ПОСТАНОВА
Іменем України
16 серпня 2021 року
Київ
справа №120/3964/18-а
адміністративне провадження № К/9901/26522/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Комісії Національної поліції України з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій поліцейських, державних службовців та інших працівників Національної поліції України на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 25.03.2019 (головуючий суддя: Крапівницька Н.Л.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14.08.2019 (головуючий суддя: Сапальова Т.В., судді: Мацький Є.М., Франовська К.С.) у справі №120/3964/18-а за позовом ОСОБА_1 до Комісії Національної поліції України з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, учасниками війни поліцейських, державних службовців та інших працівників Національної поліції України, третя особа: Головне управління Національної поліції України у Вінницькій області про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування рішення,
В С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У листопаді 2018 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до суду з позовом до Комісії Національної поліції України з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, учасниками війни поліцейських, державних службовців та інших працівників Національної поліції України (далі - відповідач), третя особа: Головне управління Національної поліції України у Вінницькій області (ГУ НП України у Вінницькій області), в якому просив:
визнати протиправними дії (бездіяльність) відомчої комісії Національної поліції України з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій поліцейських, державних службовців та інших працівників Національної поліції України, щодо відмови у наданні статусу учасника бойових дій;
визнати незаконним і скасувати рішення відповідача від 11.07.2018 №5/ІІ/ІІ 12 про відмову ОСОБА_1 у наданні статусу учасника бойових дій, зобов`язати надати позивачу статус учасника бойових дій.
Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 25.03.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14.08.2019, позов задоволено частково:
визнано протиправними дії (бездіяльність) відомчої комісії Національної поліції України з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, учасниками війни поліцейських, державних службовців та інших працівників Національної поліції України щодо відмови позивачу у наданні статусу учасника бойових дій;
визнано протиправним і скасовано рішення відповідача від 11.07.2018 №5/ІІ/ІІ 12 про відмову ОСОБА_1 у наданні статусу учасника бойових дій;
зобов`язано відповідача повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 21.06.2018.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволення позову в повному обсязі.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 27.09.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 11.08.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 проходить службу на посаді інструктора з режиму секретності Літинського відділення поліції Калинівського відділу поліції ГУ НП у Вінницькій обл.
Згідно листа Голови Національної поліції України від 03.08.2017 та на підставі наказів начальника ГУ НП у Вінницькій області №1327 від 17.08.2017, №1381 від 31.08.2017, №1846 від 01.12.17 позивача у період з 03.09.2017 по 04.12.2017 відряджено до ГУ НП у Донецькій області для проходження стажування (т.1, а.с. 27-31).
Після закінчення стажування позивач звернувся із заявою до відомчої комісії МВС України з питань визначення учасників бойових дій про надання статусу УБД.
Рішенням відомчої комісії Національної поліції України з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, учасниками війни поліцейських, державних службовців та інших працівників Національної поліції України №5/ІІ/ІІ 12 від 11.07.2018 з посиланням на 1) пункт 19 статті 6 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту"; 2) абзац 2 пункту 2 Порядку надання та позбавлення статусу учасника бойових дій осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення чи у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації в Донецькій та Луганській областях, забезпеченні їх здійснення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 №413; 3) абзац 2 пункту 4 розділу ІІ Положення про Комісію Національної поліції України з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, учасниками війни поліцейських, державних службовців та інших працівників Національної поліції України, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 23.05.2016 №405, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 14.06.2016 за №857/28987 ОСОБА_1 відмовлено у наданні статусу учасника бойових дій.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що в період проходження служби його було направлено до ГУ НП у Донецькій області для проходження стажування. Однак, незважаючи на визначену в наказах мету направлення в Донецьку область (для проходження стажування), стверджує, що фактично він проходив службу в зоні АТО на спец і блокпостах другої лінії оборони. Таким чином, на переконання позивача, він безпосередньо брав участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення і захисті незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України в районі проведення антитерористичної операції на території Донецької областей, що дає підстави для встановлення йому статусу учасника бойових дій.
