ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 вересня 2021 року
м. Київ
справа № 826/16328/18
адміністративне провадження № К/9901/21052/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Рибачука А.І., Стрелець Т.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Київської міської ради (далі - КМР) на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року (прийняту судом у складі: головуючого судді Лічевецького І.О., суддів: Мельничука В.П., Оксененка О.М.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Анисс" (далі - ТОВ "Анисс") до КМР, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача: Київське комунальне об`єднання зеленого будівництва та експлуатації зелених насаджень міста "Київзеленбуд" (далі - КО "Київзеленбуд"), Комунальне підприємство по утриманню зелених насаджень Дарницького району м. Києва, про визнання бездіяльності протиправною, скасування наказу, зобов`язання вчинити певні дії, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У жовтні 2018 року ТОВ "Анисс" звернулося до суду з позовом, у якому просило визнати протиправним та скасувати рішення КМР № 377/4441 від 22.03.2018 "Про надання статусу парку земельній ділянці орієнтовною площею 189476,36 кв. м, розташованій навколо озера Сонячне на вулиці Ревуцького в Дарницькому районі міста Києва" (далі - Спірне рішення).
На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що Спірним рішенням було змінено цільове призначення земельної ділянки навколо озера Сонячне без розроблення та погодження у встановленому законодавством України порядку проекту землеустрою. У результаті чого, до складу земельної ділянки, якій надано статус парку, було незаконно включено землю під нежитловою будівлею, яка належить позивачу на праві приватної власності.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 жовтня 2019 року у задоволенні позову відмовлено.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 16 липня 2020 року рішення суду першої інстанції скасував та ухвалив нове - про часткове задоволення позову.
Визнав протиправним та скасував рішення Київської міської ради від 22.03.2018 № 377/4441 "Про надання статусу парку земельній ділянці орієнтовною площею 189 476,36 кв. м, розташованій навколо озера Сонячне на вулиці Ревуцького в Дарницькому районі міста Києва" в частині надання статусу парку земельній ділянці орієнтовною площею 0,29 га за адресою місто Київ, район Дарницький, вулиця Ревуцького 2г, на якій розміщена нежитлова будівля (літ. А) - заклад громадського харчування, загальною площею 973 кв. м, що належить на праві приватної власності Товариству з обмеженою відповідальністю "Анисс".
У задоволенні іншої частини позову відмовив.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи частково позов, суд апеляційної інстанції виходив із того, що Спірне рішення прийняте з порушенням принципу правової визначеності, оскільки при умові надання земельної ділянки в оренду ТОВ "Анисс", цій же ділянці надано статус парку, що унеможливлює здійснення у повному обсязі дій, пов`язаних з експлуатацією та утриманням нежитлової будівлі - закладу громадського харчування, який розташований у місті Києві по вулиці Ревуцького 2Г. Також неприпустимим є передача права користування земельною ділянкою під нежитловою будівлею позивача комунальному підприємству, що порушує принципом єдності юридичної долі земельної ділянки та розташованих на ній будівель.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
20 серпня 2020 року КМР звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції, з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
У скарзі зазначає, що суди неправильно застосували норми матеріального права та допустили порушення норм процесуального права.
Посилається на те, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 20 березня, 29 листопада, 26 грудня 2019 року у справах №№ 514/1571/14-ц, 263/13201/15-а, 364/515/19 відповідно та від 21 травня 2020 року у справі № 826/11912/17, щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме статей 20, 120 Земельного кодексу України та статті 1 Закону України "Про землеустрій", а також пункту 1 частини першої статті 238 КАС.
Посилається на те, що предмет спору та суб`єктний склад учасників спірних правовідносин вказує на те, що дана справа не підлягає розгляду судом адміністративної юрисдикції.
КО "Київзеленбуд" у відзиві на касаційну скаргу просить закрити провадження у справі, оскільки дана справа не може розглядатися у порядку адміністративного судочинства.
