ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 серпня 2021 року
м. Київ
справа № 317/3737/17
адміністративне провадження № К/9901/35567/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянув у порядку спрощеного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 317/3737/17
за позовом ОСОБА_1 до Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області, голови Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області Федчука Богдана Михайловича, секретаря Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області Рибак Світлани Олександрівни, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, про визнання дій з проведення пленарного засідання ХІ позачергової сесії Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області сьомого скликання протиправними та визнання сесії такою, що проведена з грубими порушеннями норм діючого законодавства та регламенту
за касаційною скаргою Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області
на рішення Запорізького районного суду Запорізької області від 01 червня 2020 року, ухвалене суддею Громовою І.Б.,
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2020 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді: Коршуна А.О., суддів Кругового О.О., Прокопчук Т.С.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обгрунтування
1. У листопаді 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Запорізького районного суду Запорізької області з адміністративним позовом до Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області (далі - відповідач 1), голови Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області Федчука Богдана Михайловича (далі - відповідач 2, голова Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області Федчук Б.М.), секретаря Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області Рибак Світлани Олександрівни (далі - відповідач 3, секретар Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області Рибак С.О.), у якому з урахуванням уточнених вимог просив:
1.1. визнати дії Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області щодо скликання та проведення пленарного засідання 11 позачергової сесії сьомого скликання протиправними та такими, що порушують норми діючого законодавства та Регламент роботи Долинської сільської ради;
1.2. визнати дії голови Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області сьомого скликання Федчука Б.М. під час відкриття та проведення пленарного засідання 11 позачергової сесії Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області протиправними;
1.3. визнати дії секретаря Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області сьомого скликання Рибак С.О. під час пленарного засідання 11 позачергової сесії Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області протиправними та такими, що перевищують її повноваження.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що він є депутатом Долинської сільської ради та керівником депутатської групи "Громадський контроль" до складу якої входять ще два депутати відповідної ради. На час 11 позачергової сесії сьомого скликання депутатом позивачем був запрошений представник засобів масової інформації, журналіст - ОСОБА_7 (далі - ОСОБА_7 ), з метою проведення відео фіксації пленарного засідання, оскільки у громаді є соціальний запит, щодо публічності діяльності сільської ради. Однак, ще до відкриття пленарного засідання, побачивши, що журналіст ОСОБА_7 здійснює відеофіксацію, голова Долинської сільської ради Федчук Б.М., протиправно та діючи всупереч нормам діючого законодавства, почав вимагати припинити відеофіксацію пленарного засідання та примушував журналіста покинути сесійну залу.
2.1. Також позивач зауважував, що фактично функції головуючого на даному пленарному засіданні замість голови - Федчука Б.М., виконувала секретар ради - Рибак С.О., а саме оголошувала запрошених, приймала пропозиції, та ставила питання на голосування. Такі дії, на думку позивача, грубо порушують статтю 23 Регламенту роботи Долинської сільської ради. Однак, Рибак С.О., ще до відкриття пленарного засідання, поставила на голосування незаконну вимогу голови ради Федчука Б.М., щодо заборони журналісту ОСОБА_7 бути присутнім під час пленарного засідання, а також, перевищуючи свої повноваження, поставила на поіменне голосування питання, щодо проведення засідання ради в закритому режимі, не зазначивши при цьому для розгляду яких питань закривається засідання. Згідно оголошених результатів більшістю депутатів всупереч регламенту, прийняте рішення щодо проведення пленарного засідання в закритому режимі. Внаслідок чого журналіст ОСОБА_7 вимушений був покинути залу, у якій проводилось пленарне засідання ради.
2.2. Далі позивачем був продовжений відеозапис пленарного засідання, з метою його висвітлення. Однак реакція голови сільської ради Федчука Б.М на залишення приладу відео фіксації була незрозуміла. Головуючий разом із секретарем вийшли на вулицю, після чого Федчуком Б.М було оголошено про закриття пленарного засідання на невизначений час та всім було наголошено на додатковому повідомленні щодо подальшого проведення сесії. На питання депутата ОСОБА_2 з приводу чого було прийняте рішення щодо закриття сесії Федчук Б.М. відповів, що сесія закривається за його бажанням, що прямо суперечить Регламенту роботи Долинської сільської ради та законам України. Після чого головуючий, секретар та депутати покинули сесійну залу. Депутати депутатської групи "Громадський контроль" ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 . ОСОБА_4, ще деякий час знаходились біля сесійної зали, після чого покинули її межі.
