ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 серпня 2021 року
м. Київ
справа № 1.380.2019.005912
адміністративне провадження № К/9901/23359/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянув у порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін у касаційній інстанції адміністративну справу № 1.380.2019.005912
за позовом ОСОБА_1 до Стрийської міської ради Львівської області, міського голови міста Стрия Шрамов`ята Романа Євстаховича про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 березня 2020 року, ухвалене суддею Гулкевич І.З.
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Шевчук С.М., суддів: Кухтея Р.В., Носа С.П.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. 11 листопада 2019 ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду з позовом до Стрийської міської ради Львівської області (далі - відповідач 1, Стрийська міська рада), міського голови міста Стрия Шрамов`ята Романа Євстаховича (далі - відповідач 2, міський голова м. Стрия Шрамов`ят Р.Є.), у якому просив:
1.1. визнати протиправною бездіяльність міського голови м. Стрия Шрамов`ята Р.Є. щодо невнесення до порядку денного ХХІ сесії Стрийської міської ради VII демократичного скликання питання про затвердження місцевої ініціативи з питань розбудови системи місцевого самоврядування і затвердження Концепції як проекту для подальшої розробки "Програми розбудови системи місцевого самоврядування територіальної громади м. Стрий Львівської області";
1.2. зобов`язати міського голову м. Стрия Шрамов`ята Р.Є. скликати наступну сесію і внести до порядку денного питання "Про затвердження місцевої ініціативи з питань розбудови системи місцевого самоврядування" і затвердження Концепції як проекту для подальшої розробки "Програми розбудови системи місцевого самоврядування територіальної громади м. Стрий Львівської області", відповідно до статті 13 пункту 5 Регламенту Стрийської міської ради VII демократичного скликання, або внести дане питання в порядок денний найближчої наступної сесії Стрийської міської ради;
1.3. зобов`язати Стрийську міську раду розглянути на найближчому пленарному засіданні сесії питання "Про затвердження місцевої ініціативи з питань розбудови системи місцевого самоврядування" і затвердження Концепції як проекту для подальшої розробки "Програми розбудови системи місцевого самоврядування територіальної громади м. Стрий Львівської області".
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що 09 серпня 2019 року ініціативна група членів територіальної громади м. Стрия Львівської області з питань розбудови системи місцевого самоврядування територіальної громади м. Стрия скерувала заяву міському голові Шрамов`яту Р.Є. про внесення на розгляд Стрийської міської ради місцевої ініціативи з розбудови повноцінної системи місцевого самоврядування, а саме: висловлена пропозиція розглянути, обговорити і ухвалити на сесії Стрийської міської ради концепцію як проект для подальшої розробки Програми з розбудови системи місцевого самоврядування територіальної громади м. Стрий Львівської області.
2.1. Вказує, що до порядку денного ХХІ сесії Стрийської міської ради VII демократичного скликання місцева ініціатива з питань розбудови системи місцевого самоврядування включена не була та на цій сесії не розглядалася.
2.2. Заступником міського голови Р. Маланієм надано відповідь на заяву від 09 серпня 2019 року, у якій повідомлено, що виконкомом міської ради враховано пропозиції ініціативної групи та розробляється положення, в якому буде передбачено порядок внесення та розгляду місцевої ініціативи, що відповідно до закону буде затверджено міською радою.
2.3. Позивач зазначає, що 04 жовтня 2019 року ініціативна група звернулася повторно до міського голови м. Стрия Шрамов`ята Р.Є. із заявою про ініціювання питання проведення наступної сесії Стрийської міської ради та розгляду наведеного питання, на що отримано відповідь від 15 жовтня 2019 року.
2.4. Позивач вважає дії відповідачів протиправними та такими, що порушують права територіальної громади м. Стрия Львівської області, оскільки останніми своєчасно не внесено місцеву ініціативу "Концепцію з питань розбудови місцевого самоврядування" на розгляд постійних комісій Стрийської міської ради, для підготовки проекту рішення, висновків і рекомендацій, а також до порядку денного ХХІ сесії Стрийської міської ради VII демократичного скликання, яка відбулася 10 вересня 2019 року.
