ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
31 серпня 2021 року
м. Київ
справа №813/194/17
адміністративне провадження № К/9901/5694/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №813/194/17
за позовом ОСОБА_1
до військової прокуратури Західного регіону України
про визнання протиправними рішень і дій, зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою військової прокуратури Західного регіону України
на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року (головуючий суддя: Гулид Р.М., судді: Запотічний І.І., Кузьмич С.М.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2017 року ОСОБА_1 пред`явив позов до військової прокуратури Західного регіону України, у якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив суд:
1) визнати протиправними рішення і дії відповідача про встановлення йому з грудня 2014 року надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи в розмірі 90% посадового окладу з урахуванням окладу за військове звання та надбавки за вислугу років;
2) зобов`язати відповідача здійснити йому перерахунок та виплату грошового забезпечення, виходячи з надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи в розмірі 100% посадового окладу з урахуванням окладу за військове звання та надбавки за вислугу років, а також доплатити різницю між фактично отриманим позивачем грошовим забезпеченням та належним йому до сплати грошовим забезпеченням, починаючи з грудня 2014 року, а також виплатити заборгованість, що виникне на день такого перерахунку з урахуванням раніше проведених виплат;
3) визнати протиправними рішення і дії відповідача про нарахування і виплати йому у грудні 2016 року матеріальної допомоги на оздоровлення і матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань у розмірах, менших ніж грошове забезпечення за грудень 2016 року;
4) зобов`язати відповідача здійснити перерахунок та виплату йому матеріальної допомоги на оздоровлення за 2016 рік у розмірі грошового забезпечення за грудень 2016 року і матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань за 2016 рік у розмірі грошового забезпечення за грудень 2016 року;
5) визнати протиправними рішення і дії відповідача щодо оформлення й видачі довідки №18/2-157вих16 від 26 вересня 2016 року у частині визначення і розрахунку:
5.1) надбавки за високі досягнення в праці або за виконання особливо важливої роботи у розмірі 90% посадового окладу з урахуванням окладу за військовим званням та надбавки за вислугу років (пункт 1 розділу "Інші витрати, які передбаченні чинним законодавством");
5.2) місячної премії за грудень 2015 року у розмірі 290% до місячного грошового забезпечення (пункт 3 розділу "Інші виплати, які передбачені чинним законодавством");
5.3) загальної суми місячного грошового забезпечення за грудень 2015 року (абзац 3 довідки);
6) зобов`язати відповідача уточнити відомості, що викладені у довідці №18/2-157вих16 від 26 вересня 2016 року, шляхом визначення і розрахунку:
6.1) надбавки за високі досягнення в праці або за виконання особливо важливої роботи у розмірі 100% посадового окладу з урахуванням окладу за військовим званням та надбавки за вислугу років (пункт 1 розділу "Інші виплати, які передбачені чинним законодавством");
6.2) місячної премії за грудень 2015 року у розмірі 290% до місячного грошового забезпечення, виходячи з надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи в розмірі 100% посадового окладу з урахуванням окладу за військовим званням та надбавки за вислугу років (пункт 3 розділу "Інші виплати, які передбачені чинним законодавством");
6.3) загальної суми місячного грошового забезпечення за грудень 2015 року, виходячи з надбавки за високі досягнення в праці або за виконання особливо важливої роботи у розмірі 100% посадового окладу з урахуванням окладу за військовим званням та надбавки за вислугу років (абзац 3 довідки).
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 покликається на те, що з вересня 2014 року проходив військову службу на посаді першого заступника військового прокурора Західного регіону України.
ОСОБА_1 зазначає, що наказом Генерального прокурора України №12-вк від 26 вересня 2014 року йому була встановлена надбавка за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи у розмірі 100% посадового окладу з урахуванням окладу за військове звання та надбавки за вислугу років. Однак з грудня 2014 року відповідач нараховував і виплачував цю надбавку у розмірі 90% посадового окладу з урахуванням окладу за військове звання та надбавки за вислугу років. Також зазначає, що у відповідь на його звернення відповідач відмовив у нарахуванні та виплаті йому з грудня 2014 року цієї надбавки у розмірі 100%.