2.3. Однак, 01 листопада 2017 року позивачеві стало відомо, що 19 жовтня 2017 року після того як всім було оголошено про перерву та без повідомлення депутатів про час та місце проведення сесії, головою Долиньської сільської ради Федчуком Б.М. було проведено пленарне засідання 11 позачергової сесії Долинської сільської ради сьомого скликання. Позивач вважає, що таким чином, протиправно і шляхом обману, його та інших депутатів групи "Громадський контроль" всупереч Конституції та законам України, було позбавлено права представляти виборців на пленарному засіданні ради.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 є депутатом Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області.
4. Сільським головою Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області Федчук Б.М. 06 жовтня 2017 року було прийнято розпорядження №10 "Про скликання одинадцятої позачергової сесії сьомого скликання Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області 19 жовтня 2017 року о 14.00 в приміщенні Долинської сільської ради".
5. 19 жовтня 2017 року о 14.00 було розпочато одинадцяту позачергову сесію сьомого скликання Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області, на сесію прибуло 18 депутатів із 22 обраних, але після суперечки, яка виникла між позивачем та головою, голова Долинської сільської ради Федчук Б.М. оголосив перерву. Після перерви була проведена повторна реєстрація депутатів, зареєстровано 15 депутатів і було оголошено одинадцяту позачергову сесію сьомого скликання Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області відкритою.
6. Зазначені обставини підтверджуються копією протоколу одинадцятої позачергової сесії сьомого скликання Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області від 19 жовтня 2017 року.
7. Відповідно до списку на одинадцятій позачерговій сесії сьомого скликання Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області, яка була проведена 19 жовтня 2017 року після перерви, був відсутній позивач та треті особи у цій справі.
8. З протоколу одинадцятої позачергової сесії сьомого скликання Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області від 19 жовтня 2017 року слідує, що в присутності позивача та третіх осіб головою Долинської сільської ради Федчук Б.М., не було оголошено час коли відбудеться продовження сесії.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
9. Рішенням Запорізького районного суду Запорізької області від 01 червня 2020 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково; визнано протиправними дії голови Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області Федчука Б.М. щодо не повідомлення депутата ОСОБА_1 про час та місце проведення засідання 11 позачергової сесії сьомого скликання Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області, призначеної на 19 жовтня 2017року після перерви; в іншій частині адміністративного позову відмовлено; стягнуто судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 640 грн на користь ОСОБА_1 за рахунок Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області.
10. Задовольняючи частково адміністративний позов, суд першої інстанції виходив з того, що у матеріалах справи відсутні докази повідомлення депутата ОСОБА_1 про час та місце проведення засідання 11 позачергової сесії Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області, призначеної на 19 жовтня 2017 року після перерви, а тому дії голови Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області Федчука Б.М. у цій частині є протиправними.
11. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2020 року, апеляційну скаргу Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області залишено без задоволення; рішення суду першої інстанції залишено без змін.
12. Залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, в частині задоволених позовних вимог про визнання протиправних дій голови сільської ради щодо не повідомлення позивача про час та місце проведення засідання сесії, суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції про відсутність у матеріалах справи належних та допустимих доказів, що свідчать про повідомлення позивача головою Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області Федчуком Б.М. про інший час проведення позачергової сесії.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
13. 22 грудня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області, у якій скаржник просить скасувати рішення Запорізького районного суду Запорізької області від 01 червня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 10 вересня 2020 року в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправними дій голови Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області Федчука Б.М. щодо не повідомлення позивача про час та місце проведення засідання одинадцятої позачергової сесії Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області, призначеної на 19 жовтня 2017 року після перерви та в частині стягнення з Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області судового збору і прийняти в цій частині нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити в повному обсязі.
