Постанова суду № 464/7343/17 від 19.08.2021 про скасування припису за касаційною скаргою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові на рішення...

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 серпня 2021 року

м. Київ

справа № 464/7343/17

адміністративне провадження № К/9901/13394/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В. та судді Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові, треті особи: ОСОБА_2, ОСОБА_3 про скасування припису за касаційною скаргою Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові на рішення Львівського окружного адміністративного суду у складі судді Кедик М.В. від 23 вересня 2020 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кушнерика М.П., Курильця А.Р., Мікули О.І. від 3 березня 2021 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У листопаді 2017 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулась до суду із позовами (об`єднані в одне провадження ухвалою суду від 29 травня 2018 року та присвоєний єдиний унікальний номер справи № 464/7343/17) до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у м. Львові (далі - відповідач, Інспекція ДАБК у м. Львові), треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, - ОСОБА_2, ОСОБА_3 (далі - треті особи), у яких просила:

- скасувати припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10 жовтня 2017 року;

- скасувати постанови № 0006-вих-5086/184 від 15 листопада 2017 року у справі про адміністративне правопорушення щодо притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за частиною п`ятою статті 96 КУпАП та № 0006-вих-5091/185 від 16 листопада 2017 року у справі про адміністративне правопорушення щодо притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності за частиною першою статті 96 КУпАП.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що акт позапланової перевірки, на підставі якого винесені оскаржувані припис та постанови, містить неправдиві відомості та складений з порушенням вимог чинного законодавства. Крім того позивач зазначила, що вона не є замовником реконструкції квартири, оскільки жодного наміру щодо проведення забудови квартири АДРЕСА_1 не мала і заяв не подавала, жодних доказів того, що прибудова зведена саме нею відповідач в акті не навів, акт та оскаржуваний припис були складені за її відсутності, а також за відсутності другого співвласника ОСОБА_2 . Зазначає, що безпідставним є твердження відповідача про те, що споруда з фактичним втручанням в частину земельної ділянки з західної сторони, яка є у фактичному користуванні ОСОБА_3, оскільки встановленої межі між сусідами не існує та наявний спір з цього приводу. Також, за твердженням позивача, не відповідає дійсності інформація (дані) про проведення реконструкції квартири № 2 без дозвільної документації, оскільки в самому акті встановлено факт відсутності ознак будь-яких робіт, а в реальності місце має лише прибудова зведена у 1995 році. Зазначена прибудова згідно рішення Личаківського районного суду м. Львова від 14 вересня 2006 року підлягає приведенню в попередній стан шляхом демонтажу та реконструкції. Вважає, що відповідач своїми діями чинить перешкоди у виконанні рішення суду від 14 вересня 2006 року.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2020 року (за результатом нового розгляду справи відповідно до постанови Верховного Суду від 3 липня 2019 року, якою у частині задоволення позовних вимог про скасування припису Інспекції ДАБК у м. Львові від 10 жовтня 2017 року справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції), залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 3 березня 2021 року, позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що під час позапланового заходу з державного нагляду (контролю) за адресою АДРЕСА_3, за результатами якого складено акт № 1/664-ПП, фактичного обстеження об`єкта не здійснено. Суди попередніх інстанцій зазначили, що вказане позбавляє можливості встановити, що самовільно збудовані господарські приміщення на місці гаражу по АДРЕСА_3, про які вказано у заочному рішенні Личаківського районного суду м. Львова від 14 вересня 2006 року у справі № 2-41/2006, та прибудована споруда розміром 12х11,5 м до житлового будинку, яку оскарженим приписом вимагалось демонтувати, є одним і тим самим об`єктом.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2020 року та постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 3 березня 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Інспекція ДАБК у м. Львові звернулася з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення про відмову у задоволені позову.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано до суду 15 квітня 2021 року.

Ухвалою Верховного Суду від 25 червня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі № 464/7343/21, витребувано матеріали справи та надано учасникам строк для подання відзиву на касаційну скаргу Інспекції ДАБК у м. Львові.

Від ОСОБА_1 та ОСОБА_2 надійшла заява про відвід колегії суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В. та Шарапи В.М., у задоволенні якої відмовлено ухвалою Верховного Суду у складі судді С.Г. Стеценка від 12 серпня 2021 року.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник вказує, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення частини четвертої, п`ятої статті 26, пункту 1 частини четвертої статті 34, пункту 1 частини четвертої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", частини першої статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність", пункти 5, 7, 9, 11, 14, 16, 17 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553).

Скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях дійшли необґрунтованого висновку про те, що оскаржуваний припис відповідача про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил є протиправним.

Також скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій застосували вищевказані норми матеріального права без урахування висновків Верховного Суду, висловлених у подібних правовідносинах. Зокрема, судами, на думку скаржника, не враховано висновок Верховного Суду про те, що власність не тільки надає переваги власнику, а й покладає на нього низку обов`язків перед суспільством та державою. Поняття "власність зобов`язує" пов`язане з принципом поєднання інтересів власника та інших осіб, обов`язком використовувати власність у своїх інтересах з неухильним обов`язком поважати інтереси всього суспільства (такий висновок висловлений у постановах Верховного Суду від 14 листопада 2019 року у справі № 826/2966/16, від 15 листопада 2019 року у справі № 826/198/16 та від 26 лютого 2020 року у справі № 826/13788/15).

Крім того, відповідач зазначає про необхідність врахування висновків Верховного Суду, висловлених у постанові від 3 липня 2019 року у справі № 464/7343/17 (наявність суто формальних порушень при проведенні перевірки, за наявності доведеного факту вчинення суб`єктом містобудування порушення вимог у сфері містобудівної діяльності, не може слугувати самостійною правовою підставою для скасування результатів такої в цілому) та у постанові від 26 березня 2020 року у справі № 463/6197/16-а (якщо будівельні роботи чи ремонтні роботи з втручанням в несучі конструкції здійснюються в приміщеннях, що належать на праві приватної власності, такі стають об`єктами будівництва, а їх власники відповідно стають суб`єктами містобудування).

Від ОСОБА_3 надійшов відзив на касаційну скаргу Інспекції ДАБК у м. Львові, в якому зазначається, що третя особа підтримує вимоги касаційної скарги, оскільки вважає, що припис Інспекції ДАБК у м. Львові від 10 жовтня 2017 року та заочне рішення Личаківського районного суду м. Львова про знесення самочинної будови від 14 вересня 2006 року не суперечать один одному, а тому, на думку третьої особи, відсутні підстави для скасування оскаржуваного припису навіть у разі, якщо під час перевірки посадовими особами відповідача виявлено попередня самочинна прибудова; просить задовольнити касаційну скаргу, скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нову постанову про відмову у задоволені позову.

Від ОСОБА_1 та ОСОБА_2 надійшов відзив на касаційну скаргу Інспекції ДАБК у м. Львові, в якому зазначено, що доводи касаційної скарги є безпідставними, оскільки суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про фактичне непроведення посадовими особами відповідача перевірки за відповідною адресою у зв`язку з недопуском позивачем до проведення такої перевірки. У відзиві також наголошується на тому, що суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про недоведення відповідачем того, що позивач виступала замовником будівництва; просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

9 серпня 2021 року від ОСОБА_1 та ОСОБА_2 надійшли додаткові пояснення, які фактично зводяться до незгоди позивача та третьої особи з відкриттям касаційного провадження у цій справі, які були спростовані під час розгляду заяви ОСОБА_1 та ОСОБА_2 про відвід колегії суддів.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що посадовими особами Інспекції ДАБК у м. Львові проведено позаплановий захід державного нагляду (контролю) щодо дотримання ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті: "Реконструкція квартири № 2 шляхом прибудови за адресою: АДРЕСА_3", за результатами якого складено акт № 1/664-ПП. Підставою для призначення позапланового заходу слугувало звернення гр. ОСОБА_3 від 5 жовтня 2017 року (зареєстроване у Центрі надання адміністративних послуг Львівської міської ради 5 жовтня 2017 року за № З-К-86901-0006).

У ході проведеного позапланового заходу з державного нагляду (контролю) встановлено, що позивачем за адресою АДРЕСА_3 проводиться реконструкція квартири № 2 шляхом прибудови до вказаного будинку споруди розміром 12,2х11,5 м на земельній ділянці, яка перебуває у комунальній власності Львівської міської ради. До перевірки ОСОБА_1 не представлено жодних документів на об`єкт, що перевіряється, а саме: не надані документи на право власності чи користування земельною ділянкою, проєктну та дозвільну документацію, будівництво споруди ведеться без дотримання відстані до меж сусідньої ділянки. Об`єкт будівництва за його ознаками та характеристиками віднесено до класу наслідків (відповідальності) СС1.

На підставі акта перевірки та встановлених порушень, Інспекцією винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10 жовтня 2017 року, яким від ОСОБА_1 вимагалось в термін один місяць привести житловий будинок АДРЕСА_3 до попереднього стану шляхом демонтажу прибудованої споруди розміром 12х11,5 м до житлового будинку.

Також судами попередніх інстанцій встановлено, що заочним рішення Личаківського районного суду м. Львова від 14 вересня 2006 року у справі № 2-41/2006, яке набрало законної сили, цивільний позов ОСОБА_2 до ОСОБА_1, ОСОБА_5, товариства з обмеженою відповідальністю "Корект", Франківської районної адміністрації м. Львова, треті особи: Управління архітектури та містобудування Львівської міської ради, Обласне комунальне підприємство Львівської міської ради "Бюро технічної інвентаризації та експертної оцінки", Приватний нотаріус Гірник І.А., про визнання будівництва самочинним, знесення самочинного будівництва та усунення перешкод в користуванні земельної ділянки задоволено:

- визнано самочинним будівництвом зведену надбудову до квартири АДРЕСА_1 та добудову кафетерію із реконструкцією гаражу;

- зобов`язано ОСОБА_1, ОСОБА_5 та ТОВ "Корект" знести самовільно збудовані приміщення кафетерію площею 71,4 кв. м до квартири АДРЕСА_1 та самовільно збудовані господарські приміщення на місці гаражу по АДРЕСА_3 та не чинити перешкод позивачу ОСОБА_2 у користуванні 1/3 частиною домоволодіння по АДРЕСА_3 та земельною ділянкою пл. 300 кв. м, яка належить до вказаної частини домоволодіння;

- зобов`язано ОСОБА_1, ОСОБА_5 та ТОВ "Корект" привести до попереднього стану усі складові частини квартири АДРЕСА_1, які існували до зведення самочинного будівництва, зокрема, відновити існуючий вхід на другий поверх через двоповерхову веранду, вхід в підвал, вхід на горище з коридору, в якому були сходи на горище, житлові кімнати, приміщення, кухню, ванну кімнату, існуючі господарські будівлі, металеву огорожу і металеву хвіртку;

- визнано недійсним свідоцтво про право власності на будинок (кафетерій) від 15 квітня 1997 року на ім`я ОСОБА_1, видане виконкомом Львівської міської ради на підставі рішення (розпорядження) від 11 квітня 1997 року за № 1510/52-07 серія КММ 000856, видане ЛОДКБТІ та ЕО 15 квітня 1997 року за реєстром № 5079;

- визнано недійсним договір дарування приміщення кафетерію площею 71,4 кв. по АДРЕСА_3, укладений 15 квітня 1997 року між ОСОБА_1 та ОСОБА_5, посвідчений приватним нотаріусом Гірник І.А.;

- визнано недійсним реєстраційне посвідчення на ім`я ОСОБА_5, видане Львівським обласним бюро технічної інвентаризації та експертної оцінки 16 квітня 1997 року серія КММ № 000822 на кафетерій площею 71.4 кв. м, розташований по АДРЕСА_3 ;

- зобов`язано ТОВ "Корект" після вступу рішення у законну силу звільнити приміщення квартири АДРЕСА_1 .

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Львівського окружного адміністративного суду від 23 вересня 2020 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 3 березня 2021 року відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є необґрунтованими з огляду на наступне.

Колегія суддів зазначає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають касаційному перегляду у частині задоволення позовних вимог щодо скасування припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10 жовтня 2017 року, оскільки у цій частині постановою Верховного Суду від 3 липня 2019 року справа була направлена на новий розгляд.

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що внаслідок неправильного застосування положень частини четвертої, п`ятої статті 26, пункту 1 частини четвертої статті 34, пункту 1 частини четвертої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", частини першої статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність", пунктів 5, 7, 9, 11, 14, 16, 17 Порядку № 553 суди попередніх інстанцій дійшли неправильного висновку про те, що оскаржуваний припис відповідача про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил є протиправним.

З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, зокрема видавати обов`язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням фото-, аудіо- та відеотехніки.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями (далі - суб`єкти містобудування) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначена Порядком № 553 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до пункту 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.

Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки, зокрема, є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки (пункт 7 Порядку).

Згідно з пунктом 8 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.

За змістом пункту 11 цього Порядку посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час проведення перевірки мають право: безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи, зокрема, щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; здійснювати фіксування процесу проведення перевірки з використанням фото-, аудіо- та відеотехніки.

Пунктом 13 Порядку № 553 передбачено, що суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має право: вимагати від посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю дотримання вимог законодавства, перевіряти наявність у посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю службових посвідчень, бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, за результатами перевірки отримувати та ознайомлюватись з актом перевірки, складеним органом державного архітектурно-будівельного контролю, подавати в письмовій формі свої пояснення, зауваження або заперечення до акту перевірки, складеного органом державного архітектурно-будівельного контролю за результатами перевірки.

Суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний: допускати посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю до проведення перевірки за умови дотримання ними порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, одержувати примірник припису органу державного архітектурно-будівельного контролю за результатами здійсненого планового чи позапланового заходу; виконувати вимоги органу державного архітектурно-будівельного контролю щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності (пункт 14 цього Порядку).

Згідно з приписами пунктів 15-18, 21 Порядку № 553 форми актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджуються Мінрегіоном.

За результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.

У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акту перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис). У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком.

Керівникові кожного суб`єкта містобудування, щодо якого складений акт перевірки, або його уповноваженій особі надається по одному примірнику такого акту. Один примірник акту перевірки залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.

Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку, та керівником суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, або його уповноваженою особою, в останній день перевірки.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припис, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.

У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.

Із системного аналізу наведених правових норм можна дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у формі планових і позапланових перевірок, за його результатами посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки, а у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема, звернення фізичної особи.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19 червня 2018 року у справі № 810/3517/17, від 22 жовтня 2018 року у справі № 153/876/17, від 10 липня 2019 року у справі № 521/17659/17, від 26 лютого 2020 року у справі № 826/13788/15.

Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що 5 жовтня 2017 року в Центрі надання адміністративних послуг Львівської міської ради зареєстровано заяву ОСОБА_3 щодо проведення перевірки дотримання вимог законодавства щодо самочинного будівництва по АДРЕСА_3 .

З огляду на це колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що проведення позапланової перевірки за зверненням ОСОБА_3 про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства узгоджується з вимогами пункту 7 Порядку № 553, а тому доводи скаржника про неправильне застосування судами попередніх інстанцій відповідних положень статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Порядку № 533, не знайшли свого підтвердження та відхиляються судом.

Судами попередніх інстанцій також встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що оскаржуваний припис винесений за наслідками перевірки, проведеної відповідачем у період з 6 жовтня 2017 року по 10 жовтня 2017 року щодо дотримання замовником ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті: "Реконструкція квартири № 2 шляхом прибудови за адресою: АДРЕСА_3", за результатами якого складено акт № 1/664-ПП. Вказана перевірка проведена на підставі направлень для проведення позапланового заходу від 6 жовтня 2017 року № 663-пп та від 9 жовтня 2017 року № 664-пп.

З приводу виявлених під час перевірки порушень судами попередніх інстанцій встановлено таке.

Відповідно до акта перевірки № 1/664-ПП від 10 жовтня 2017 року, на підставі якого відповідачем винесено припис від 10 жовтня 2017 року, позивачем порушено вимоги абзацу другого пункту 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 (далі - Порядок № 466), частини четверту та п`яту статті 26 та пункту 1 частини першої статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", частини першої статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність", пункту 3.25 ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень".

Крім того, в акті перевірки зафіксовано, що за адресою: АДРЕСА_3 проводиться реконструкція квартири № 2 шляхом прибудови до вказаного будинку споруди розміром 12,2х11,5 м на земельній ділянці, яка перебуває у комунальній власності.

Відповідно до частини першої статті 9 Закону України "Про архітектурну діяльність" будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".

Згідно з положеннями частин четвертої та п`ятої статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.

Проектування та будівництво об`єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку: 1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних; 2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи; 3) затвердження проектної документації; 4) виконання підготовчих та будівельних робіт; 5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів; 6) реєстрація права власності на об`єкт містобудування.

Згідно з частиною першою статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" замовник має право виконувати будівельні роботи після подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об`єктів будівництва, які за класом наслідків (відповідальності) належать до об`єктів з незначними наслідками (СС1), та щодо об`єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта та які не потребують отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об`єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до абзацу другого пункту 5 Порядку № 466 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) будівельні роботи можуть виконуватися замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію.

Системний аналіз наведених норм свідчить, що замовник може приступити до виконання будівельних робіт (реконструкції) за умови одержання ним дозвільної та проєктної документації, а також за наявності документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію щодо об`єкту.

Крім того, згідно з пунктом 3.25 ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень" для догляду за будівлями і здійснення їх поточного ремонту відстань до межі сусідньої ділянки від найбільш виступної конструкції стіни треба приймати не менше 1,0 м. При цьому повинно бути забезпечене влаштування необхідних інженерно-технічних заходів, що запобігатимуть стіканню атмосферних опадів з покрівель та карнизів будівель на територію суміжних ділянок.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 1/2 частина домоволодіння АДРЕСА_3 належить на праві власності ОСОБА_3 та знаходиться на першому поверсі, а інша 1/2 частина домоволодіння, яка належить на праві власності у відповідних частках позивачу ОСОБА_1 та третій особі ОСОБА_2, знаходиться на другому поверсі домоволодіння.

При цьому відповідач, виносячи припис про зобов`язання ОСОБА_1 привести об`єкт будівництва у попередній стан, не надав доказів того, що саме позивач проводить вказані у приписі роботи, тобто є замовником будівництва або, що об`єкт самочинного будівництва знаходиться на земельній ділянці ОСОБА_1 .

Водночас судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що в ході перевірки посадовими особами Інспекції ДАБК у м. Львові не було здійснено фактичного огляду місця будівництва за адресою: АДРЕСА_3, та не виконано жодних замірів щодо прибудови до квартири АДРЕСА_4 .

Також, допитаний в судовому засіданні під час розгляду справи у суді першої інстанції свідок ОСОБА_6 підтвердив, що 10 жовтня 2017 року протягом 10-11 години біля воріт по АДРЕСА_3 знаходилось двоє чоловіків, які на територію домоволодіння не заходили.

Відповідно до підпункту 9 пункту 6 постанови Кабінету Міністрів України від 7 червня 2017 року № 408 "Про затвердження Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію України" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) ДАБІ України для виконання покладених на неї завдань має право використовувати у своїй діяльності власні акредитовані лабораторії та контрольно-вимірювальні засоби, сертифіковані в установленому законодавством порядку.

Однак, як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, результати замірів, про які відповідач зазначає в акті перевірки, не можуть вважатися достовірними, оскільки не зазначено відомостей щодо родових та індивідуальних ознак приладу, яким було здійснено вимірювання в самому акті, складеному за результатами перевірки.

Враховуючи зазначене колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що повної та належної перевірки відповідачем зроблено не було.

Таким чином, встановлені обставини та зазначені докази свідчать, що під час проведення перевірки контролюючим органом було суттєво порушено процедуру проведення перевірки, що вплинуло на правильність прийняття оскарженого припису.

Колегія суддів також враховує, що судами першої та апеляційної інстанцій на виконання вимог постанови Верховного Суду від 3 липня 2019 року було досліджено долучені до матеріалів перевірки фотографії, які підтверджують факт самочинного будівництва.

За результатом дослідження зазначених матеріалів фотозйомки, судами попередніх інстанцій зроблено висновок, що такі фотографії не містять жодної інформації, яка підтверджує дату здійснення фотозйомки (лише вручну зазначена дата) та не підтверджує факту виконання будь-яких будівельних робіт на зображеному на них об`єкті на момент проведення перевірки.

Окрім цього з оскарженого припису та з акта перевірки судами попередніх інстанцій встановлено, що дані фотографії також не були отримані в рамках перевірки, оскільки не входять до переліку документів, на підставі яких прийнято оскаржений припис, зокрема вони не зазначені ні як додатки до акта перевірки, ані в інших процесуальних документах відповідача, складених у результаті проведеної перевірки.

За змістом статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.

Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили.

Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

З огляду на зазначене колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що додані відповідачем фотографії на підтвердження факту самочинного будівництва позивачем не відповідають критеріям належності, допустимості, достовірності, оскільки ані за доданими фотографіями, ані за іншими матеріалами справами незрозуміло ким, коли і де зроблені дані фотографії. У зв`язку з цим перевірити умови створення даних фотографій як доказів після спливу тривало часу після проведення перевірки є неможливим, як неможливо і стверджувати, що вони були зроблені під час перевірки.