Відповідач проти позову заперечує та наголошує на тому, що учасниками бойових дій визнаються лише ті поліцейські, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення. Натомість позивач безпосередньої участі в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення не приймав, а проходив стажування, що не дає права на встановлення статусу УБД.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що Комісією порушено порядок розгляду питання щодо встановлення позивачу статусу УБД. За висновками суду першої інстанції, відповідач при розгляді питання мав запросити на засідання позивача, а також заслухати пояснення свідків. Крім того, при розгляді питання надання особі статусу УБД Комісія, серед іншого, наділена повноваженнями повертати документи на доопрацювання, проте у спірному випадку відповідач не повернув документи позивачу, а прийняв рішення про відмову у наданні статусу.
Суд апеляційної інстанції додатково вказав на те, що відповідач в оскаржуваному рішенні також не навів обґрунтування причин відмови, а лише послався на норми законодавства.
Водночас суди підтвердили той факт, що у період з 03.09.2017 по 04.12.2017 позивач проходив стажування в ГУ НП у Донецькій області.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржник наполягає на тому, що позивач не залучався безпосередньо до участі у проведенні АТО, забезпеченні її проведення, а був направлений в Донецьку область виключно для проходження стажування. Обов`язки, які покладаються на особу, що проходить стажування не передбачають несення служби в районі проведення АТО. За позицією відповідача, статус учасника бойових дій надається особі за наявності в сукупності всіх трьох ознак, а саме: 1) особа має бути поліцейським, який захищав незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України; 2) особа брала безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення; 3) перебування безпосередньо в районі проведення антитерористичної операції у період її проведення. Натомість несення служби на блокпості не вважається участю особи у виконанні завдань антитерористичної операції в районах її проведення. До того ж, скаржник наголошує на тому, що особи, які перебувають на блокпості не залучаються до виконання бойових завдань, а лише здійснюють контроль за переміщенням, тобто виконують завдання пов`язані із забезпеченням публічного порядку та безпеки. Водночас документів, які свідчать про безпосереднє залучення позивача до участі в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення Комісії не надано, відповідно і підстави для встановлення ОСОБА_1 статусу УБД - відсутні.
Також скаржник вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій про недотримання ним процедури розгляду питання щодо надання позивачу статусу УБД. Стверджує, що оскаржуване рішення прийнято на підставі повного та всебічного встановлення обставини у справі. Зазначає, що участь особи у розгляді питань щодо встановлення статусу УБД є необов`язковою. Водночас у Комісії не було необхідності запрошувати позивача або інших осіб на засідання з розгляду питань, пов`язаних із встановленням статусу УБД.
Інші учасники справи процесуальним правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
За правилами частин першої, другої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, Верховний Суд дійшов таких висновків.
Відповідно до преамбули Закону України від 22.10.1993 №3551-XII "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №3551-XII), цей Закон визначає правовий статус ветеранів війни, забезпечує створення належних умов для їх життєзабезпечення, сприяє формуванню в суспільстві шанобливого ставлення до них.
Статтею 5 Закону №3551-XII визначено, що учасниками бойових дій є особи, які брали участь у виконанні бойових завдань по захисту Батьківщини у складі військових підрозділів, з`єднань, об`єднань всіх видів і родів військ Збройних Сил діючої армії (флоту), у партизанських загонах і підпіллі та інших формуваннях як у воєнний, так і у мирний час.
Згідно з пунктом 19 статті 6 цього Закону учасниками бойових дій, зокрема, визнаються поліцейські, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення.
Вказана норма відтворена у пункті 2 Порядку надання та позбавлення статусу учасника бойових дій осіб, які захищали незалежність, суверенітет та територіальну цілісність України і брали безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення чи у здійсненні заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації в Донецькій та Луганській областях, забезпеченні їх здійснення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 №413 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Порядок №413).
За змістом пункту 21 Порядку №413 статус учасника бойових дій надається особам, зазначеним у пункті 2 цього Порядку, в разі залучення їх до проведення антитерористичної операції чи здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації в Донецькій та Луганській областях на строк не менше ніж 30 календарних днів, у тому числі за сукупністю днів перебування в районах її проведення, а також незалежно від кількості днів - в разі участі у виконанні бойових (службових) завдань в умовах безпосереднього зіткнення та вогневого контакту з противником, у проведенні розвідувальних заходів, що підтверджено оперативним штабом з управління антитерористичною операцією чи Об`єднаним оперативним штабом Збройних Сил України (об`єднаним командним пунктом об`єднаних сил), або отримання поранення, контузії, каліцтва, що унеможливило подальше виконання ними відповідних завдань (крім випадків необережного поводження із зброєю та ухилення від військової служби шляхом самокалічення або шляхом симуляції хвороби).