2.5. Такі дії посадових осіб Стрийської міської ради, на думку позивача, не дали можливості членам ініціативної групи з місцевої ініціативи виступити з доповіддю перед депутатами як носіями представницької влади та завадили повноцінному обговоренню місцевої ініціативи відповідно до статті 16 регламенту Стрийської міської ради VII демократичного скликання та прийняття рішення згідно із статтею 17 регламенту Стрийської міської ради.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
3. 09 серпня 2019 року ініціативна група членів територіальної громади м. Стрий Львівської області з питань розбудови системи місцевого самоврядування територіальної громади м. Стрий Львівської області звернулася до міського голови м. Стрия Шрамов`ята Р.Є. із заявою про внесення на розгляд Стрийської міської ради місцевої ініціативи згідно із статтями 5, 7, 8, 38, 39, 53, 69, 140-143 Конституції України, статтею 9 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статтею 21 Статуту територіальної громади м. Стрия, розділом 3 статті 14 регламенту Стрийської міської ради VII демократичного скликання з розбудови повноцінної системи місцевого самоврядування відповідно до вимог Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України "Про органи самоорганізації населення".
4. Заяву місцевої ініціативи "Концепції розбудови повноцінної системи місцевого самоврядування" від 09 серпня 2019 року розглянуто 03 вересня 2019 року на депутатських комісіях, що підтверджується протоколом засідання постійної депутатської комісії з питань землекористування, охорони довкілля, будівництва та архітектури, а також протоколом засідання постійної депутатської комісії з питань приватизації, управління міським комунальним майном.
5. 06 вересня 2019 року першим заступником міського голови Маланієм Р. надано відповідь ініціативній групі та позивачу, в якій зазначено, що звернення за участю позивача було розглянуто на всіх депутатських комісіях, які проходили 03 вересня 2019 року та 04 вересня 2019 року. Депутатські комісії вирішили доопрацювати дане звернення, оскільки пропозиції, які викладені в концепції потребують значних коштів, а ряд пунктів вже розробляються. Виконкомом міської ради враховано пропозиції і відповідно до Статуту територіальної громади м. Стрия, статті 9 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" розробляється положення, де буде передбачено порядок внесення та розгляду місцевої ініціативи, яке відповідно до закону буде затверджено міською радою.
6. Позивача як члена місцевої ініціативи двічі заслухано на пленарних засіданнях Стрийської міської ради, що підтверджується протоколом ХХІ сесії Стрийської міської ради VII демократичного скликання від 10 вересня 2019 року та протоколом ХХІІІ сесії Стрийської міської ради VII демократичного скликання від 10 грудня 2019 року, де позивачем було доведено "Концепцію з розбудови місцевого самоврядування в м. Стрию".
7. 04 жовтня 2019 року ініціативна група членів територіальної громади м. Стрий Львівської області з питань розбудови системи місцевого самоврядування територіальної громади м. Стрий Львівської області звернулася до голови міського голови м. Стрия Шрамов`ята Р.Є. про термінове скликання у жовтні 2019 року засідання позачергової сесії і відповідних постійних комісій Стрийської міської ради для розгляду і обговорення місцевої ініціативи "Концепції розбудови повноцінної системи місцевого самоврядування" в територіальній громаді м. Стрия Львівської області про місцеву ініціативу від 09 серпня 2019 року.
8. 15 жовтня 2019 року першим заступником міського голови Маланієм Р. надано відповідь ініціативній групі та позивачу на заяву від 04 жовтня 2019 року, де зазначено, що звернення було розглянуто на депутатських комісіях, які проходили 03 вересня 2019 року та 04 вересня 2019 року та на пленарному засіданні ХХ сесії VII демократичного скликання Стрийської міської ради, яке відбулося 10 вересня 2019 року.
8.1. Також зазначено, що ОСОБА_1 було надано можливість виступити та довести до відома депутатів і всіх присутніх концепцію з розбудови місцевого самоврядування для подальшої співпраці з міською радою, що занесено до протоколів засідань відповідних депутатських комісії та протоколу сесії ХХІ Стрийської міської ради VII демократичного скликання від 10 вересня 2019 року.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
9. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 26 березня 2020 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено повністю.
10. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що заяву місцевої ініціативи щодо "Концепції розбудови повноцінної системи місцевого самоврядування" від 09 серпня 2019 року відповідачем розглянуто на депутатських комісіях 03 вересня 2019 року. Позивача як члена місцевої ініціативи двічі заслухано на пленарних засіданнях Стрийської міської ради, що підтверджується протоколами пленарного засідання ХХІ сесії VII демократичного скликання від 10 вересня 2019 року та 10 грудня 2019 року, де останнім доведено "Концепцію з розбудови місцевого самоврядування в м. Стрию". За результатами розгляду указаного звернення Стрийська міська рада вирішила доопрацювати його, оскільки пропозиції, які викладені в концепції потребують значних коштів, а ряд пунктів вже розробляються. Крім того, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідачами жодних дій/бездіяльності саме щодо ОСОБА_1 не вчинялося, рішень, які порушують права, свободи та інтереси ОСОБА_1, відповідачі не приймали, відтак не відбулося жодних порушень прав та інтересів позивача.
11. Ухвалою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року відмовлено у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про повернення судового збору за подання позовної заяви та апеляційної скарги ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 березня 2020 року.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
12. 11 вересня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1, у якій скаржник просив скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 березня 2020 року, постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року та ухвалу Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року і ухвалити нову постанову, якою задовольнити позов у повному обсязі та задовольнити його клопотання про повернення судового збору.
13. 11 вересня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., суддів Загороднюка А.Г., Соколова В.М.
14. Ухвалами Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 01 жовтня 2020 року касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 березня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року залишено без руху, відмовлено у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року.
15. 22 жовтня 2020 року від ОСОБА_1 на виконання ухвали про залишення без руху касаційної скарги надійшла заява про усунення недоліків шляхом, визначеним зазначеною ухвалою Верховного Суду.
16. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 10 листопада 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 26 березня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2020 року.
17. В обґрунтування касаційної скарги, з урахуванням уточнень, скаржник указує на те, що оскаржуване судове рішення суду першої інстанції ухвалено з порушенням норм процесуального права, визначених у пункті 4 частини третьої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а суд апеляційної інстанції цих порушень не виправив.
17.1. Так, скаржник зазначає, що судом першої інстанції не були залучені до участі у справі громадяни ОСОБА_3, ОСОБА_4, чиї політичні і громадянські права, свободи і інтереси були порушені відповідачами 1 і 2.
17.2. Скаржник стверджує, що судом першої інстанції не з`ясовано у позивача обізнаність з його правами та обов`язками та не надано відповідні роз`яснення.
17.3. Звертає увагу, що судом першої інстанції всебічно, повно та об`єктивно не досліджено та не оцінено докази порушення відповідачами його прав, надані позивачем відповідно до статті 90, 94 КАС України.
17.4. Крім того, скаржник стверджує, що незважаючи на його заяву від 19 лютого 2020 року, у оскаржуваному судовому рішенні судом першої інстанції застосовано чинну редакцію статті 2 КАС України, яка трактує позовні вимоги, як спір, а не захист політичних і громадянських прав інших осіб, та не взято до уваги рішення Конституційного Суду України від 08 вересня 2016 року №6-рп/2016.
17.5. На переконання скаржника, суд першої інстанції безпідставно проігноровав його пояснення на відзив відповідачів 1 і 2 та, ухвалюючи оскаржуване рішення, виходив із обставин, встановлених на підставі доказів, доданих відповідачами до відзиву на позовну заяву, які, на думку скаржника, є фальсифікованими.
17.6. Указує, що судом першої інстанції не забезпечено повноцінні письмові дебати сторін при розгляді справи по суті, не витребувано від відповідачів 1 та 2, і не надано позивачу письмові промови відповідачів на судових дебатах, не забезпечено можливість реплік, а відтак і можливість для повернення до з`ясування обставин у справі згідно із статтею 226 КАС України.
17.7. Зазначає, що унаслідок неповного дослідження обставин справи, суд першої інстанції не встановив факти або обставини, які б свідчили про конкретне (не абстрактне) порушення відповідачами як суб`єктами владних повноважень прав, свобод та інтересів громадян України, зазначених у позовній заяві, яке полягало у створенні перешкод для їх реалізації, інші утиски прав та свобод громадян України.
17.8. Скаржник наполягає, що судом першої інстанції помилково застосовано висновки, викладені у рішенні Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004, у постановах Верховного Суду України від 15 грудня 2015 року у справі № 800/206/15, від 26 березня 2013 року у справі № 21-438а12, від 10 квітня 2012 року у справі №21-1115во10, від 07 лютого 2017 року у справі № 21-3072а16, у постанові Вищого адміністративного суду України від 21 січня 2016 року у справі №К/800/38720/15, та у постановах Верховного Суду від 10 січня 2019 року у справі №855/3/19, від 30 січня 2020 року у справі № 826/15551/18. Наголошує, що він є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод та інтересів, однак судом першої інстанції обмежено його право на судовий захист політичних і громадянських прав як громадянина України.
17.9. Також, скаржник уважає, що судом апеляційної інстанції неправомірно була змінена категорія цієї справи з категорії "Адміністративні справи; Справи щодо захисту політичних (крім виборчих) та громадянських прав" на категорію "Адміністративні справи; Справи щодо статусу народного депутата України, депутата місцевої ради, організації діяльності представницьких органів влади".
18. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 25 серпня 2021 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду у порядку спрощеного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.
Позиція інших учасників справи
19. Від інших учасників справи відзивів на касаційну скарги позивача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій в касаційному порядку.
Нормативне регулювання
20. Відповідно до частини першої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
21. Стаття 145 Конституції України передбачає захист прав місцевого самоврядування в судовому порядку.
22. Відповідно до вимог частини другої статті 6, частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Частиною першою статті 2 КАС України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
24. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин).
25. Статтею 2 Закону №280/97-ВР визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
26. За змістом статті 4 Закону №280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах, зокрема, народовладдя, законності та гласності.
27. Первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста (частина перша статті 6 Закону №280/97-ВР).
28. Відповідно до статті 9 Закону №280/97-ВР члени територіальної громади мають право ініціювати розгляд у раді (в порядку місцевої ініціативи) будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування.
Порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради визначається представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Місцева ініціатива, внесена на розгляд ради у встановленому порядку, підлягає обов`язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю членів ініціативної групи з питань місцевої ініціативи.
Рішення ради, прийняте з питання, внесеного на її розгляд шляхом місцевої ініціативи, обнародується в порядку, встановленому представницьким органом місцевого самоврядування або статутом територіальної громади.
29. Частинами першою та другою статті 12 Закону №280/97-ВР визначено, що сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста.
Сільський, селищний, міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Строк повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України.
30. Статтею 42 Закону №280/97-ВР визначені повноваження міського голови, відповідно до яких він, серед іншого, скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради (пункт 8 частини четвертої).
31. Згідно з частинами першою, п`ятою статті 46 Закону №280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.
32. Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (частина 13 статті 46 Закону №280/97-ВР).
33. Згідно з частинами першою, другою статті 59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
34. Рішенням Стрийської міської ради від 18 грудня 2015 року №32 затверджено Регламент Стрийської міської ради VІI демократичного скликання (далі - Регламент), яким, серед іншого, визначено, що погоджувальна рада голів депутатських фракцій, груп, голів постійних комісій Ради (надалі - Рада Голів) створюється як дорадчо-погоджувальний колегіальний орган для попереднього розгляду порядку денного пленарного засідання (сесії) і підготовки організаційних питань роботи Ради (пункт 1 статті 9 Регламенту).
35. Відповідно до пунктів 1, 2 статті 14 Регламенту порядок денний сесії Ради формує міський голова не пізніше як за 14 днів до початку сесії з обов`язковим погодженням з Радою Голів та відповідно до: пропозицій секретаря Ради; пропозицій виконавчого комітету; пропозицій, внесених у порядку місцевих ініціатив та громадських слухань; пропозицій депутатських фракцій, постійних комісій, депутатів Ради.
Проект порядку денного роздається членам ради Голів не пізніше як за три дні до засідання Ради Голів.
Порядок денний пленарного засідання визначає та подає на розгляд Ради Голів секретар Ради не пізніше як за 8 днів до дати пленарного засідання відповідно до: порядку денного сесії Ради; пропозицій, отриманих секретаріатом Ради; пропозицій виконавчого комітету; пропозицій депутатських фракцій, постійних комісій, депутатів Ради.