14. В обґрунтування касаційної скарги скаржник посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
14.1. Скаржник вказує на те, що позивач не оскаржував дії голови щодо оголошення повідомлення про час початку (відкриття) сесії після перерви. Ним оскаржувалися дії голови саме під час відкриття та проведення пленарного засідання, на якому позивач не був присутнім. Отже, на думку скаржника, суд першої інстанції, приймаючи рішення, вийшов, за межі позовних вимог. При цьому, в рішенні мотивів, з яких суд вчинив такі дії, не наведено. Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу в апеляційному порядку, погодився з доводами апелянта про те, що суд першої інстанції дійсно вийшов за межі позовних вимог, але залишаючи рішення суду першої інстанції без змін, не навів мотивів, за яких суд вийшов за межі позовних вимог, що є порушенням вимог процесуального закону.
14.2. Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій, не приймаючи до уваги покази свідків в частині присутності позивача під час оголошення про час початку сесії після перерви, не навели мотивів цього. Позивачем не надано жодного належного доказу, в розумінні вимог КАС України, щодо тверджень, наведених ним в позовній заяві. Вважає, що в даному випадку покази свідків та пояснення сільського голови та секретаря (які і є тими особами, що підписали протокол засідання ради) є належними та допустимими доказами, які помилково судом першої та апеляційної інстанції не прийняті до уваги. Скаржник зауважує про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, а саме, статей 52, 96 Регламенту Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області. Вказує на те, що Регламентом визначено коло питань та відомостей, які мають бути в обов`язковому порядку відображені в протоколі. Події, які мали місце до відкриття пленарного засідання не входять до переліку відомостей, що мають відображатися в протоколі засідання ради. Тому, на думку скаржника, висновок суду першої інстанцій про те, що саме протокол може бути тим єдиним доказом, яким можливо підтвердити факт повідомлення депутатів про дату та час відкриття сесії після перерви (відкладення часу її відкриття) є помилковим.
14.3. Скаржник наполягає на тому, що після оголошеної перерви, того ж дня 19 жовтня 2017 року о 16-00 проведено повторну реєстрацію депутатів, що прийматимуть участь у роботі 11 позачергової сесії Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області. Для участі в роботі сесії прибули та зареєструвалися 15 депутатів ( ОСОБА_4, ОСОБА_1, ОСОБА_3, ОСОБА_8 після перерви на сесію не з`явилися). Вказана обставина, на думку скаржника свідчить про те, що вказані особи свідомо проігнорували участь в роботі сесії, оскільки інші 15 депутатів чули про час відкриття сесії та з`явилися для участі в ній і лише вказані чотири депутати (які входять до однієї фракції) нібито не чули та не з`явилися.
14.4. Також скаржник зазначає, що статтею 96 Регламенту визначено, що сільський голова скликає сесії ради, повідомляє депутатів і доводить до відома населення про час і місце проведення сесії ради, питання які передбачається винести на розгляд сесії, веде засідання ради. Судом першої інстанції вірно встановлено, що процедура скликання та повідомлення депутатів та населення про проведення 11 позачергової сесії сьомого скликання головою Долинської сільської ради дотримано. В той же час, в жодному нормативному акті чітко не прописано процедуру повідомлення депутатів про час та місце проведення пленарного засідання у разі оголошення перерви у її відкритті. Судом були заслухані свідки подій, які в своїх показах зазначили, що при оголошенні часу та місця проведення після перерви пленарного засідання 11 позачергової сесії 7 скликання Долинської сільської ради в коридорі, позивач був присутній. Однак, якій нормі закону суперечать дії голови, який повідомив про час початку сесії після перерви, судами попередніх інстанцій не зазначено.
15. 22 грудня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
16. Ухвалою Верховного Суду від 29 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
17. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 26 серпня 2021 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у порядку спрощеного провадження за наявними у справі матеріалами .
Позиція інших учасників справи
18. 25 лютого 2021 року від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу, де позивач посилається на не обґрунтованість доводів даної касаційної скарги та просить її відхилити, а рішення суддів попередніх інстанцій залишити без змін. Вказує на те, що в даному випадку судом першої інстанції не було порушено норми процесуального права, що було підтверджено рішенням суду апеляційної інстанції, оскільки задовольняючи позовні вимоги частково, судом було правильно застосовано статтю 245 КАС України, оскільки одним з аргументів обґрунтування щодо визнання проведення пленарного засідання 11 позачергової сесії Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області сьомого скликання протиправним та визнання сесії такою, що проведена з грубими порушеннями норм діючого законодавства та Регламенту роботи Долинської сільської ради, були саме протиправні дії голови Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області Федчук Б.М. щодо не повідомлення депутата ОСОБА_1 про час та місце проведення засідання 11 позачергової сесії сьомого скликання Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області, призначеної на 19 жовтня 2017 року після перерви.