Відповідно до пункту 4 Порядку №413 підставою для надання особам статусу учасника бойових дій є, зокрема, документи про безпосереднє залучення до виконання завдань антитерористичної операції чи здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації в Донецькій та Луганській областях в районах її проведення:
- для осіб, які брали участь в антитерористичній операції, - витяги з наказів керівника Антитерористичного центру при СБУ або особи, яка його заміщує, першого заступника чи заступника керівника Антитерористичного центру при СБУ про залучення до проведення антитерористичної операції, витяги з наказів керівника оперативного штабу з управління антитерористичною операцією чи його заступників або керівників секторів (командирів оперативно-тактичних угруповань) про підпорядкування керівнику оперативного штабу з управління антитерористичною операцією в районах її проведення та про прибуття (вибуття) до (з) районів проведення антитерористичної операції, документи про направлення у відрядження до районів проведення антитерористичної операції або інші офіційні документи, видані державними органами, що містять достатні докази про безпосередню участь особи у виконанні завдань антитерористичної операції в районах її проведення (абзац другий);
- для осіб, які залучалися до проведення антитерористичної операції на строк менше ніж 30 календарних днів, - документи, зазначені в абзаці другому цього пункту, витяги з бойових наказів, бойових розпоряджень, бойових донесень (журналів бойових дій, оперативних завдань), які підтверджують факт безпосереднього зіткнення та вогневого контакту з противником, проведення розвідувальних заходів (абзац третій).
В абзаці другому пункту 6 Порядку №413 передбачено, що особам, зазначеним в абзацах другому і третьому пункту 2 цього Порядку, які брали участь в антитерористичній операції, командири (начальники) військових частин (органів, підрозділів) або інші керівники підприємств, установ та організацій у місячний строк після завершення особами виконання завдань антитерористичної операції в районах її проведення (після видання відповідного наказу керівника Антитерористичного центру при СБУ або особи, яка його заміщує, першого заступника чи заступника керівника Антитерористичного центру при СБУ) зобов`язані подати на розгляд комісії, утвореної міністерством, центральним органом виконавчої влади чи іншим державним органом, у підпорядкуванні яких перебували військові частини (органи, підрозділи), установи та заклади, у складі яких проходили службу чи працювали особи, довідки за формою згідно з додатком 1 та документи, передбачені пунктом 4 цього Порядку, які є підставою для надання особам статусу учасника бойових дій.
У разі неподання командиром (начальником) військової частини (органу, підрозділу) або іншим керівником підприємства, установи та організації до комісії документів, необхідних для надання статусу учасника бойових дій, особи, зазначені в абзацах другому і третьому пункту 2 цього Порядку, можуть самостійно звернутися до відповідної комісії (абзац перший пункту 8 Порядку №413).
Особливості надання поліцейським, державним службовцям, іншим працівникам Національної поліції України статусу учасника бойових дій, учасника війни за участь в антитерористичній операції регламентовано розділом III Положення про комісію Національної поліції України з питань розгляду матеріалів про визнання учасниками бойових дій, учасниками війни поліцейських, державних службовців та інших працівників Національної поліції України, затвердженого наказом МВС України від 23.05.2016 №405 (далі - Положення №405).
Так, згідно з пунктом 1 розділу III Положення №405 рішення щодо надання статусу учасника бойових дій Комісія приймає на підставі документів про: 1) безпосереднє залучення до виконання завдань антитерористичної операції в районах її проведення; 2) направлення (прибуття) у відрядження до районів проведення антитерористичної операції; 3) перебування у районах проведення антитерористичної операції з метою виконання завдань із захисту незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України шляхом безпосередньої участі в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення.
Наведений у пункті 2 цього розділу Положення перелік документів, на підставі яких Комісія приймає рішення про надання статусу учасника бойових дій, повністю кореспондується із пунктом 4 Порядку №413.
