ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 серпня 2021 року
м. Київ
справа № 120/1300/19-а
адміністративне провадження № К/9901/1511/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача: Коваленко Н.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Кравчука В.М.
розглянувши у письмовому провадженні справу № 120/1300/19-а
за позовом ОСОБА_1 до Гайсинського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Вінницької області про визнання протиправними дій, рішення та зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 03 липня 2019 року (головуючий суддя Яремчук К.О.) та
постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2019 року (головуючий суддя - Сушко О.О., судді - Залімський І.Г., Мацький Є.М.),
УСТАНОВИВ:
І. Рух справи:
1. ОСОБА_1 в квітні 2019 року звернулась до Вінницького окружного адміністративного суду із позовом до Гайсинського об`єднаного управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області з адміністративним позовом, в якому просила:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення відповідача №3360/09-31/02 від 11 грудня 2018 року про відмову у поновленні виплати пенсії ОСОБА_1 ;
1.2. визнати протиправною бездіяльність Гайсинського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Вінницької області щодо непоновлення позивачу пенсії;
1.3. зобов`язати відповідача провести позивачу поновлення та виплату пенсії за віком з 15 квітня 2015 року шляхом поновлення її відповідно до норм Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" в розмірі не меншому за прожитковий мінімум для осіб, які втратили працездатність, з проведенням індексації і компенсацією втрати частини доходів.
1.4. Разом із позовною заявою подано клопотання про поновлення строку звернення до суду.
2. Ухвалою Вінницького окружного адміністративного суду від 03 липня 2019 року позовну заяву в частині позовних вимог щодо зобов`язання Гайсинське об`єднане управління Пенсійного фонду України Вінницької області провести ОСОБА_1 поновлення та виплату пенсії за віком з 15 квітня 2015 року по 29 листопада 2018 року шляхом поновлення її відповідно до Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" в розмірі неменшому за прожитковий мінімум для осіб, які втратили працездатність, з проведенням індексації і компенсацією втрати частини доходів, - залишено без розгляду.
3. За результатами апеляційного перегляду вищевказаної ухвали, Сьомим апеляційним адміністративним судом прийнято постанову від 28 жовтня 2019 року, якою ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 03 липня 2019 року залишено без змін.
4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 звернулась до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 03 липня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2019 року, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
5. Ухвалою Верховного Суду від 22 січня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі. Поновлено ОСОБА_1 строк на касаційне оскарження ухвали Вінницького окружного адміністративного суду від 03 липня 2019 року та постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2019 року.
6. Ухвалою Верховного Суду від 11 серпня 2021 року призначено касаційний розгляд справи в порядку письмового провадження у відповідності до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
ІІ. Оцінка суду першої та апеляційної інстанцій
7. Суд першої інстанції встановив, що адміністративний позов містить вимогу щодо зобов`язання відповідача провести позивачу поновлення та виплату пенсії за віком, починаючи з 15 квітня 2015 року.
8. Звертаючись до суду із вказаною вимогою представником позивача не дотримано строку звернення до адміністративного суду, що передбачений частиною другою статті 122 КАС України.
9. У клопотанні про поновлення строку звернення до суду, що подавалося разом із адміністративним позовом, вказано на поважність причин пропущення такого строку, що свідчить про визнання представником позивача факту пропуску строку звернення до суду із відповідною вимогою. На думку представника позивача, поважними причинами, внаслідок яких позивач не могла у визначений строк звернутися до суду, є те, що остання є особою похилого віку та не має юридичних знань.
10. Проте, причини пропуску строку звернення до адміністративного суду можуть бути визнані поважними, якщо обставини, які зумовили такі причини є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що звертається до суду з позовом, та пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного звернення до суду з позовом.
11. Приймаючи рішення про залишення позовної заяви без розгляду суди першої та апеляційної інстанції керувалися висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 06 березня 2018 року у справі №819/1224/15-а, від 31 січня 2019 року у справі №520/9721/16-а, від 03 квітня 2019 року у справі №266/804/15-а, від 12 березня 2019 року у справі №441/1239/17, від 12 березня 2019 року у справі №308/6229/16-а, відповідно до яких поновлення виплати раніше призначеної пенсії здійснюється на підставі звернення особи із заявою. Днем звернення за поновленням виплати пенсії є день прийняття органом Пенсійного фонду заяви з усіма необхідними документами.
12. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновків, що оскільки із листа відповідача вих. №3360/09-31/02 від 11 грудня 2018 року слідує, що органом Пенсійного фонду прийнято до розгляду заяву представника позивача про поновлення виплати пенсії 30 листопада 2018 року, відповідно позовні вимоги в частині зобов`язання відповідача провести поновлення та виплату пенсії за віком позивачу з 15 квітня 2015 року по 29 листопада 2018 року шляхом поновлення її відповідно до Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" в розмірі неменшому за прожитковий мінімум для осіб, які втратили працездатність, з проведенням індексації і компенсацією втрати частини доходів слід залишити без розгляду.
ІІІ. Доводи касаційної скарги
13. Підставою касаційного оскарження скаржник зазначає частину четверту статті 328 КАС України. Вказану підставу обґрунтовує тим, що судами попередніх інстанцій допущено порушення норм процесуального права, зокрема, невірно застосовано положення статті 122 КАС України щодо шестимісячного строку звернення до суду, як присічного строку, під час прийняття до розгляду та/або вирішення питання задоволення вимог щодо стягнення/призначення/поновлення періодичних виплат.
14. У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судом першої та апеляційної інстанцій допущено порушення норм матеріального та процесуального права, оскільки не враховано, що пропуск строку звернення до суду із позовом стався не з її вини.
15. Обґрунтовуючи доводи касаційної скарги скаржник зазначає, що відповідно до постанов Верховного Суду у справі № 806/1952/18 від 19 березня 2018 року, № 646/6250/17 від 19 червня 2018 року строк звернення до адміністративного суду із позовом про перерахунок пенсії не проведений з вини УПФУ є необмеженим.
16. Зазначає, що положеннями статті 46 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" чітко встановлено, що за наявності вини органу пенсійного фонду - поновлення виплати пенсії за минулий час відбувається без обмеження будь-яким строком.
17. Скаржник вважає, що має право на відновлення виплати пенсії з дати її припинення у 2015 році, оскільки 07 жовтня 2009 року рішенням Конституційного Суду України № 25-рп/2009 були скасовані положення законодавства, що забороняли виплату пенсії громадянам, які виїхали на постійне місце проживання за кордон.
18. Також зазначає, що 22 квітня 2019 року Вінницьким окружним адміністративним судом постановлено ухвалу про відкриття провадження у цій справі, в якій суд дійшов висновку про неможливість обмеження шестимісячним строком, у межах якого особа може звернутись до суду з вимогою про захист порушеного права чи інтересу, з огляду на що строки звернення до адміністративного суду до спірних правовідносин не можуть бути застосовані.
19. Водночас, публічно-правовий спір, який у відповідності до КАС України, є основною умовою для звернення до суду, виник між сторонами саме 19 грудня 2018 року, з дня коли позивачка отримала відповідне рішення УПФУ про відмову у поновленні їй пенсії, а, отже, на її думку, саме з цього часу виникла підстава для застосування процесуального строку, установленого статтею 122 КАС України.
20. Вважає, що положення статті 122 КАС України регламентують процесуальний строк звернення до суду, а тому не є підставою для обмеження пенсійних виплат, встановлених Законом України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування", оскільки положеннями цієї ж статті встановлено строки звернення до адміністративного суду і не регламентовано порядок діяльності суб`єкта владних повноважень при призначенні, поновленні, нарахуванні/перерахуванні та здійсненні виплат, встановлених зазначеним Законом.
21. З урахуванням вищевикладеного, скаржник вважає, що поданий 10 квітня 2019 року адміністративний позов заявлений з дотриманням шестимісячного строку.
22. 11 лютого 2020 року до Верховного Суду від Головного управління Пенсійного фонду України у Вінницькій області надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому його представник просить залишити касаційну скаргу ОСОБА_1 без задоволення, а ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 03 липня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 28 жовтня 2019 року - без змін.
ІV. Оцінка Верховного Суду. Релевантні джерела права й акти їх застосування
23. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
24. Предметом спору в цій справі є протиправна, на думку позивачки, бездіяльність пенсійного органу щодо поновлення та виплати їй пенсії за віком з 15 квітня 2015 року відповідно до норм Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування".
25. Відповідно до частини першої статті 122 КАС України позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
26. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (частина друга цієї ж статті).
27. Положеннями частини першої та третьої статті 123 КАС України визначено, що у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку.
28. Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
29. Поважними причинами пропуску строку звернення до суду в розумінні статей 122, 123 КАС України визнаються лише ті обставини, які були об`єктивно непереборними, не залежали від волевиявлення особи, що звернулася до суду та пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належними доказами.
30. Так, в межах спірних правовідносин, слід встановити правомірність застосування судами попередніх інстанцій положень статей 122, 123 КАС України щодо строків звернення позивача до суду із позовом.
31. З огляду на викладене, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що пенсія за віком призначається особі один раз та виплачується державою протягом всього життя пенсіонера, крім виняткових випадків, що можуть бути встановлені законом. Водночас пенсія стає нарахованою в момент призначення пенсії і залишається такою (нарахованою) до її чергової зміни.
32. У свою чергу, спеціальне законодавство у сфері соціального захисту, а саме стаття 46 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" від 9 липня 2003 року N 1058-IV (надалі - Закон N 1058-IV) , визначає, що нараховані суми пенсії, не отримані з вини органу, що призначає і виплачує пенсію, виплачуються за минулий час без обмеження будь-яким строком з нарахуванням компенсації втрати частини доходів.
33. Аналіз зазначених положень статті 46 Закону № 1058-IV свідчить про те, що в Україні не існувало та не існує на сьогодні жодного строкового обмеження стосовно виплати пенсії у визначеному законодавством розмірі за минулий час, яку особа не отримувала з вини держави в особі її компетентних органів.
34. Отже, якщо за національним законодавством особа має обґрунтоване право на отримання виплат в рамках національної системи соціального забезпечення та якщо відповідні умови дотримано, органи влади не можуть відмовити у таких виплатах до того часу, поки такі виплати передбачено законодавством. Конституція України та Закон № 1058-ІV гарантують всім громадянам України, за певних умов, право на матеріальне забезпечення за рахунок трудових та соціальних пенсій.
35. Водночас відповідно до пункту 3 резолютивної частини Рішення від 07 жовтня 2009 року № 25-рп/2009 Конституційний Суд України звернув увагу Верховної Ради України на необхідність приведення у відповідність до Конституції України (254к/96-ВР) положень інших законів, які регламентують виплату пенсій пенсіонерам, які постійно проживають у державах, з якими Україною не укладено відповідного договору, а також прийняття закону про відшкодування матеріальної і моральної шкоди, завданої фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними.
36. Відсутність чіткого законодавчого механізму щодо відновлення виплати пенсій особам, які виїхали на постійне проживання за межі України, призвело до ситуації, за якої громадяни України були позбавлені можливості отримувати належні їм пенсійні виплати, або створювалися умови за яких пенсіонерам, які проживають за межами України, для отримання належних їм пенсійних виплат необхідно було докласти значних зусиль, зокрема, звертатись до суду.
37. З матеріалів касаційної скарги убачається, що ОСОБА_1 громадянка України, ІНФОРМАЦІЯ_1, паспорт громадянина України для виїзду за кордон НОМЕР_1, виданий органом 05.01, 29 липня 2013 року.
38. При досягненні пенсійного віку та наявності близько 11 років страхового стажу, позивачці була призначена пенсія за віком, яка виплачувалась їй Гайсинським об`єднаним управлінням Пенсійного фонду України Вінницької області до виїзду за кордон, що підтверджується відомостями з її трудової книжки.
39. 15 квітня 2015 року позивачка виїхала з України до Ізраїлю на постійне місце проживання, де була прийнята на консульський облік в консульському відділі посольства України в Державі Ізраїль. Починаючи з 15 квітня 2015 року позивачка не отримує пенсії.
40. 26 листопада 2018 року представник позивачки, діючи на підставі нотаріальної довіреності, подала до Гайсинського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Вінницької області нотаріально посвідчену та апостильовану заяву про поновлення виплати пенсії.
41. 11 грудня 2018 року Гайсинським об`єднаним управлінням Пенсійного фонду України Вінницької області відмовлено у поновленні виплати пенсії. Вказану відмову отримано позивачкою 19 грудня 2018 року.
42. Залишаючи позовну заяву без розгляду в частині позовних вимог про зобов`язання Гайсинське об`єднане управління Пенсійного фонду України Вінницької області провести ОСОБА_1 поновлення та виплату пенсії за віком з 15 квітня 2015 року по 29 листопада 2018 року шляхом поновлення її відповідно до Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" в розмірі неменшому за прожитковий мінімум для осіб, які втратили працездатність, з проведенням індексації і компенсацією втрати частини доходів, - суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що із листа Гайсинського об`єднаного управління Пенсійного фонду України Вінницької області вих. № 3360/09-31/02 від 11 грудня 2018 року слідує, що органом Пенсійного фонду прийнято до розгляду заяву представника ОСОБА_1 про поновлення виплати пенсії 30 листопада 2018 року, тоді як до суду із позовом вона звернулась 10 квітня 2019 року.
43. Разом з тим, судом першої інстанції не встановлено, а відповідачем не доведено, що у припиненні виплати пенсії наявна вина позивачки; підстава, яка була причиною припинення виплати пенсії, була правомірною; відповідачем або іншими суб`єктами владних повноважень розроблялися та були прийняті акти, спрямовані на врегулювання ситуації, яка виникла після винесення рішення Конституційного Суду України від 07 жовтня 2009 року у справі № 25-рп/2009; існують положення закону, який зобов`язує позивачку вживати будь-які дії (подавати заяви, ініціювати позови до суду тощо) для поновлення виплати пенсії, виплата якої була припинена Пенсійним фондом України саме на його підставі, та в подальшому ці норми визнані Конституційним Судом України неконституційними.
44. Натомість позивачка звернулася до територіального органу Пенсійного фонду (вжила активні дії) з проханням поновити виплату пенсії, проте їй було відмовлено в такому поновленні.
45. Наведе свідчить про те, що така поведінка держави в особі її компетентних органів по відношенню до пенсіонерів, які є громадянами України та проживають за межами України, не відповідає принципу належного врядування, зміст якого розкритий у багатьох рішеннях ЄСПЛ, зокрема, у рішенні від 20 січня 2012 року у справі "Рисовський проти України".
46. Таким чином, на виконання рішення Конституційного Суду України від 07 жовтня 2009 року у справі № 25-рп/2009 державні органи, відповідальні за його виконання, не діяли вчасно та послідовно, що підриває довіру громадян до належного виконання всіма суб`єктами владних повноважень своїх функції та до можливості отримати в старості з боку держави в обмін на свою трудову діяльність справедливий соціальний захист.
47. Зважаючи на те, що нарахування пенсії в повному обсязі (правильному розмірі) покладається на відповідний територіальний орган Пенсійного фонду, непроведення відповідачем поновлення виплати пенсії позивачці після 07 жовтня 2009 року свідчить про те, що його бездіяльність призвела до триваючого порушення права позивачки на отримання пенсійних виплат, яке було відновлено на підставі зазначеного Рішення Конституційного Суду України.
48. Отже, за таких обставин обмеження права пенсіонера на отримання належної йому пенсії певними строками є неприпустимим. Відновлення виплати пенсії має проводитися з дати ухвалення Рішення Конституційним Судом України від 07 жовтня 2009 року у справі № 25-рп/2009 без обмеження її виплати жодними строками.
49. Відповідно до частини першої статті 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Елементом верховенства права є принцип правової визначеності.
50. Європейський суд з прав людини у пунктах 52, 56 рішення від 14 жовтня 2010 року у справі "Щокін проти України" зазначив, що тлумачення й застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Однак суд зобов`язаний переконатися в тому, що спосіб, у який тлумачиться й застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних із принципами Конвенції з погляду тлумачення їх у практиці Європейського суду з прав людини. На думку Європейського суду з прав людини, відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості й точності, які передбачали можливість різного тлумачення, порушує вимогу якості закону, передбачену Конвенцією, і не забезпечує адекватного захисту від свавільного втручання публічних органів державної влади в майнові права заявника.
51. Отже, національне законодавство має тлумачитися таким чином, щоб результат тлумачення відповідав принципам справедливості, розумності та узгоджувався з положеннями Конвенції.
52. Виходячи із системного аналізу фактичних обставин справи та норм чинного законодавства, колегія суддів вважає, що статті 122, 123 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) не підлягають застосуванню до спорів, які виникли у зв`язку поновленням виплати раніше призначених (нарахованих) пенсій громадянам України, які проживають за її межами, на підставі Рішення Конституційного Суду України від 07 жовтня 2009 року № 25-рп/2009.
53. Зважаючи на те, що непроведення виплати пенсії таким особам відбулося з вини держави в особі її компетентних органів, поновлення виплати пенсії має проводитися без обмеження будь-яким строком.
54. Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 25 травня 2016 року у справі № 164/1904/14-ц, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі № 522/2738/17, у постановах Верховного Суду, зокрема, від 24 квітня 2018 року у справі № 646/6250/17, від 30 жовтня 2018 року у справі № 493/1867/17, від 22 січня 2019 року у справі № 201/9987/17(2-а/201/304/2017), від 19 березня 2018 року у справі № 806/1952/18.
55. Окрім того, аналогічне правозастосування наведене в постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 травня 2020 року у справі № 815/1226/18. У вказаній постанові Велика Палата Верховного Суду з метою дотримання завдань адміністративного судочинства та забезпечення конституційних гарантій осіб на пенсійне забезпечення визнала за доцільне відступити від висновків Верховного Суду України, викладених у постановах від 08 грудня 2015 року у справі № 21-5653а15, від 12 квітня 2016 року у справі № 462/9427/13-а, від 08 червня 2016 року у справі № 505/2135/14-а та від 11 жовтня 2016 року у справі № 404/4541/15-а, про те, що виниклі спори щодо поновленням виплати раніше призначених пенсій громадянам України, які проживають за її межами, на підставі Рішення Конституційного Суду України від 07 жовтня 2009 року № 25-рп/2009 мають вирішуватися з урахуванням норм процесуального права - статей 99, 100 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) чи - статей 122, 123 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року).
56. Таким чином, застосування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 06 березня 2018 року у справі № 819/1224/15-а, від 31 січня 2019 року у справі № 520/9721/16-а, від 03 квітня 2019 року у справі № 266/804/15-а, від 12 березня 2019 року у справі № 441/1239/17, від 12 березня 2019 року у справі № 308/6229/16-а в цій категорії справ є помилковим.
57. З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів вважає, що пропуск строку звернення до суду із вимогами про зобов`язання Гайсинське об`єднане управління Пенсійного фонду України Вінницької області провести ОСОБА_1 поновлення та виплату пенсії за віком з 15 квітня 2015 року по 29 листопада 2018 року шляхом поновлення її відповідно до Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" в розмірі неменшому за прожитковий мінімум для осіб, які втратили працездатність, з проведенням індексації і компенсацією втрати частини доходів, допустили порушення норм матеріального та процесуального права обумовлені поважними причинами, а тому має бути поновлений.
58. Водночас, колегія суддів вважає неприйнятним посилання скаржника на ухвалу Вінницького окружного адміністративного суду від 22 квітня 2019 року про відкриття провадження у справі, в якій суд дійшов висновку про неможливість обмеження шестимісячним строком, у межах якого особа може звернутись до суду з вимогою про захист порушеного права чи інтересу, з огляду на що строки звернення до адміністративного суду до спірних правовідносин не можуть бути застосовані, оскільки ухвалою від 02 травня 2019 року судом постановлено додаткову ухвалу, якою усунуто недолік ухвали Вінницького окружного адміністративного суду про прийняття позовної заяви до розгляду та відкриття провадження у справі від 22 квітня 2019 року, зазначивши у резолютивній частині про відмову у задоволенні клопотання представника позивача про поновлення строку звернення до адміністративного суду.
59. В контексті вищезазначеного колегія суддів вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій, залишаючи без розгляду позовні вимоги позивачки допустили порушення норм матеріального та процесуального права, що призвело до винесення неправомірного судового рішення.