ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
12 серпня 2021 року
м. Київ
справа № 818/3230/14
адміністративне провадження № К/9901/34751/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В.Е.
суддів: Данилевич Н.А., Уханенка С.А.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції
касаційну скаргу Кіровоградської обласної прокуратури
на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 09 липня 2020 року (головуючий суддя - Шаповал М.М., судді: Соп`яненко О.В., Глазько С.М.)
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2020 року (головуючий суддя - Донець Л.О., судді: Мінаєва О.М., Макаренко Я.М.)
у справі № 818/3230/14
за позовом ОСОБА_1
до Прокуратури Кіровоградської області
про скасування наказу про звільнення, поновлення на раніше займаній посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу і зобов`язання вчинити дії,-
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.
1. Короткий зміст позовних вимог.
У листопаді 2014 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до прокуратури Кіровоградської області (далі - відповідач), в якому просив:
- визнати незаконним звільнення позивача з посади старшого прокурора відділу статистики, ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань прокуратури Кіровоградської області за пунктом 7-2 (з підстав передбачених Законом України "Про очищення влади") ст. 36 КЗпП України;
- скасувати наказ прокуратури Кіровоградської області від 21 жовтня 2014 року № 528ц про звільнення позивача з посади старшого прокурора відділу статистики, ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань прокуратури області за пунктом 7-2 (з підстав передбачених Законом України "Про очищення влади") ст. 36 КЗпП України;
- поновити позивача на посаді старшого прокурора відділу статистики, ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань прокуратури Кіровоградської області;
- стягнути з відповідача на користь позивача заробітну плату за час вимушеного прогулу, починаючи з дня звільнення по день ухвалення судового рішення;
- зобов`язати прокуратуру Кіровоградської області відкликати з Міністерства юстиції України відомості про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої ч. 3 статті 1 Закону України "Про очищення влади" для виключення таких відомостей з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади".
Позивач на обґрунтування своїх позовних вимог посилався на те, що посади, які він обіймав, не належать до посад передбачених Законом України "Про очищення влади", та перебування на яких протягом визначеного періоду має наслідком звільнення.
Перш ніж застосовувати до позивача заходи відповідальності, передбачені Законом України "Про очищення влади" (звільнення, заборона обіймати посади), відповідач зобов`язаний був довести його вину у вчиненні правопорушень, що сприяли узурпації влади ОСОБА_3, підриву основ національної безпеки і оборони, протиправному порушенню прав і свобод людини. Таким чином, позивач не може нести відповідальність у вигляді звільнення з посади та заборони, встановленої у ч. 3 ст. 1 Закону України "Про очищення влади", лише на підставі самого факту зайняття ним у минулому посади, що саме по собі не містить (і не може містити) складу жодного правопорушення.
Також ОСОБА_1 зазначив, що його звільнення відбулось без зазначення підстав та доведеності конкретних фактів вчинених ним правопорушень, що призвело до порушення конституційних принципів рівності громадян перед законом та індивідуального характеру юридичної відповідальності, а також права на працю та доступу до державної служби.
2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 09 липня 2020 року, яке було залишено без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2020 року, позов задоволено:
- визнано протиправним та скасовано наказ прокурора Кіровоградської області №528ц від 21 жовтня 2014 року про звільнення ОСОБА_1 з посади старшого прокурора відділу статистики, ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань прокуратури Кіровоградської області за пунктом 7-2 (з підстав, передбачених Законом України "Про очищення влади") ст. 36 КЗпП України;
- поновлено ОСОБА_1 на посаді старшого прокурора відділу статистики, ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань прокуратури Кіровоградської області;
- стягнуто з прокуратури Кіровоградської області (25006, м. Кропивницький, вул. Велика Пермська, 4, код ЄДРПОУ 02910025) на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 21 жовтня 2014 року по 09 липня 2020 року в загальній сумі 1607301,45 грн (один мільйон шістсот сім тисяч триста одна грн 45 коп.);
- зобов`язано прокуратуру Кіровоградської області відкликати з Міністерства юстицію України відомості про застосування до ОСОБА_1 заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади" для виключення таких відомостей з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади".