За таких обставин вказані фотографії обґрунтовано не прийняті судами попередніх інстанцій у якості доказу вчинення позивачем порушення містобудівного законодавства, у зв`язку з чим суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що результати перевірки ґрунтуються на припущеннях.

Крім того, як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій в оскарженому приписі зазначено "споруда зводиться зі східної сторони по межі земельної ділянки, яка для обслуговування багатоквартирного житлового будинку АДРЕСА_5, з північної сторони на відстані 0,65 м до будинковолодіння АДРЕСА_6, а також з фактичним втручанням в частину земельної ділянки з західної сторони, яка є у фактичному користуванні гр. ОСОБА_3 для обслуговування кв. АДРЕСА_7".

Водночас, судами попередніх інстанцій також встановлено, що на підставі рішення Франківського районного суду від 15 квітня 1997 року ОСОБА_7 належить на праві власності 1/6 частини будинку АДРЕСА_3 та ОСОБА_2 1/3 частини будинку АДРЕСА_3 .

На підставі договору дарування 1/2 частини житлового будинку від 25 травня 2000 року ОСОБА_3 належить1/2 частини будинку АДРЕСА_3 .

На момент винесення припису розмежування між власниками домоволодіння по АДРЕСА_3 меж земельної ділянки не було.

У Франківському районному суді м. Львова перебуває справа № 465/4277/18 за позовом ОСОБА_2 до ОСОБА_3, третя особа ОСОБА_1 про встановлення порядку користування земельною ділянкою, на якій знаходиться житловий будинок.

Враховуючи те, що права на земельні ділянки під домоволодіннями за адресами по АДРЕСА_3 не оформлені, не встановлено порядок користування земельними ділянками між власниками домоволодіння, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що підтвердити чи спростувати факт самовільного зайняття та площу такого зайняття земельної ділянки у межах розгляду цього публічно-правового спору не є можливим.

Окрім того, судами попередніх інстанцій враховано, що за адресою: по АДРЕСА_3 знаходяться раніше збудовані самочинні споруди, які ОСОБА_1 та ОСОБА_5 заочним рішенням Личаківського районного суду м. Львова від 14 вересня 2006 року у справі № 2-41/2006 зобов`язано знести.

Отже, виходячи із встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, а саме того, що фактичні заміри та обстеження прибудованої споруди відповідачем під час перевірки не проводились, під час перевірки не встановлено приналежність земельної ділянки, на якій здійснено прибудову, позивачу або причетність позивача до здійснення самочинного будівництва, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що винесений відповідачем за результатами позапланової перевірки припис від 10 жовтня 2017 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил є протиправним та підлягає скасуванню.

При цьому колегія суддів відхиляє посилання скаржника на правову позицію Верховного Суду, висловлену у постановах від 14 листопада 2019 року у справі № 826/2966/16, від 15 листопада 2019 року у справі № 826/198/16 та від 26 лютого 2020 року у справі № 826/13788/15, з приводу того, що поняття "власність зобов`язує" пов`язане з принципом поєднання інтересів власника та інших осіб, обов`язком використовувати власність у своїх інтересах з неухильним обов`язком поважати інтереси всього суспільства, оскільки у цій справі не встановлено, що самочинне будівництво здійснюється позивачем або що будівля знаходиться саме на земельній ділянці позивача або прибудована до тієї частки будинку, який належить позивачу.

З тих самих підстав необґрунтованими є посилання скаржника на висновки Верховного Суду, висловлені у постанові від 26 березня 2020 року у справі № 463/6197/16-а з приводу того, що у разі, якщо будівельні роботи чи ремонтні роботи з втручанням в несучі конструкції здійснюються в приміщеннях, що належать на праві приватної власності, такі стають об`єктами будівництва, а їх власники відповідно стають суб`єктами містобудування.

Стосовно посилання скаржника на правову позицію Верховного Суду, що міститься у постанові від 3 липня 2019 року у справі № 464/7343/17 щодо того, що наявність суто формальних порушень при проведенні перевірки, за наявності доведеного факту вчинення суб`єктом містобудування порушення вимог у сфері містобудівної діяльності, не може слугувати самостійною правовою підставою для скасування результатів такої в цілому, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до юридичної позиції Конституційного Суду України, викладеної в Рішенні від 2 листопада 2004 року № 15-рп/2004 року, верховенство права - це панування права в суспільстві. Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема в закони, які за змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. При цьому справедливість - одна з основних засад права, є вирішальною у визначенні його як регулятора суспільних відносин, одним із загальнолюдських вимірів права.

Таким чином, ця юридична позиція Конституційного Суду України поширюється і на необхідність врегулювання органами публічної влади "правової процедури", яка визначає критерії справедливого ставлення органів публічної влади до особи.

Як зазначено в Рішенні Конституційного Суду України від 13 червня 2019 року № 5-р/2019, Конституція України містить низку фундаментальних положень щодо здійснення державної влади, передбачених статтями 3, 5, 6, 8, 19 Основного Закону. Названі конституційні приписи перебувають у взаємозв`язку, відображають фундаментальне положення конституціоналізму щодо необхідності обмеження державної влади з метою забезпечення прав і свобод людини та зобов`язують наділених державною владою суб`єктів діяти виключно відповідно до усталених Конституцією України цілей їх утворення.

Тому, коли йдеться про вчинення дискреції суб`єктом владних повноважень, такі суб`єкти зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

Правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. Правова процедура встановлює чітку послідовність дій проведення такої перевірки із зазначенням способів та методів її здійснення, підстав, порядку, форми та строків такої діяльності.

Правова процедура встановлює межі вчинення повноважень органом публічної влади і, в разі її неналежного дотримання, дає підстави для оскарження таких дій особою, чиї інтереси вона зачіпає, до суду.

Встановлена правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.

Ця правова процедура спрямована на забезпечення загального принципу юридичної визначеності, складовою якої є принцип легітимних очікувань як один з елементів принципу верховенства права.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 липня 2019 року у справі № 826/13000/18, від 8 липня 2021 року у справі № 160/674/19.

У справі, яка переглядається, виявлені порушення процедури прийняття відповідачем оскаржуваного припису не можна вважати правовим пуризмом, оскільки є суттєвими, а зафіксовані в акті перевірки порушення ґрунтуються на припущеннях, які не підтверджені допустимими, належними та достатніми доказами.

Касаційна скарга не містить належних та обґрунтованих доводів, які б спростовували наведені висновки судів першої та апеляційної інстанцій. У ній також не наведено інших міркувань, які не були б предметом перевірки судів попередніх інстанцій та щодо яких не наведено мотивів відхилення відповідного аргументу.

Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), у якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою, і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Крім того, у пункті 80 рішення у справі "Перес проти Франції" ("Perez v. France", заява № 47287/99) ЄСПЛ зазначив, що гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції право на справедливий судовий розгляд включає право сторін, що беруть участь у справі, представляти будь-які зауваження, які вони вважають доречними до їхньої справи. Оскільки метою Конвенції є забезпечення не теоретичних чи ілюзорних прав, а прав фактичних і ефективних (див. рішення у справі "Артіко проти Італії" (Artico v. Italy) серія A. 37, пункт 33), це право можна вважати ефективним тільки в тому випадку, якщо зауваження були дійсно "заслухані", тобто належним чином враховані судом, який розглядає справу. Отже, дія статті 6 Конвенції полягає в тому, щоб, серед іншого, зобов`язати суд провести належний розгляд зауважень, доводів і доказів, представлених сторонами у справі, неупереджено вирішуючи питання про їх належності до справи (див. рішення у справі "Ван де Хурк проти Нідерландів" (Van de Hurk v. Netherlands), заява № 16034/90, пункт 59).

Також у пункті 71 рішення у справі "Пелекі проти Греції" (Peleki v. Greece, заява № 69291/12) ЄСПЛ нагадав, що внутрішнє рішення суду може бути визначене як "довільне" з точки зору порушення справедливого судового розгляду лише в тому випадку, якщо воно позбавлене міркувань або якщо це міркування ґрунтується на явній помилці факту чи закону, допущеної національним судом, що призводить до "заперечення справедливості" (Moreira Ferreira v. Portugal (no 2), заява № 19867/12, пункт 85). Із цього також випливає, що зобов`язання судових органів мотивувати свої рішення передбачає, що сторона судового розгляду може очікувати конкретної та чіткої відповіді на аргументи, що є визначальними для результату судового провадження.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає без змін рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають розподілу, а понесені позивачем судові витрати не повертаються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

................

Перейти до повного тексту