19. 09 березня 2021 року на адресу Верховного Суду від Долинської сільської ради Запорізького району Запорізької області надійшла відповідь на відзив ОСОБА_1, у якому наведено доводи з аналогічних підстав касаційної скарги.
20. Від відповідачів 2, 3 та третіх осіб відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Нормативне регулювання
21. Відповідно до вимог частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
22. Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 280/97-ВР). Окремі особливості проходження служби в органах місцевого самоврядування врегульовані Законом України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 07 червня 2001 року № 2493-ІІІ (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 2493-ІІІ).
23. Статтею 2 Закону № 280/97-ВР встановлено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
23.1. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
24. Згідно частини 1 статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
25. Представницькі органи місцевого самоврядування, сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами (частина 3 статті 10 Закону № 280/97-ВР).
26. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується питання затвердження регламенту ради.
27. Проведення сесій ради врегульовано статтею 46 Закону № 280/97-ВР, зокрема частиною першою визначено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
28. Відповідно до частини четвертої статті 46 Закону № 280/97-ВР наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.
29. Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради (частина 10 статті 46 Закону № 280/97-ВР).
30. Відповідно до частини одинадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради.
31. Згідно частини дванадцятої статті 46 Закону № 280/97-ВР сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.
32. Частиною 17 статті 46 Закону № 280/97-ВР визначено, що сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".
33. Сільський голова відповідно до пп. 8, 20 частини четвертої статті 42 Закону № 280/97-ВР скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради, видає розпорядження у межах своїх повноважень.
34. Частиною четвертою статті 49 Закону № 280/97-ВР передбачено, що депутат зобов`язаний брати участь у роботі сесій ради, засідань постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано.
35. Правовий статус депутата сільської ради визначається Законом України "Про статус депутатів місцевих рад" від 11 липня 2002 року №93-IV (далі - Закон №93-IV).
36. Пунктом 2 частини першої статті 18 Закону №93-IV встановлено обов`язок депутата місцевої ради брати участь у роботі ради, постійних комісій та інших її органів, до складу яких він входить, всебічно сприяти виконанню їх рішень.
37. Відповідно до частини третьої статті 20 Закону №93-IV депутат місцевої ради зобов`язаний бути присутнім на пленарних засіданнях ради, засіданнях постійної комісії та інших органів ради, до складу яких він входить. У разі неможливості бути присутнім на засіданні депутат місцевої ради повідомляє про це особу, яка очолює відповідний орган.
38. Частиною першою та другою статті 59 Закону № 280/97-ВР встановлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
39. Відповідно до статті 3 Регламенту роботи Долинської сільської ради сьомого скликання, затвердженого рішенням другої сесії сьомого скликання № 13 від 08 вересня 2016 року (далі - Регламент) засідання сільської ради проводиться гласно. У разі необхідності рада може прийняти рішення про проведення закритого засідання для розгляду конкретно визначених питань. Порядок проведення закритих засідань та коло осіб, що мають бути присутніми на них, крім депутатів, визначається радою.
40. Частиною першою статті 96 Регламенту встановлено, що сільський голова скликає сесії ради, повідомляє депутатів і доводить до відома населення про час і місце проведення сесії ради, питання, які передбачається винести на розгляд сесії, веде засідання ради.
41. Головуючий на пленарному засіданні ради, зокрема, відкриває, закриває та веде засідання, оголошує перерви на засіданнях (стаття 23 Регламенту).
42. Згідно статті 52 Регламенту ведення протоколу здійснює секретар сільської ради. Протокол засідання сільської ради підписує сільський голова, а в разі відсутності голови - головуючий. У протоколі засідання сільської ради зазначається: дата проведення засідання, кількість депутатів, присутніх на засіданні, запрошені на сесію, питання порядку денного сесії, повні результати голосування і прийняті рішення.