Крім цього, ОСОБА_1 посилається на те, що через ці неправомірні рішення й дії 26 вересня 2016 року відповідач видав йому довідку №18/2-157вих16, у якій зазначив недостовірні відомості про розмір спірної надбавки (90%, а не 100% посадового окладу з урахуванням окладу за військове звання та надбавки за вислугу років) та пов`язаних з нею місячною премією за грудень 2015 року і загальною сумою місячного грошового забезпечення за грудень 2015 року. ОСОБА_1 вважає, що обрахунки у цій довідці порушують його законні інтереси, позаяк впливають на перерахунок пенсії.
Зрештою ОСОБА_1 зазначає, що у грудні 2016 року йому була надана щорічна основна відпустку за 2016 рік і у зв`язку з цим підлягали виплаті матеріальні допомоги на оздоровлення і вирішення соціально-побутових питань у розмірі грошового забезпечення за грудень 2016 року. Проте вказані матеріальні допомоги були виплачені йому у значно менших розмірах, ніж грошове забезпечення за грудень 2016 року.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
18 травня 2017 року Львівський окружний адміністративний суд прийняв постанову, якою відмовив у задоволенні позову.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що надбавка у розмірі 100% посадового окладу з урахуванням окладу за військове звання і надбавки за вислугу років носила тимчасовий характер, оскільки була встановлена ОСОБА_1 у зв`язку з призначенням його на посаду заступника начальника управління нагляду за додержанням законів об`єднаними силами антитерористичної операції військової прокуратури Південного регіону України.
Суд погодився із діями відповідача стосовно припинення виплати ОСОБА_1 цієї надбавки після увільнення його від виконання обов`язків за вказаною посадою та поновлення виплати йому раніше встановленої надбавки у розмірі 90% посадового окладу з урахуванням надбавок за класний чин та вислугу років.
Водночас суд першої інстанції зауважив, що кошторисом військової прокуратури Західного регіону України на 2016 рік не передбачені видатки за КЕКВ 2112 "Грошове забезпечення", а виплата матеріальної допомоги на оздоровлення і матеріальної допомоги на вирішення соціально-побутових питань врахована у розмірі місячної заробітної плати (без премії) за КЕКВ 2111 "Заробітна плата". Тому суд дійшов висновку, що відповідач правомірно здійснив виплату ОСОБА_1 цих допомог у розмірах заробітної плати.
Не погодившись із постановою суду першої інстанції, ОСОБА_1 оскаржив її в апеляційному порядку.
12 грудня 2017 року Львівський апеляційний адміністративний суд частково задовольнив скаргу ОСОБА_1, скасував постанову суду першої інстанції та ухвалив нову постанову, якою позовні вимоги задовольнив частково, а саме:
- визнав протиправними рішення й дії відповідача про встановлення позивачу з грудня 2014 року надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи у розмірі 90% посадового окладу з урахуванням окладу за військове звання та надбавки за вислугу років;
- зобов`язав відповідача здійснити позивачу перерахунок та виплату грошового забезпечення, виходячи з надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи у розмірі 100% посадового окладу з урахуванням окладу за військове звання та надбавки за вислугу років, а також доплатити різницю між фактично отриманим позивачем грошовим забезпеченням та належним йому до сплати грошовим забезпеченням, починаючи з грудня 2014 року, а також виплатити заборгованість, що виникне на день такого перерахунку з урахуванням раніше проведених виплат;
- визнав протиправними рішення й дії відповідача про нарахування і виплату позивачу в грудні 2016 року матеріальної допомоги на оздоровлення та матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань у розмірах, менших ніж грошове забезпечення за грудень 2016 року;
- зобов`язав відповідача здійснити перерахунок і виплату позивачеві матеріальної допомоги на оздоровлення за 2016 рік у розмірі грошового забезпечення за грудень 2016 року та матеріальної допомоги для вирішення соціально-побутових питань за 2016 рік у розмірі грошового забезпечення за грудень 2016 року.
- у задоволенні решти вимог відмовив.
Суд апеляційної інстанції послався на неповне з`ясування місцевим судом обставин справи і порушення ним норм матеріального права.
Так, апеляційний суд зауважив, що у наказі Генерального прокурора України від 26 вересня 2014 року №12-вк зазначено, що відповідна надбавка у розмірі 100% встановлена ОСОБА_1 з дня його призначення на посаду першого заступника військового прокурора Західного регіону України і після цього її розмір не зменшувався жодним наказом. Тому апеляційний суд констатував помилковість висновку місцевого суду стосовно тимчасового встановлення ОСОБА_1 спірної надбавки.