Приймаючи таке рішення, суди попередніх інстанцій виходили з того, що звільнення позивача у даній справі здійснено лише на підставі того, що він працював на певній посаді у відповідний період, встановлення конкретних функцій, які він виконував, та їх зв`язку з антидемократичними тенденціями та подіями, що відбулися в зазначений період не встановлено, до позивача застосована міра колективної відповідальності, а тому оскаржуваний наказ прокурора Кіровоградської області є протиправним і підлягає скасуванню, а позивач поновленню на посаді, з якої його було звільнено.
При цьому, при визначенні середнього заробітку за час вимушеного прогулу суди першої та апеляційної інстанцій застосували положення Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року №100, зокрема п. 10 даного Порядку щодо застосування коефіцієнту коригування, та стягнули з відповідача на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 21 жовтня 2014 року по 09 липня 2020 року в розмірі 1607301,45 грн.
Також суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, відповідно до частини першої статті 7 Закону України "Про очищення влади" та пункту 5 розділу ІІ Положення №1704/5, визнав, що відповідач зобов`язаний буде надати інформацію у виді рішення суду Міністерству юстиції України про відкликання відомостей про застосування до позивача заборони, передбаченої частиною третьою статті 1 Закону України "Про очищення влади", а тому зобов`язав відповідача відкликати з Міністерства юстиції України відомості про застосування до ОСОБА_1 такої заборони для виключення таких відомостей з Єдиного державного реєстру осіб, щодо яких застосовано положення Закону України "Про очищення влади".
3. Короткий зміст вимог касаційної скари та відзиву (заперечень).
У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.
В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник вказує на те, що Закон України "Про очищення влади" є спеціальним, його норми мають імперативний характер та підлягають безумовному виконанню уповноваженими органами та їх посадовими особами. З огляду на те, що жодних роз`яснень з приводу його застосування Конституційним Cудом України не надано, то встановивши, що позивач підпадає під норми ч. 3 ст. 1 Закону України "Про очищення влади", його було звільнено з посади на цій підставі.
Прокурор при виданні спірного наказу діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано.
Звільнення з підстав, передбачених п. 7-2 ч. 1 ст. 36 КЗпП України, здійснюється у порядку, визначеному Законом, і не може уважатися звільненням з ініціативи власника чи уповноваженого органу.
Позивачем подано відзив на касаційну скаргу прокуратури, в якій останній, заперечуючи проти касаційної скарги, просить в задоволенні касаційної скарги відмовити, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
Позивач, окрім іншого, вказує про те, що посада заступника прокурора Сумської області - начальника управління нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство, та заступника прокурора Сумської області, які займав останній сукупно терміном, що перевищує 1 рік, не містяться у переліку посад, на які Законом України "Про очищення влади" поширюються люстраційні обмеження.
Крім того, позивач зауважує, що його звільненню з органів прокуратури Кіровоградської області, повинна була передувати відповідна перевірка, яка взагалі не проводилася.
Ухвалою Верховного Суду від 20 січня 2020 року відкрито провадження за касаційною скаргою Кіровоградської обласної прокуратури на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 09 липня 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19 листопада 2020 року, з підстав передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується доказами наявними в матеріалах справи, позивач працював в органах прокуратури України з грудня 1993 року в тому числі заступником прокурора Сумської області - начальником управління нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно - розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство з 09 грудня 2010 року по 16 січня 2012 року, заступником прокурора Сумської області з 17 січня 2012 року по 03 травня 2012 року.
Оскільки позивач сукупно більше року обіймав посади, що визначені пунктом 8 частини першої статті 3 Закону України "Про очищення влади", наказом прокурора Кіровоградської області від 21 жовтня 2014 року № 528ц, його звільнено з посади старшого прокурора відділу статистики, ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань прокуратури Кіровоградської області з 21 жовтня 2014 року у зв`язку з припиненням трудового договору на підставі п. 7-2 ст. 36 КЗпП України.
Підставою для такого звільнення в наказі вказано довідку про результати вивчення особової справи ОСОБА_1 .