У відзиві на касаційну скаргу ТОВ "Анисс" просить залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20 серпня 2020 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Рибачук А.І., Стрелець Т.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 08 вересня 2020 року відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
ТОВ "Анисс" є власником нежитлової будівлі (літ.А) закладу громадського харчування загальною площею 973 кв. м за адресою: м. Київ, вул. Ревуцького, буд. 2Г відповідно до свідоцтва про право власності на нерухоме майно за індексним номером 22115765 від 26.05.2014.
Листом від 17.01.2017 № 596/10/26-51-12-03-19 Державною податковою інспекцією у Дарницькому районі Головного управління ДФС у м. Києві надано інформацію про те, що ТОВ "Анисс" зареєстровано платником земельного податку з 12.04.2013 за земельну ділянку, яка розташована по вул. Ревуцького, 2Г у Дарницькому районі міста Києва.
Позивач звернувся до відповідача з клопотанням від 24.10.2016 про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою.
Також, повідомленням № 7 від 09.12.2016 ТОВ "Анисс" проінформував Київську міську раду про те, що замовлено розробку такої документації з наступним укладенням відповідного договору.
У матеріалах справи міститься копія завдання на проектування № ЗВП-3071 та план-схема з визначенням орієнтовних меж і місця розташування земельної ділянки орієнтовною площею 0,29 га в м. Києві по вул. Ревуцького, 2Г.
Рішенням Київської міської ради від 22.03.2018 року №377/4441 надано статус парку земельній ділянці орієнтовною площею 189 476,36 кв. м, розташованій навколо озера Сонячне на вулиці Ревуцького в Дарницькому районі міста Києва (кадастровий номер 8000000000:63:292:001), межі якої зазначені в додатку до цього рішення (пункт 1 рішення).
Пунктами 2.1, 2.2 вказаного рішення доручено Комунальному підприємству по утриманню зелених насаджень Дарницького району м. Києва вжити організаційно-правові заходи щодо оформлення права постійного користування та його державної реєстрації на земельну ділянку, вказану у пункті 1 даного рішення.
Київському комунальному об`єднанню зеленого будівництва та експлуатації зелених насаджень міста "Київзеленбуд" доручено здійснити організаційно-правові дії щодо благоустрою земельної ділянки, визначеної пунктом 1 оскаржуваного рішення (пункт 3 рішення).
Рішення від 22.03.2018 №377/4441 оприлюднено в газеті "Хрещатик" від 23.05.2018 № 55 (5106).
Вважаючи оскаржуване рішення протиправним, позивач звернувся до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.
Поняття "суд, встановлений законом" зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
Стаття 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, завданням адміністративного судочинства визначала захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визнання предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Разом із тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
У справі, що розглядається, позивач звернувся до суду з позовом за захистом свого інтересу щодо отримання в користування земельної ділянки, на якій розташована нежитлова будівля, яка перебуває у його власності, і, як стверджує позивач, свій інтерес він не реалізував внаслідок прийняття відповідачем Спірного рішення, яким надано спірній земельній ділянці статусу парку.
Відтак, предметом позову у цій справі є не оскарження процедури прийняття рішення суб`єктом владних повноважень, як розпорядника земельної ділянки, а захист інтересу позивача щодо отримання земельної ділянки у користування (оренду), що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин.
Відповідно до частини другої статті 4 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК) юридичні особи та фізичні особи-підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
Відповідно до частини другої статті 20 Господарського кодексу України кожний суб`єкт господарювання та споживач має право на захист своїх прав і законних інтересів. Права та законні інтереси зазначених суб`єктів захищаються шляхом, зокрема, визнання повністю або частково недійсними актів органів державної влади та органів місцевого самоврядування, актів інших суб`єктів, що суперечать законодавству, ущемлюють права та законні інтереси суб`єкта господарювання або споживачів.