Також апеляційний суд вказав, що після завершення виконання ОСОБА_1 обов`язків у зоні проведення антитерористичної операції відповідач необґрунтовано поновив йому виплату надбавки у розмірі 90% посадового окладу з урахуванням надбавок за класний чин та вислугу років, яка встановлена йому наказом Генерального прокурора України від 28 серпня 2014 року №1194-к, оскільки цим наказом була встановлена постійна надбавка ОСОБА_1 як працівнику військової прокуратури Західного регіону України, а не як військовослужбовцю.
З огляду на це суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що спірна надбавка мала постійний характер. Також суд констатував, що з часу прийняття ОСОБА_1 на військову службу у військову прокуратуру Західного регіону України відсутні підстави розповсюджувати на його грошове забезпечення раніше встановлені йому надбавки за структурою грошового забезпечення.
Водночас суд апеляційної інстанції зауважив, що згідно з приписами статті 10-1 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" військовослужбовцям, крім військовослужбовців строкової військової служби, надаються щорічні основні відпустки із збереженням грошового, матеріального забезпечення та наданням грошової допомоги на оздоровлення у розмірі місячного грошового забезпечення. Суд зазначив, що вказана норма відсутня у переліку тих, які зазначені у пункті 11 Прикінцевих положень Закону України "Про державний бюджет на 2016 рік" стосовно обмежень їхнього застосування. Зрештою суд вказав, що підставою для нарахування й виплати позивачеві двох спірних матеріальних допомог є наказ відповідача від 9 грудня 2016 року №597-к "Про надання відпустки та матеріальної допомоги ОСОБА_1", у якому зазначено, що він виданий на основі статті 10-1 цього Закону, без покликання на зменшення розміру виплат.
Суд апеляційної інстанції також зауважив, що про отримання грошового забезпечення військовослужбовцями військових прокуратур йдеться у статті 9 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей", статті 81 Закону України "Про прокуратуру". Своєю чергою суд зазначив, що відсутність у військової прокуратури Західного регіону України відкритих рахунків за КЕКВ 2112 "Грошове забезпечення" у 2016 році може свідчити про порушення ведення бухгалтерського обліку та відкриття казначейських рахунків, а не про фактичне отримання військовослужбовцями цієї прокуратури заробітної плати замість грошового забезпечення. Зрештою суд вказав, що з кошторису військової прокуратури Західного регіону України на 2016 рік неможливо дійти висновку стосовно врахування конкретних критеріїв і розмірів матеріальної допомоги військовослужбовцям військової прокуратури.
З огляду на це суд апеляційної інстанції констатував хибність висновку місцевого суду стосовно відсутності підстав для задоволення позовних вимог, які стосувалися правильності нарахування й виплати ОСОБА_2 матеріальних допомог за 2016 рік.
Решту позовних вимог, які стосувалися правильності визначення і розрахунку місячного грошового забезпечення ОСОБА_1 у відповідній довідці, суд апеляційної інстанції відхилив, вказавши, що вони є похідними від необхідності виконання первинно задоволених вимог і є наслідком їхнього розуміння й тлумачення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У грудні 2017 року військова прокуратура Західного регіону України подала касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
Військова прокуратура Західного регіону України покликається на необґрунтованість висновку суду апеляційної інстанції стосовно того, що спірна надбавка мала постійний, а не тимчасовий характер.
Стосовно цього доводу скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов висновку про постійний характер спірної виплати з посиланням на аналіз правової природи надбавок, встановлених ОСОБА_1 наказами Генерального прокурора України від 28 серпня 2014 року №1194к та від 26 вересня 2014 року №26-вк.
Водночас скаржник стверджує, що під час судового розгляду наказ від 26 вересня 2014 року №26-вк не досліджувався, його зміст не оголошувався, тому не відомо, яку правову природу він має.
Натомість скаржник вказує, що у судовому засіданні був досліджений наказ Генерального прокурора України від 26 вересня 2014 року №12-вк, яким ОСОБА_1 установлено надбавку у розмірі 100% посадового окладу з урахуванням окладу за військове звання та надбавки за вислугу років. Скаржник запевняє, що саме цей наказ прийнято у зв`язку з початком і на період виконання ОСОБА_1 обов`язків за посадою заступника начальника управління нагляду за додержанням законів об`єднаними силами антитерористичної операції військової прокуратури Південного регіону України. Зрештою скаржник зазначає, що сфера застосування цього наказу за колом осіб поширюється лише на працівників, які здійснюють завдання з підтримання законності і правопорядку безпосередньо у районах проведення антитерористичної операції.