Системний аналіз зазначених норм права дає підстави стверджувати про те, що статус учасника бойових дій надається поліцейському, який брав безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення, перебуваючи безпосередньо в районах антитерористичної операції у період її проведення, що має підтверджуватися відповідними наказами про залучення його до проведення антитерористичної операції, про підпорядкування керівнику оперативного штабу з управління антитерористичною операцією в районах її проведення та про прибуття (вибуття) до (з) районів проведення антитерористичної операції, про направлення у відрядження до районів проведення антитерористичної операції або іншими офіційними документами, виданими державними органами, що містять достатні докази про безпосередню участь особи у виконанні завдань антитерористичної операції в районах її проведення.
Суди попередніх інстанцій підтвердили той факт, що позивача було відряджено до ГУ НП в Донецькій області з метою проходження стажування.
Відповідно, документи зазначені в пункті 4 Порядку №413 та пункті 2 розділу ІІІ Положення №405 - на підтвердження факту залучення ОСОБА_1 до проведення антитерористичної операції, у позивача відсутні.
Доводи позивача про наявність документів, що містять достатні докази його безпосередньої участі у виконанні завдань антитерористичної операції в районах її спростовуються встановленими судами попередніх інстанцій обставинами справи.
Відповідно до положень розділу ІІ Положення №405 основними завданнями Комісії є вивчення документів та прийняття рішення щодо надання та позбавлення статусу учасника бойових дій поліцейських, державних службовців та інших працівників Національної поліції України, розгляд питань, пов`язаних з установленням статусу учасника війни відповідно до пунктів 2, 13 статті 9 Закону №3551-XII.
З метою забезпечення виконання покладених на неї завдань Комісія має право, зокрема: вивчати довідки, документи та інші докази, надіслані керівниками структурних підрозділів центрального органу управління поліції, територіальних (міжрегіональних) органів поліції, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Національної поліції України (далі - відповідні керівники); вивчати довідки, документи та інші докази, подані особисто; у разі потреби заслуховувати пояснення осіб, зазначених у пункті 1 розділу I цього Положення, свідків, представників органів державної влади, громадських організацій, рад ветеранів; повертати для подальшого доопрацювання відповідним керівникам документи; приймати рішення про відмову в наданні статусу учасника бойових дій.
Зміст наведеної норми дає підстави стверджувати, що розгляд питання про встановлення статусу УБД здійснюється за участі заявника або інших осіб (свідків) у разі наявності в цьому потреби. У іншому випадку, за відсутності потреби, розгляд питання про встановлення статусу УБД здійснюється за наявними у Комісії документами. Крім того, підставою для повернення документів на доопрацювання, за загальним правилом, є некомплектність таких або їх оформлення із порушенням вимог законодавства.
Як пояснив відповідач, у Комісіє не було підстав для виклику позивача або інших осіб у засідання, позаяк подані на розгляд документи містили усю необхідну інформацію для прийняття рішення з порушеного у заяві питання. Також не було підстав і для повернення документів на доопрацювання, оскільки такі були оформлені у відповідності до вимог чинного законодавства.
Таким чином є помилковими висновки суду першої інстанції щодо недодержання Комісією порядку розгляду питання про встановлення позивачу статусу УБД.
Також колегія суддів констатує, що в оскаржуваному рішенні зазначені підстави для відмови позивачу у встановленні статусу УБД.
За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів приходить до висновку, що подані на розгляд Комісії документи не підтверджують безпосередньої участі позивача у виконанні завдань антитерористичної операції в районах її проведення, а тому оскаржуване рішення про відмову в наданні статусу учасника бойових дій є обґрунтованим.
Правова позиція щодо застосування норм права у спірних правовідносинах викладена у постановах Верховного Суду від 13.10.2020 у справі №2240/2866/18, від 22.04.2021 у справі №320/6666/18 і колегія суддів не вбачає підстав відступати від такої.
Водночас, пунктом 13 розділу ІІ Положення №405 передбачено, що Комісії надано право повторно розглядати за рішенням Голови Національної поліції України (особи, яка виконує його обов`язки) питання про надання статусу учасника бойових дій особам, яким було відмовлено в наданні такого статусу раніше.
Таким чином, позивач не позбавлений права на повторний розгляд питання про надання йому статусу УБД після попередньої відмови.