З огляду на викладене, колегія суддів вважає, що спір у цій справі не є публічно-правовим та не належить до юрисдикції адміністративних судів, адже з огляду на характер спору, його суб`єктний склад, а також предмет і підстави заявлених вимог його слід вирішувати за правилами ГПК.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу господарського судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
Крім того, зі змісту позовних вимог та обставин, якими позивач їх обґрунтовує, убачається, що Товариство звернулось за захистом свого майнового права -користування земельною ділянкою, набутого на підставі статті 120 ЗК України, якій спірним рішенням КМР надано статус парку і зобов`язано Комунальне підприємство по утриманню зелених насаджень Дарницького району м. Києва здійснити організаційно-правові заходи щодо оформлення права постійного користування цією ж самою земельною ділянкою.
За наведеним у частині першій статті 192 ЗК України визначенням, право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку.
Пунктом "а" частини другої вищезгаданої правової норми встановлено, що права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають підприємства, установи та організації, що належать до державної та комунальної власності.
Отже, у спірних правовідносинах КМР реалізує свої повноваження, передбачені Законом України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" та відповідними статтями ЗК України, щодо розпорядження земельними ділянками комунальної власності, тобто, діє як власник земельної ділянки, який оскаржуваним рішенням зобов`язав підпорядковане йому комунальне підприємство оформити права постійного користування земельною ділянкою, на яку, як вважає Товариство, воно набуло право користування згідно статті 120 ЗК України та статті 377 ЦК України.
Колегія суддів звертає увагу на положення частин першої, другої статті 120 ЗК України в редакції, яка діяла станом на момент набуття Товариством права власності на нежитлове приміщення, розташоване на спірній земельній ділянці, згідно з якою до особи, яка набула право власності на жилий будинок, будівлю або споруду, розміщені на земельній ділянці, що перебуває у власності іншої особи, переходить право власності на земельну ділянку або її частину, на якій вони розміщені, без зміни її цільового призначення. Якщо жилий будинок, будівля або споруда розміщені на земельній ділянці, що перебуває у користуванні, то в разі набуття права власності на ці об`єкти до набувача переходить право користування земельною ділянкою, на якій вони розміщені, на тих самих умовах і в тому ж обсязі, що були у попереднього землекористувача.
Отже, підставою для виникнення права на земельну ділянку є відповідний юридичний факт. При цьому ЗК України серед підстав набуття права на землю не визначає оформлення права на земельну ділянку.
Така правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 26.09.2019 у справі №520/16157/15-а.
Підсумовуючи вищенаведене, колегія суддів констатує відсутність у даному випадку публічно-правового спору, оскільки такий фактично виник між Товариством та КМР з приводу права користування спірною земельною ділянкою, яке, як вважає позивач, набуто ним згідно із законом, в той час як відповідач спірним рішенням фактично вирішив питання про передачу цієї ж самої земельної ділянки у постійне користування комунальному підприємству. Доводи ж позивача зводяться до заперечень проти надання вищезазначеній земельній ділянці статусу парку і оформлення за підпорядкованим відповідачу комунальним підприємством права постійного користування вказаною ділянкою, право користування якою, як вважає ТОВ "Анисс", набуто ним раніше, у зв`язку з купівлею об`єкта нерухомості, розташованого на цій землі.
Таким чином, спір у цій справі не пов`язаний із захистом прав Товариства у сфері публічно-правових відносин, адже подання цього позову спрямовано на захист порушеного, на думку позивача, його права як власника нерухомого майна - нежитлового приміщення і користувача земельної ділянки, на якій таке нерухоме майно розташоване.
Аналогічна правова позиція викладена у постанова Верховного Суду від 26 березня та 21 травня 2020 року у справах №№ 1340/6162/18, 826/11912/17, у яких висловлена правова позиція про те, що такі справи не мають визначених процесуальним законом ознак адміністративного позову й зазначене унеможливлює оцінку правовідносин сторін як таких, що ґрунтуються на управлінських чи контролюючих функціях однієї сторони стосовно іншої.
За наведеного, зважаючи на предмет спору та суб`єктний склад учасників спірних правовідносин, Верховний Суд дійшов висновку, що така справа підлягає розгляду судом господарської юрисдикції.
За правилами пункту 5 частини першої статті 349, частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
Суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Водночас, пунктом 1 частини першої статті 238, частиною першою статті 239 КАС передбачено, що суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
Керуючись статтями 343, 349, 354, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд -