ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 серпня 2021 року
м. Київ
справа № 620/583/19
адміністративне провадження № К/9901/26977/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Чернігівській області
на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду у складі головуючого судді Скалозуба Ю. О. від 24.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Федотова І. В., суддів: Літвінової Л. М., Сорочка Є. О. від 14.08.2019
у справі № 620/583/19
за позовом Публічного акціонерного товариства "Чернігівобленерго"
до Державної екологічної інспекції у Чернігівській області
про визнання протиправними та скасування приписів
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У лютому 2019 року Публічне акціонерне товариство "Чернігівобленерго" (далі також - позивач, ПАТ "Чернігівобленерго") звернулося до суду з позовом до Державної екологічної інспекції у Чернігівській області (далі також - відповідач), в якому просило визнати протиправними та скасувати приписи Державної екологічної інспекції у Чернігівській області від 10.09.2018 №163/04, від 14.11.2018 №163/01/04; вирішити питання судових витрат.
2. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 24.04.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.08.2019, позов задоволено: визнано протиправними та скасовано приписи Державної екологічної інспекції у Чернігівській області від 10.09.2018 №163/04 і від 14.11.2018 №163/01/04; стягнуто за рахунок бюджетних відшкодувань відповідача на користь позивача судові витрати в сумі 3842,00 грн.
3. 24.09.2019 від відповідача до Верховного Суду надійшла касаційна скарга, в якій просить скасувати рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 24.04.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.08.2019 і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
4. Ухвалою Верховного Суду від 30.09.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
5. 21.10.2019 від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
II. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Судами попередніх інстанцій встановлено, що у період з 28.08.2018 та 10.09.2018 старшими державними інспекторами з охорони навколишнього природного середовища Чернігівської області Федоренком О.Д., Бистревською О.В., державними інспектором з охорони навколишнього природного середовища Чернігівської області Зубком В.М., Пташник Д.Г., Лапотком М.І., Величком P.M., Тромбачем А.Л., Діденком С.К. у присутності посадових осіб та працівників ІІАТ "Чернігівобленерго" на підставі статті 20-2 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 № 275, Положення про Державну екологічну інспекцію у Чернігівській області, затвердженого наказом № 652 від 28.09.2017 та згідно з наказом начальника Державної екологічної інспекції у Чернігівській області від 27.08.2018 № 461, направленням № 461 проведена планова перевірка щодо додержання суб`єктом господарювання ПАТ "Чернігівобленерго" вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціональною використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
7. За результатами перевірки складено акт № 163/04.
8. На підставі акта перевірки Державною екологічною інспекцією у Чернігівській області прийнято приписи від 10.09.2018 №163/04 та від 14.11.2018 №163/01/04.
9. Вважаючи ці приписи незаконними, ПАТ "Чернігівобленерго" звернулося до суду з цією позовною заявою.
ІІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що оскаржувані приписи винесені відповідачем з численними порушеннями: на підставі акта перевірки, який не відповідає вимогам чинного законодавства стосовно його форми та змісту, акт не містить дати його складання, номера та підписів уповноважених осіб ПАТ "Чернігівобленерго"; при проведенні перевірки інспекторами відповідача не надано позивачу копію направлення на проведення перевірки, відтак позивач не був проінформований про перелік питань, що виносились на перевірку; припис від 14.11.2018 №163/01/04 винесено після спливу більше двох місяців після проведення перевірки, а також в ньому йдеться про порушення, яке не було встановлено під час самої перевірки; вказаний припис не містить строків, протягом яких порушення мають бути усунуті. Щодо припису від 10.09.2018 №163/04, то ПАТ "Чернігівобленерго" зазначає, що такий винесено в останній день проведення заходу контролю, що є порушення на його думку. Також ПАТ "Чернігівобленерго" згідно з цим приписом його виконання повинно бути у майбутньому і постійно, що суперечить статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Обрані відповідачем формулювання у приписі не відповідають вимогам законодавства, адже воно не встановлює для суб`єктів господарювання саме такі способи дотримання законодавства.
11. Відповідач заперечував щодо задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що у спірних правовідносинах діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений чинним законодавством.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Ухвалюючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що матеріалами справи не підтверджено факту вручення позивачу направлення на проведення перевірки та таке не містить переліку питань перевірки, а тому позивача позбавлено можливості ознайомитися із підставою проведення перевірки та переліком питань, для з`ясування яких вона проводилась. Винесення припису на підставі акта перевірки, яка була проведена з порушенням вимог чинного законодавства, є протиправним.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ
13. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, посилаючись на те, що судами не враховано, що Закон України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" не містить обов`язкової вимоги про вручення направлення на проведення перевірки керівнику суб`єкта господарювання під підпис. Натомість копія направлення була пред`явлена уповноваженим особам позивача. Оскільки допуск на проведення перевірки відбувся, відсутні підстави вважати, що така проведена з порушеннями. Перевірка проводилась в межах питань, визначених уніфікованим актом, який є у вільному доступі та знаходиться на офіційному сайті контролюючого органу. Приймаючи припис №163/04 в останній день перевірки відповідачем не було порушено прав позивача. Також суди дійшли помилкового висновку щодо наявності підстав для скасування припису від 14.11.2018 №168/01/04, оскільки в ході проведення перевірки було відібрано проби ґрунтів, факт забруднення яких потребує лабораторного дослідження. Про відбір проб було зазначено в акті та складено акти відбору проб.
14. Позивач у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що оскаржувані судові рішення є законними та обґрунтованими, ухваленими відповідно до норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а доводи, викладені у касаційній скарзі, не спростовують висновків, сформованих у них.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, з урахуванням положень статті 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
16. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
17. Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
18. Щодо доводів відповідача, викладених у касаційній скарзі, про помилковість висновків судів попередніх інстанцій щодо допущення ним процедурних порушень під час проведення перевірки, колегія суддів зазначає наступне.
19. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 05.04.2007 №877-V (далі також - Закон №877-V, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
20. Згідно з частиною першою статті 4 Закону №877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
21. Частиною одинадцятою вказаної статті передбачено, що плановий чи позаплановий захід щодо суб`єкта господарювання - юридичної особи має здійснюватися у присутності керівника або особи, уповноваженої керівником. Плановий чи позаплановий захід щодо фізичної особи - підприємця має здійснюватися за його присутності або за присутності уповноваженої ним особи.
22. Відповідно до частини четвертої статті 5 Закону №877-V органи державного нагляду (контролю) здійснюють планові заходи з державного нагляду (контролю) за умови письмового повідомлення суб`єкта господарювання про проведення планового заходу не пізніш як за десять днів до дня здійснення цього заходу. Повідомлення повинно містити: дату початку та дату закінчення здійснення планового заходу; найменування юридичної особи або прізвище, ім`я та по батькові фізичної особи-підприємця, щодо діяльності яких здійснюється захід; найменування органу державного нагляду (контролю). Повідомлення надсилається рекомендованим листом чи телефонограмою за рахунок коштів органу державного нагляду (контролю) або вручається особисто керівнику чи уповноваженій особі суб`єкта господарювання під розписку. Суб`єкт господарювання має право не допускати посадову особу органу державного нагляду (контролю) до здійснення планового заходу в разі неодержання повідомлення про здійснення планового заходу.
23. Відповідно до частини п`ятої статті 7 Закону № 877-V перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання або уповноваженій ним особі посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення). Посадова особа органу державного нагляду (контролю) без посвідчення (направлення) на здійснення заходу та службового посвідчення не має права здійснювати державний нагляд (контроль) суб`єкта господарювання. Суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею.
24. Системний аналіз наведених правових норм дає змогу дійти висновку, що посадова особа перед початком здійснення заходу повинна пред`явити і надати копію посвідчення (направлення) керівнику суб`єкта господарювання або уповноваженій ним особі, тобто суб`єкт господарювання повинен бути ознайомлений з посвідчення (направленням). Разом з цим, Закон № 877-V не містить обов`язкової вимоги вручення такого посвідчення (направлення) керівнику суб`єкта господарювання або уповноваженій ним особі під підпис. Непред`явлення посвідчення (направлення) на перевірку надає можливість суб`єкту господарювання захищати свої права шляхом недопуску посадових осіб для здійснення цієї перевірки.
25. Такий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 23.12.2020 у справі №815/132/17.
26. Як встановлено судами попередніх інстанцій у цій справі, посадовими особами відповідача згідно з наказом начальника Державної екологічної інспекції у Чернігівській області від 27.08.2018 № 461, направленням № 461 у присутності посадових осіб та працівників ІІАТ "Чернігівобленерго" проведено планову перевірку щодо додержання суб`єктом господарювання ПАТ "Чернігівобленерго" вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціональною використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Посадові особи відповідача були допущеними до проведення перевірки позивача та за її результатами складено акт перевірки та припис.
27. Оскільки позивач допустив посадових осіб відповідача до перевірки та не реалізував свого права на недопуск (зважаючи на те, що суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили направлення на проведення перевірки) у відповідача не виникало необхідності фіксації факту пред`явлення направлення на проведення перевірки уповноваженій особі позивача (Закон № 877-V не містить обов`язкової вимоги вручення направлення керівнику суб`єкта господарювання під підпис), так як його пред`явлення є умовою допуску відповідача до проведення заходу і відповідний допуск відбувся.
28. Зважаючи на встановлені судами попередніх інстанцій обставини та наведене вище правове регулювання, оскільки проведений відповідачем захід був плановим, розпочався 28.08.2018 та закінчився 10.09.2018, допуск до проведення перевірки відбувся, відсутність доказу вручення направлення на проведення перевірки (з урахуванням встановлення судами попередніх інстанцій його наявності) не може бути самостійною підставою для скасування припису, винесеного за результатами виявлених під час перевірки порушень у сфері природоохоронного законодавства.
29. Також помилковими є висновки судів щодо скасування оскаржуваних приписів у зв`язку із неознайомленням позивача із переліком питань, що виносились на перевірку.
30. Так, відповідно до частини другої статті 5 Закону № 877-V уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством. Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.
31. Уніфікована форма акта, що складається за результатом проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, затверджена наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 09.08.2017 №303 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
32. Даний акт містить вичерпний перелік питань стосовно проведення заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
33. Колегія суддів зауважує, що судами не встановлено факту проведення перевірки з питань, які не визначені у такому акті, а тому незазначення цих питань у направленні на проведення перевірки за встановлених судами у цій справі обставин не може мати наслідком скасування приписів, винесених за її результатами.
34. Згідно з положеннями частин сьомої, восьмої статті 7 Закону № 877-V на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
35. Як встановлено судами попередніх інстанцій, припис про усунення порушень законодавства №163/04 від 10.09.2018 винесено в останній день проведення перевірки.
36. Колегія суддів погоджується із доводами відповідача, викладеними у касаційній скарзі, про помилковість висновків судів щодо неможливості винесення припису в останній день проведення перевірки, оскільки такі суперечать положенням статті 7 Закону № 877-V.
37. Також колегія суддів вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій щодо винесення припису від 14.11.2018 №163/01/04 не на підставі акта № 163/04, оскільки про відбір проб ґрунтів було зазначено в акті перевірки та складено акти відбору проб ґрунтів № 30/09 від 05.09.2018, № 31/09 від 05.09.2018, № 32/09 від 05.09.2018, № 33/09 від 05.09.2018, 38/09 від 06.09.2018.
38. З огляду на те, що для перевірки наявності факту забруднення земельних ділянок необхідно провести лабораторні дослідження, зазначити про наявність порушень безпосередньо під час складання акта перевірки не виявилось можливим.
39. Водночас колегія суддів зауважує, що порушення строку винесення припису за умови встановлення порушень законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів не може бути самостійною підставою для його скасування.
40. Зважаючи на викладене, колегія суддів дійшла висновку про помилковість висновків судів про наявність підстав для задоволення позову з зазначених ними в оскаржуваних судових рішеннях підстав.
41. Водночас колегія суддів зауважує, що ухвалюючи оскаржувані судові рішення, суди попередніх інстанцій не надали оцінку іншим доводам позивача, викладеним у позовній заяві, та не перевірили, чи такі можуть бути підставами для скасування оскаржуваних приписів.
42. Згідно з частиною другою статті 73 КАС України предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
43. За змістом статті 160 КАС України предметом позову є матеріально-правові вимоги позивача до відповідача, відповідно до яких суд має ухвалити рішення, а підставою позову - обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги, які складаються із фактів, що тягнуть за собою певні правові наслідки: зміну чи припинення правовідносин.
44. Колегія суддів наголошує, що для повного, об`єктивного та всебічного з`ясування обставин справи судам необхідно надати належну правову оцінку кожному окремому доводу, на який посилається позивач в обґрунтування своєї позиції щодо наявності підстав для задоволення позову та відповідач, спростовуючи відповідні доводи позивача; дослідити докази, якими такі доводи обґрунтовуються та на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність відповідних обставин, з посиланням на це в мотивувальній частині свого рішення, правильно застосовуючи при цьому відповідні норми матеріального права та дотримуючись норм процесуального права. Встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що мотиви оцінки доказів не можуть ґрунтуватися на припущеннях.
45. Однак до повноважень Верховного Суду не входить встановлення фактичних обставин справи, їх переоцінка, дослідження доказів, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
46. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
47. Відповідно до частини четвертої статті 9 КАС України суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
48. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
49. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
50. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
51. У справі "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89) ЄСПЛ наголосив на тому, що згідно статті 6 Конвенції рішення судів достатнім чином містять мотиви, на яких вони базуються для того, щоб засвідчити, що сторони були заслухані, та для того, щоб забезпечити нагляд громадськості за здійсненням правосуддя (рішення у справі "Hirvisaari v. Finland", заява № 49684/99; пункт 30).
52. У справі "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58) зазначено, що призначення обґрунтованого рішення полягає у тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією (рішення у справі "Hirvisaari v. Finland", заява № 49684/99, пункт 30).
53. У пункті 31 рішення у справі "Волошин проти України" (№ 15853/08) та пункті 22 рішення у справі "Бацаніна проти Росії" (№ 3932/02) зазначено, що принцип рівності сторін вимагає "справедливого балансу між сторонами" і кожній стороні має бути надано відповідну можливість для представлення своєї справи в умовах, що не ставлять її у суттєво невигідне становище порівняно з її.
54. У пункті 25 рішення у справі "Проніна проти України" (№ 63566/00), пункті 13 рішення у справі "Петриченко проти України" (№ 2586/07) та пункті 280 рішення Європейського суду з прав людини у справі "Нечипорук і Йонкало проти України" (№ 42310/04) була висловлена позиція, згідно з якою Суд зобов`язаний оцінити кожен специфічний, доречний та важливий аргумент, а інакше він не виконує свої зобов`язання щодо пункту 1 статті 6 Конвенції.
55. З огляду на викладене, відповідно до положень статті 353 КАС України, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування рішення судів першої та апеляційної інстанцій з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 356, 359 КАС України, Верховний Суд