ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 серпня 2021 року
м. Київ
справа № 520/14473/19
адміністративне провадження № К/9901/23405/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Загороднюка А.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області
на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 3 серпня 2020 року (головуючий суддя - Русанова В.Б., судді: Перцова Т.С., Жигилій С.П.)
у справі №520/14473/19
за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області
до Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Черемушки-2017"
про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду.
I. РУХ СПРАВИ
1. У грудні 2019 року позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, експлуатацію будівлі (житлового будинку), за адресою: місто Харків, проспект Перемоги, 65-Г, корпус 1, комплексне обслуговування якого здійснює Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Черемушки-2017", зупинити повністю, у зв`язку з чим зобов`язати Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Черемушки-2017" негайно припинити використання цієї будівлі (житлового будинку) з метою проведення будь-якої діяльності, не пов`язаної з усуненням порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначав, що у листопаді 2019 року було проведено позапланову перевірку додержання (виконання) вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у житловому будинку, обслуговування якого здійснює Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Черемушки-2017", за результатами якої складено акт та встановлено його експлуатацію з порушенням вимог законодавства, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
3. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 24 березня 2020 року позов задоволено.
4. До повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, експлуатацію будівлі (житлового будинку), за адресою: місто Харків, проспект Перемоги, 65-Г, корпус 1, комплексне обслуговування якого здійснює Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Черемушки-2017", зупинити повністю, у зв`язку з чим зобов`язано Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Черемушки-2017" негайно припинити використання цієї будівлі (житлового будинку) з метою проведення будь-якої діяльності, не пов`язаної з усуненням порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.
5. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 3 серпня 2020 року рішення суду першої інстанції скасовано та ухвалено нове про відмову у задоволенні позову.
6. У поданій касаційній скарзі позивач із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просив скасувати оскаржуване судове рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
7. Ухвалою Верховного Суду від 19 жовтня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що з 27 по 28 листопада 2019 року старшим інспектором 1-ї Державної пожежно-рятувальної частини Головного управління ДСНС України у Харківській області проведено позапланову перевірку додержання і виконання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки у житловому будинку Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Черемушки-2017", розташованого в місті Харків по проспекту Перемоги, 65-Г, корпус 1. За результатами проведеної перевірки 28 листопада 2019 року складено акт, відповідно до якого виявлено порушення вимог законодавства, а саме:
8.1. двері виходів з коридору до сходових кліток не обладнані пристроями для самозачинення, чим порушено пункт 2.37 глави 2 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні (далі - ППБУ);
8.2. коридори не в повному обсязі забезпечені евакуаційним освітленням, чим порушено пункт 2.31 глави 2 розділу ІІІ ППБУ;
8.3. система димовидалення на поверхах житлового будинку (у ліфтових холах) знаходиться у непрацюючому стані, чим порушено пункт 1.1 глави 1 розділу V ППБУ;
8.4. посадові особи та працівники не пройшли навчання та перевірку знань з питань пожежної безпеки у порядку, встановленому постановою Кабінету Міністрів України від 26 червня 2013 року № 444 "Про затвердження Порядку здійснення навчання населення діям у надзвичайних ситуаціях", чим порушено пункт 16 розділу ІІ ППБУ;
8.5. керівник підприємства не визначив обов`язки посадових осіб щодо забезпечення пожежної безпеки, не призначені відповідальні за пожежну безпеку, а також утримання й експлуатацію засобів протипожежного захисту, чим порушено пункт 2 розділу ІІ ППБУ;
8.6. на об`єкті відповідним документом (наказом, інструкцією тощо) не встановлений протипожежний режим, члени правління об`єднання не ознайомлені з цими вимогами на інструктажах, чим порушено пункт 3 розділу ІІ ППБУ;
8.7. для приміщень будинку не розроблені та не затверджені керівником об`єкта або уповноваженою ним посадовою особою інструкції про заходи пожежної безпеки, чим порушено пункт 4 розділу ІІ ППБУ;
8.8. територія об`єкту, а також будинок, не в повному обсязі забезпечені відповідними знаками безпеки. Знаки безпеки, їх кількість, а також місця їх встановлення повинні відповідати ДСТУ ІSО 6309:2007 "Протипожежний захист. Знаки безпеки. Форма та колір" (ІSО 6309:1987, ІDТ) та ГОСТ 12.4.026-76 "ССБТ. Цвета сигнальные и знаки безопасности", чим порушено пункт 4 розділу ІІ ППБУ;
8.9. технічне переоснащення приміщень, будинків і споруд здійснюються не на підставі проектної документації, яка затверджена у встановленому порядку (зміна напрямку відкриття дверей у ліфтових холах. Встановлення систем контролю доступу до сходових кліток), чим порушено пункт 21 розділу ІІ ППБУ;
8.10. клас вогнестійкості проходок електричних кабелів та інженерного обладнання будинків через огороджувальні конструкції з нормованою межею вогнестійкості або через протипожежні перешкоди менший ніж нормована межа вогнестійкості цієї огороджувальної конструкції або протипожежної перешкоди за ознаками Е (показник втрати цілісності) та І (показник втрати теплоізолювальної спроможності) - перекриття між 18 поверхом та машинним відділенням в місцях проходок електричних кабелів до машинного відділення та приміщень вентиляційної закладені горючим матеріалом - пінопластом, чим порушено пункт 2.4 глави 2 розділу ІІІ ППБУ;
8.11. у місцях проходок трубопроводів через протипожежні перешкоди трубопроводи та їхню ізоляцію виконано з горючих матеріалів в приміщенні електрощитової, чим порушено пункт 2.4 глави 2 розділу ІІІ ППБУ;
8.12. на дверях горищ, вентиляційної камери, електрощитової, підвалу не вказано місце зберігання ключів, чим порушено пункт 2.12 глави 2 розділу ІІІ ППБУ;
8.13. двері виходів з ліфтових холів відчиняються не в напрямку виходу на 6, 12, 13, 15, 16 поверхах, чим порушено пункт 2.27 глави 2 розділу ІІІ ППБУ;
8.14. допускається захаращення шляхів евакуації меблями, різними матеріалами на 6, 10, 13, 16, 17 поверхах, чим порушено пункт 2.37 глави 2 розділу ІІІ ППБУ;
8.15. експлуатація електроустановок не відповідає вимогам ПУЕ, Правил технічної експлуатації електроустановок споживачів, Правил безпечної експлуатації електроустановок споживачів в частині наявності та стану документації передбаченої пунктом 8.7.3 НПАОП 40.1-1.21-98 Правил безпечної експлуатації електроустановок споживачів, чим порушено пункт 1.1 глави 1 розділу ІV ППБУ;
8.16. не проведено замір опору ізоляції і перевірку спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замикання, чим порушено пункт 1.20 глави 1 розділу ІV ППБУ;
8.17. допускається встановлення всередині ліфтової кабіни електротехнічних пристроїв не передбачених виробником ліфтових кабін (встановлена камера відеонагляду), чим порушено пункт 1.23 глави 1 розділу ІV ППБУ;
8.18. допускається замикання на замки, що важко відчиняються зсередини, дверей на шляхах евакуації та евакуаційних виходах (встановлені електронні замки на евакуаційні двері), чим порушено пункт 2.37 глави 2 розділу ІІІ ППБУ;
8.19. пожежні плоскоскладальні рукава не утримуються приєднаними до крана і не рідше одного разу на шість місяців не проводиться розгортання та згортання наново, чим порушено підпункт 3 пункту 2.2 глави 2 розділу V ППБУ;
8.20. пожежні кран-комплекти не пройшли технічне обслуговування і перевірку на працездатність шляхом пуску води з реєстрацією результатів перевірки у спеціальному журналі обліку технічного обслуговування не рідше одного разу на рік, чим порушено підпункт 9 пункту 2.2 глави 2 розділу V ППБУ;
8.21. приміщення будинку в місцях загального користування, щитова, вентиляційна, ліфтова не забезпечені первинними засобами пожежогасіння (вогнегасниками) які використовуються для локалізації і ліквідації пожеж у їх початковій стадії розвитку, чим порушено пункт 3.6 глави 3 розділу V ППБУ.
9. Вважаючи що подальша експлуатація будівлі житлового будинку, обслуговування якого здійснює Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Черемушки-2017", створює безпосередню загрозу для життя та здоров`я людей, з метою попередження негативних наслідків, позивач звернувся до суду з позовом.
IIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що встановлені перевіркою та зафіксовані у акті перевірки порушення відповідач не усунув, а тому наявні підстави для припинення використання житлового будинку з метою проведення будь-якої діяльності, не пов`язаної з усуненням порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.
11. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове, апеляційний суд виходив з того, що відповідач не є власником, користувачем житлового будинку, частина порушень була усунута на час розгляду справи, обраний позивачем спосіб судового захисту є неспівмірним та таким, що відповідає дотриманню справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами, а тому відсутні правові підстави для застосування судом запропонованого заходу реагування у вигляді зупинення експлуатації 18-поверхового житлового будинку до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної, техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту, які впливають на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі та можуть спричинити загрозу життю та здоров`ю людей.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
12. Позивач у касаційній скарзі зазначає, що судом апеляційної інстанції не було враховано постанову Верховного Суду від 6 листопада 2019 року (справа № 2040/5204/18) та від 30 червня 2020 року (справа № 826/7141/16), в яких зазначено, що висновок експерта з оцінки протипожежного стану не є належним та достатнім доказом усунення порушень, які були встановлені під час перевірки. Згідно частини першої статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" необхідно звернутися з письмовою заявою до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням та для перевірки усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час планової перевірки. Матеріали справи №2040/5204/18 та № 826/7141/16 не містять висновку позивача що відповідач усунув зафіксовані в акті перевірки порушення, а тому суд апеляційної інстанції у цих справах дійшов правильного висновку що доводи відповідача про відсутність порушень не підтверджені належними доказами.
13. Застосування заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації приміщень є тимчасовим заходом, який направлений на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об`єкті порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної небезпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
14. Також позивач у касаційній скарзі звертає увагу на неврахування апеляційним судом правової позиції, викладеної у постанові Верховного Суду від 31 січня 2020 року у справі № 640/4506/19, а саме що всі перелічені порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, зазначені у акті перевірки, призводять до загрози життю та здоров`ю людей у випадку виникнення пожежі. Тобто, вони є суттєвими, адже можуть призвести до виникнення пожежі як неконтрольованого процесу знищування або пошкодження вогнем майна, під час якого виникають чинники небезпечні для людей та навколишнього середовища. Виявлені порушення можуть створювати і небезпеку завдання шкоди життю та здоров`ю людей у процесі самої пожежі. Враховуючи встановлені судами попередніх інстанцій під час розгляду справи порушення відповідачем вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, колегія суддів касаційної інстанції погодилася з висновками судів попередніх інстанцій про застосування заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації приміщень до повного усунення порушень, зазначених у акту перевірки.
15. Застосування заходів реагування у вигляді повного зупинення експлуатації приміщень є саме тим заходом, що направлений на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об`єкті порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
16. Крім того, у цій справі судами встановлено що повноваження усунення всіх виявлених порушень відповідачем не здійснено і кожне з порушень, що залишилися, є небезпечним для життя і здоров`я людей.
17. Станом на час подачі касаційної скарги відповідач відмовляється виконувати свої обов`язки. Відповідачем у суді апеляційної інстанції не доведено відповідними доказами факт усунення виявлених порушень, які створюють реальні загрози, незважаючи на його таке твердження. На теперішній час існує 9 неусунених порушень. Відповідач не повідомив суд першої та апеляційної інстанцій які саме та ким саме усунені порушення у суворій відповідності до діючих вимог законодавства України у сфері цивільного захисту та пожежної безпеки, на підставі сертифікатів відповідності та відповідно до діючих ДСТУ у сфері пожежної безпеки.
18. Позивач звертає увагу, що співробітники Головного управління ДСНС України у Харківській області як спеціалісти які мають багаторічний досвід у боротьбі з вогнем та надзвичайними ситуаціями, мають досвідчених фахівців із спеціальною освітою, що однозначно вказує на правильність висновку щодо наявності реальної загрози та хибність думок відповідача стосовно відсутності такої, якими було обґрунтовано апеляційну скаргу.
19. Відповідно до статті 18 Закону України "Про об`єднання співвласників багатоквартирного будинку" об`єднання відповідно до цього Закону та Статуту зобов`язане забезпечити належний санітарний, протипожежний і технічний стан майна, що належить співвласникам; забезпечувати виконання вимог статуту об`єднання; забезпечувати дотримання інтересів усіх співвласників.
20. Відповідно до пункту 3 розділу ІІ Статуту об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Черемушки-2017" завданням та предметом діяльності об`єднання є забезпечення реалізації прав співвласників та забезпечення належного утримання багатоквартирного будинку та прибудинкової території.
21. Таким чином, доводи відповідача у апеляційній скарзі не підтверджені фактичними обставинами справи, а встановлені двері, замки та інше обладнання у місцях загального користування підлягало демонтажу саме відповідачем. На час прийняття оскаржуваної постанови відповідач не звертався до позивача із проханням провести перевірку стосовно усунення виявлених раніше порушень, навпаки, зловживаючи своїми процесуальними правами, ввів суд в оману та перекладає обов`язки усунення загроз на мешканців будинку.
22. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просив залишити її без задоволення.
23. Зазначав, що суд першої інстанції не перевірив їх доводи щодо відсутності компетенції для усунення всіх виявлених порушень, чи до його відання відносяться всі об`єкти в яких виявлені спірні порушення, і чи всі порушення допущено саме ним, на що звернув увагу суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові. Деякі порушення, зафіксовані в акті від 28 листопада 2019 року, було виявлено у місцях загального користування житлового будинку та були спричинені саме мешканцями будинку.
24. Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Черемушки-2017" здійснює лише організаційно-розпорядчі функції та не надає комунальні послуги, господарською діяльністю не займається, а також не є управителем багатоквартирного житлового будинку, а тому у позивача були відсутні повноваження здійснювати перевірку у порядку Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
25. Судом апеляційної інстанції ретельно досліджувалося та перевірялося які саме порушення було виявлено, встановлено, що всі порушення виявлено і місцях загального користування житлового багатоквартирного будинку і не стосувалися квартир мешканців будинку. У той же час у позовній заяві висловлено прохання зупинити експлуатацію усього будинку, тобто і всіх квартир, а не лише приміщень загального користування, у зв`язку з чим не враховано принцип співмірності.
26. Захід реагування у вигляді повного зупинення експлуатації об`єкта нерухомості до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері пожежної безпеки є крайнім заходом, обрання якого є доцільним лише у разі якщо допущені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, проте позивачем не доведено обґрунтованість позовних вимог, що стало підставою для відмови у задоволенні позову.
27. У період з 11 по 14 вересня 2020 року було здійснено позапланову перевірку об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Черемушки-2017", за результатами якої виявлено лише 2 порушення та складено відповідний акт, а отже встановлено факт усунення раніше виявлених порушень.
28. Також звертає увагу що об`єднанням співвласників багатоквартирного будинку "Черемушки-2017" фактично вже виконано рішення суду та вжито всіх невідкладних заходів усунення порушень вимог законодавства, які були виявлені та зафіксовані у актах від 28 листопада 2019 року та 28 лютого 2020 року. Також двічі направлялися листи щодо підтвердження факту усунення останніх 2 порушень, зафіксованих у акті від 14 вересня 2020 року, що було проігноровано позивачем.
29. У відповіді на відзив на касаційну скаргу позивач зазначав що факт порушення перелічених порушень було встановлено також і судом апеляційної інстанції, а також що позовні вимоги сформовано відповідно до вимог статей 67 та 70 Кодексу цивільного захисту України.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
30. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
31. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрите з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у випадку, якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
32. Спірні правовідносини в цій справі склались з приводу виявлених у ході перевірки об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Черемушки-2017" порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
33. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
34. Згідно з частиною другою статті 51 Кодексу цивільного захисту (далі - КЦЗ) України забезпечення техногенної безпеки суб`єкта господарювання покладається на його керівника.
35. Відповідно до частини третьої статті 55 КЦЗ України забезпечення пожежної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.
36. Статтею 64 КЦЗ України передбачено, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення. До складу центрального органу виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, і його територіальних органів входять: 1) органи державного нагляду у сфері пожежного нагляду; 2) органи державного нагляду у сфері цивільного захисту і техногенної безпеки; 3) підрозділи забезпечення та інші структурні підрозділи.
37. Згідно зі статтею 66 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.
38. Пунктом 12 частини першої статті 67 КЦЗ України визначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
39. Частиною першою статті 68 КЦЗ України передбачено, що посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.
40. Відповідно до частини другої статті 68 КЦЗ України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
41. Згідно з пунктами 1, 2 частини першої статті 70 КЦЗ України підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є: недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами; порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення.
42. Частиною другою статті 70 КЦЗ України передбачено, що повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
43. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V), в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
44. Приписами статті 1 Закону №877-V передбачено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
45. Частиною першою статті 4 Закону №877-V передбачено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
46. Відповідно до частини п`ятої статті 4 Закону №877-V виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду. Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.
47. Частиною сьомою статті 7 Закону №877-V встановлено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
48. Таким чином, орган, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, у разі виявлення факту недотримання вимог пожежної безпеки, на підставі акту, складеного за результатами здійснених заходів (перевірок тощо), має право звернутися до суду із позовом про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення експлуатації будівель, споруд.
49. Верховний Суд у постанові від 19 вересня 2019 року (справа №826/19328/16) та 28 січня 2021 року (справа №640/4090/20) зазначав що ухваленню судового рішення передує розгляд справи відповідно до КАС України, в ході якого суд, зокрема оцінює, аналізує докази, вирішує питання про належність, допустимість, достатність того чи іншого доказу, на підставі чого і робить висновки, які, в свою чергу, стають основою судового рішення, його мотивувальної частини, зокрема.
50. Вирішуючи в судовому рішенні питання зупинення, зокрема, експлуатації будівлі, суд, насамперед, з`ясовує чи є передбачені для цього законом підстави, а отже, оцінює надані позивачем та відповідачем докази, встановлює на підставі них факти, що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи.
51. Таким чином, суд оцінює як акт позивача, що складений за результатами контрольного заходу і в якому зафіксовано відсутність або наявність порушень правил та норм пожежної і техногенної безпеки, так й інші докази, надані відповідачем, які в свою чергу підтверджують відсутність або усунення виявлених порушень - акти виконаних робіт на встановлення певного обладнання, на приведення споруд, обладнання до чинних вимог, правил, інструкцій тощо; первинні документи, що свідчать про купівлю необхідного обладнання; різного роду договори про надання певних послуг, наявність яких є обов`язковою, і таке інше.
52. У контексті спірних правовідносин, що склались між сторонами, необхідно вказати, що саме суд вирішує питання чи усунув відповідач виявлені порушення чи ні та, відповідно, чи є підстави для задоволення позову чи такі відсутні.
53. Отже, в разі якщо правовідносини між суб`єктом господарювання та органом державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки, стали спірними та перейшли у площину судового спору, то акт перевірки органу державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки, що складений за результатами контрольного заходу, в тому числі позапланового чи повторного, є лише одним із доказів, оцінку якому дає виключно суд поряд з іншими доказами.
54. У протилежному випадку (якщо би виключно акт органу нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки свідчив про виконання чи невиконання відповідачем вимог правил, інструкцій, ДБН тощо) функція суду була би нівельована, оскільки останній не здійснював би судочинство, а фактично затверджував би акт органу нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки своїм рішенням.
55. Відмовляючи у задоволенні позову апеляційний суд виходив з того, що захід реагування у вигляді повного зупинення роботи житлового будинку об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Черемушки-2017" до повного усунення порушень вимог законодавства у сферах пожежної та техногенної безпеки та у сфері цивільного захисту є заходом, обрання якого є можливим у разі якщо виявлені порушення реально створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей. У той же час поняття "загроза життю та здоров`ю людей" є оціночним поняттям.
56. При цьому апеляційний суд не перевірив та не надав оцінку виявленим при перевірці житлового будинку, обслуговування якого здійснює об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Черемушки-2017", порушенням.
57. За наслідками позапланової перевірки, проведеної у лютому 2020 року, було встановлено часткове усунення порушень вимог законодавства, відображених у акті перевірки від 28 листопада 2019 року, про що 28 лютого 2020 року складено акт. У той же час апеляційним судом встановлено що на час розгляду справи відповідачем не було усунуто всіх порушень, а саме залишалося неусуненими 9 раніше виявлених порушень.
58. Проте апеляційним судом не було зроблено висновку чи є такі порушення критичними та чи становлять вони загрозу життю та здоров`ю людей. Не зроблено оцінки виявленим позивачем та не усунутим відповідачем порушенням. Незважаючи на зазначення у оскаржуваному рішенні що поняття "загрози життю та здоров`ю" є оціночним, такої оцінки не було надано.
59. Верховний Суд зазначає що усунення частини виявлених порушень не свідчить про відсутність загрози життю та здоров`ю людей та, як наслідок, відсутності підстав для застосування відповідних заходів реагування.
60. У свою чергу суд першої інстанції у своєму рішенні вказав лише перелік зафіксованих в акті перевірки порушень без належної та повної оцінки їх змісту з точки зору підтвердження належними доказами наявності підстав для застосування відповідного заходу реагування.