З огляду на це скаржник стверджує, що спірна надбавка у розмірі 100% була встановлена ОСОБА_2 тимчасово і після увільнення його від виконання обов`язків за вказаною посадою її виплата була законно припинена й у подальшому виплачувалася надбавка у розмірі 90%, яка була встановлена ОСОБА_2 раніше.
Крім цього, у своїх доводах скаржник посилається на помилкове застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права.
Так, скаржник зауважує, що апеляційний суд послався на відсутність у пункті 11 Прикінцевих положень Закону України "Про державний бюджет на 2016 рік" обмежень стосовно застосування норм Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" для виплати матеріальної допомоги. Водночас скаржник зазначає, що суд не вказав, які саме норми відсутні у цьому пункті, оскільки там є чіткі посилання на відповідні закони, які застосовуються у порядку та розмірах, установлених урядом, виходячи з наявних фінансових ресурсів бюджету. Зрештою скаржник зазначає, що на підставі цих обмежень розпорядник коштів вищого рівня на початку 2016 року визначив та довів до прокуратур регіонів розміри матеріальних допомог.
З огляду на це скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про часткове задоволення вимог.
Позивач ОСОБА_1 у відзиві на касаційну скаргу просить відмовити у її задоволенні.
Так, позивач вважає такими, що не відповідають дійсності, доводи скаржника стосовно дослідження апеляційним судом наказу Генерального прокурора України від 26 вересня 2014 року №26-вк, а не №12-вк. Стверджує, що під час розгляду справи у суді апеляційної інстанції досліджувався саме наказ від 26 вересня 2014 року №12-вк і посилання на нього є в оскаржуваній постанові апеляційного суду.
Водночас позивач зазначає, що граматично-лінгвістичний аналіз змісту цього наказу свідчить про те, що спірна надбавка мала постійний, а не тимчасовий характер.
Зрештою позивач вважає помилковими доводи скаржника стосовно неправильного застосування апеляційним судом норм матеріального права.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8 серпня 2012 року наказом Генерального прокурора України №951к ОСОБА_1 з 15 серпня 2012 року призначено на посаду першого заступника прокурора Західного регіону України з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері та встановлено йому надбавку за високі досягнення у праці або виконання особливо важливої роботи в розмірі 90% посадового окладу з урахуванням надбавок за класний чин та надбавки за вислугу років.
28 серпня 2014 року наказом Генерального прокурора України №1194к ОСОБА_1 :
- звільнено з посади першого заступника прокурора Західного регіону України з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері,
- призначено на посаду першого заступника військового прокурора Західного регіону України на умовах строкового трудового договору, до призначення на цю посаду військовослужбовця,
- збережено йому встановлену за попередньою посадою відсоткову надбавку з урахуванням надбавок за класний чин та вислугу років.
3 вересня 2014 року наказом Генерального прокурора України №8-вк ОСОБА_1 :
- призначено на посаду першого заступника військового прокурора Західного регіону України,
- відряджено до військової прокуратури Південного регіону України для виконання службових обов`язків на посаді заступника начальника управління нагляду за додержанням законів об`єднаними силами антитерористичної операції військової прокуратури вказаного регіону, увільнивши його від виконання службових обов`язків за посадою першого заступника військового прокурора Західного регіону України.
26 вересня 2014 року наказом Генерального прокурора України №12-вк встановлено з дня призначення на посаду надбавку за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи у розмірі 100% посадового окладу з врахуванням окладу за військове звання та надбавки за вислугу років працівникам, які здійснюють завдання з підтримання законності і правопорядку безпосередньо в районах проведення антитерористичної операції, зокрема першому заступнику військового прокурора Західного регіону України ОСОБА_1
13 грудня 2014 року наказом Генерального прокурора України №35-вк увільнено першого заступника військового прокурора Західного регіону України ОСОБА_1 від тимчасового виконання службових обов`язків за посадою заступника начальника управління нагляду за додержанням законів об`єднаними силами антитерористичної операції військової прокуратури Південного регіону України.
З 14 грудня 2014 року відповідач припинив виплату ОСОБА_1 надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи у розмірі 100% посадового окладу з урахуванням окладу за військове звання і надбавки за вислугу років та поновив йому виплату надбавки за посадою першого заступника військового прокурора Західного регіону України у розмірі 90% згідно з наказом Генерального прокурора України від 28 серпня 2014 року №1194к.
9 грудня 2016 року наказом військового прокурора Західного регіону України №597-к "Про надання відпустки та матеріальної допомоги ОСОБА_1" позивачеві надано частину щорічної основної відпустки та матеріального забезпечення за 2016 рік з 9 до 18 грудня 2016 року включно, з виплатою матеріальної допомоги на оздоровлення та для вирішення соціально-побутових питань за 2016 рік.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням військової служби та правовий статус військовослужбовця регулюються, зокрема, нормами Закону України "Про військовий обов`язок і військову службу" від 25 березня 1992 року №2232-XII, Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" від 20 грудня 1991 року №2011-XII.
Згідно з частиною першою статті 9 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей", у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин, держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів.
У відповідності до першого речення частини першої статті 10-1 вказаного Закону військовослужбовцям, крім військовослужбовців строкової військової служби, надаються щорічні основні відпустки із збереженням грошового, матеріального забезпечення та наданням грошової допомоги на оздоровлення у розмірі місячного грошового забезпечення.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також система прокуратури України визначені Законом України "Про прокуратуру" від 14 жовтня 2014 року №1697-VII.
Відповідно до абзацу 4 частини четвертої статті 27 Закону України "Про прокуратуру", у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин, військовослужбовці військової прокуратури у своїй діяльності керуються Законом України "Про прокуратуру" і проходять військову службу відповідно до Закону України "Про військовий обов`язок і військову службу" та інших законодавчих актів України, якими встановлено правові та соціальні гарантії, пенсійне, медичне та інші види забезпечення, передбачені законодавством для осіб офіцерського складу Збройних Сил України.
Згідно з частиною першою - другою статті 81 Закону України "Про прокуратуру" заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами.
Заробітна плата прокурора складається з посадового окладу, премій та надбавок за:
1) вислугу років;
2) виконання обов`язків на адміністративній посаді та інших виплат, передбачених законодавством.
Преміювання прокурорів здійснюється в межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів та економії фонду оплати праці.
Частиною восьмою статті 81 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що грошове забезпечення військовослужбовців, які проходять службу в органах прокуратури на прокурорсько-слідчих посадах, складається з посадового окладу та інших виплат, встановлених цим Законом.
Відповідно до частини четвертої статті 83 Закону України "Про прокуратуру" на військовослужбовців військової прокуратури поширюються усі передбачені Законом України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" та іншими законодавчими актами про військову службу соціальні і правові гарантії.
Пунктом 11 Прикінцевих положень Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік" від 25 грудня 2015 року №928-VIII, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин, з-поміж іншого установлено, що норми і положення пункту 3 статті 8, статей 9-1, 11, 12, абзаців першого і другого пункту 2 статті 15 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" (Відомості Верховної Ради України, 1992 р., № 15, ст. 190); частини другої статті 33, статті 81 Закону України "Про прокуратуру" (Відомості Верховної Ради України, 2015 р., № 2-3, ст. 12) застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевих бюджетів та бюджету Фонду соціального страхування України.
Згідно з підпунктом 1 пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури", у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин, керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці надано право установлювати надбавку за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи: прокурорам та слідчим органів прокуратури, а також іншим працівникам прокуратури, які безпосередньо займаються розробленням проектів нормативно-правових актів, проводять експертизу проектів таких актів (якщо положеннями про підрозділи передбачено виконання такої роботи) - у розмірі до 100 відсотків посадового окладу з урахуванням надбавки за класний чин (ранг державного службовця) та вислугу років.
У разі несвоєчасного виконання завдань, погіршення якості роботи і порушення трудової дисципліни зазначена надбавка скасовується або розмір її зменшується
За змістом пункту 4-1 вказаної постанови грошове забезпечення військовослужбовців, які проходять військову службу в органах прокуратури на прокурорсько-слідчих посадах, складається з посадового окладу та інших виплат, установлених цією постановою, а також окладу за військовим званням та надбавки за вислугу років у розмірі і порядку, визначених законодавством для військовослужбовців.
Для обчислення розміру складових грошового забезпечення замість надбавки за класний чин застосовується розмір окладу за військовим званням.