61. На переконання апеляційного суду обраний позивачем захід реагування є явно неспівмірним та таким що не відповідає дотриманню справедливого балансу між інтересами відповідача та публічними інтересами, порушує права власників квартир на користування належним їм майном.
62. Проте такий висновок зроблено судом посилаючись на порушення прав власників квартир, без урахування та аналізу виявлених порушень, як вони впливають на пожежну безпеку мешканців будинку, реальній загрозі життю та здоров`ю людей, а також не встановлено та не вказано яким чином права власників квартир на користування майном були/будуть порушені таким заходом реагування.
63. Застосування заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації приміщень є тимчасовим заходом, який направлений на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об`єкті порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
64. За змістом статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
65. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.
66. Для вирішення спору за зверненням органу державного нагляду (контролю) у сферах техногенної та пожежної безпеки щодо застосування заходів реагування суди мають встановити наявність або відсутність встановлених актом порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, перевірити підтвердження цьому доказами.
67. Відповідно до частини першої статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
68. Частиною першою статті 77 КАС України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
69. У справі, що розглядається, судами першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи не було враховано приписи статті 9 КАС України, відповідно до якої розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
70. Апеляційний суд також зазначав, що проведена позивачем перевірка стосувалась виключно приміщень загального користування і не стосувалась квартир мешканців багатоквартирного будинку. У той же час позовною вимогою було зупинення експлуатації житлового будинку, у тому числі всіх квартир будинку.
71. Відповідно до частини другої статті 68 КЦЗ України у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення, зокрема, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень.
72. Вимога зупинити експлуатацію тільки приміщень загального користування, де було проведено перевірку, не є ефективним. Слід звернути увагу що позовною вимогою було зобов`язання припинити використання житлового будинку ОСББ "Черемушки-2017" з метою проведення будь-якої діяльності, не пов`язаної з усуненням порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, а не мешканцями цього будинку.
73. Відповідно до статей 4, 6 Закону №877-V необхідним доказом усунення виявлених органом державного нагляду у сфері техногенної та пожежної безпеки порушень є повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень та/або акт зазначеного органу, складений за результатами повторного заходу, тільки у випадку зупинення виробництва (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання за рішенням суду.
74. У постанові від 28 травня 2019 року (справа №819/1850/17) Верховний Суд сформулював такий правовий висновок. Під час прийняття судового рішення мають бути враховані не лише обставини і підстави, які спонукали позивача як суб`єкта владних повноважень звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування, але і ті, які існують на час ухвалення судового рішення. В протилежному випадку застосування заходів реагування, як виключного заходу, в судовому порядку поширюватиметься на всіх суб`єктів господарювання, відносно яких проведено перевірку і встановлено порушення, які за оцінкою спеціально уповноваженого органу, створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей. Втім, за своїм змістом і суттю застосування такого заходу, він застосовується до усунення виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров`ю людей (частина п`ята статті 4 Закону №877-V), у зв`язку з чим його застосування після усунення виявлених порушень втрачає той сенс, який законодавством покладений як основа і правова підстава його застосування.
75. У продовження наведеної правової позиції варто наголосити, що КЦЗ України пов`язує застосування заходів реагування з виявленням порушень, які створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
76. Отже, для правильного вирішення цього спору обов`язковому встановленню підлягають обставини щодо вчинення підприємством порушень, які, в свою чергу, створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
77. Відповідно до статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
78. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
79. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
80. Верховний Суд зазначає, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій не відповідають вимогам щодо їх обґрунтованості, оскільки вони ухвалені на підставі обставин, які не підтверджені доказами та без повного і всебічного з`ясування всіх обставин, що мають значення для вирішення цього спору, а також з порушенням норм процесуального права.
81. За змістом статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
82. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
83. З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального права та недотримання норм процесуального права, зокрема, щодо повного і всебічного з`ясування обставин в адміністративній справі та, як наслідок, висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
84. При новому розгляді спору суду необхідно: проаналізувати неусунуту відповідачем частину виявлених порушень на предмет того, чи створюють вони загрозу життю та/або здоров`ю людей, надати оцінку всім твердженням та аргументам сторін (у тому числі, вчинити передбачені процесуальним законом дії з метою витребування доказів, необхідних для правильного вирішення спору); на підставі додатково встановлених обставин прийняти законне та обґрунтоване рішення.
85. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 353, 356 КАС України, Верховний Суд,