Звільнення позивача відбулося зважаючи на те, що вказані норми Закону України "Про очищення влади" є спеціальними по відношенню до інших нормативно-правових актів, мають імперативний характер та підлягають безумовному виконанню уповноваженими органами, їх посадовими особами. При цьому жодних застережень чи виключень стосовно заборони звільнення осіб, які підпадають під критерії, передбачені ч. 1 ст. 3 Закону України "Про очищення влади", не встановлено. Зокрема, ні ст. 36 КЗпП України, ні Законом України "Про очищення влади" не передбачено заборони звільнення керівником органу працівника під час перебування у відпустці.
Не погоджуючись з вказаним наказом та уважаючи своє звільнення протиправним, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави (стаття 3 Конституції України).
Статтею 8 Конституції України установлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Статтею 9 Конституції України встановлено, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
Частина 2 статті 19 Конституції України визначає, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (стаття 24 Конституції України).
Громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування (стаття 38 Конституції України).
За змістом статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення. Право на своєчасне одержання винагороди за працю захищається законом.
Частиною другою статті 61 Конституції України установлено, що юридична відповідальність особи має індивідуальний характер.
5. Кодекс адміністративного судочинства України.
Частина 2 статті 2 визначає, що справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
6. Кодекс законів про працю України (далі - КЗпП України)
Пунктом 7-2 частини першої статті 36 КЗпП України передбачено, що підставою припинення трудового договору є підстави передбачені Законом України "Про очищення влади". У випадку, передбаченому пунктом 7-2, особа підлягає звільненню з посади в порядку, визначеному Законом України "Про очищення влади".
7. Закон України "Про очищення влади" від 16.09.2014 №1682-VII (далі - Закон №1682-VII)
Відповідно до статті 1 Закону №1682-VII очищення влади (люстрація) - це встановлена цим Законом або рішенням суду заборона окремим фізичним особам обіймати певні посади (перебувати на службі) (далі - посади) (крім виборних посад) в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.
Очищення влади (люстрація) здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/або сприяли їх здійсненню), спрямовані на узурпацію влади Президентом України ОСОБА_3, підрив основ національної безпеки і оборони України або протиправне порушення прав і свобод людини, і ґрунтується на принципах: верховенства права та законності; відкритості, прозорості та публічності; презумпції невинуватості; індивідуальної відповідальності; гарантування права на захист (частина друга статті 1 Закону № 1682-VII).
Протягом десяти років із дня набрання чинності цим Законом посади, щодо яких здійснюється очищення влади (люстрація), не можуть обіймати особи, зазначені у частинах першій, другій, четвертій та восьмій статті 3 цього Закону, а також особи, які не подали у строк, визначений цим Законом, заяви, передбачені частиною першою статті 4 цього Закону (частина третя статті 1 Закону №1682-VII).
Статтею 2 Закону № 1682-VII визначено посади, щодо яких здійснюються заходи з очищення влади (люстрації), до яких віднесено посадових та службових осіб органів прокуратури України, Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Управління державної охорони України, Національного банку України (пункт 7 частини першої статті 2 Закону №1682-VII).
Критерії здійснення очищення влади (люстрації) установлені статтею 3 Закону №1682-VII.
Згідно з пунктом 8 частини першої статті 3 Закону №1682-VII заборона, передбачена частиною третьою статті 1 цього Закону, застосовується до осіб, які обіймали сукупно не менше одного року посаду (посади) у період з 25 лютого 2010 року по 22 лютого 2014 року - керівника, заступника керівника територіального (регіонального) органу прокуратури України, Служби безпеки України, Міністерства внутрішніх справ України, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову та/або митну політику, податкової міліції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі.
Підпунктом 1 пункту 2 розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про очищення влади" визначено, що впродовж 10 днів з дня набрання чинності цим Законом керівник органу (орган), до повноважень якого належить звільнення та/або ініціювання звільнення з посади осіб, до яких застосовується заборона, зазначена в частині 3 статті 1 цього Закону, на основі критеріїв, визначених частиною 1 статті 3 цього Закону, на підставі відомостей, наявних в особових справах цих осіб: звільняє цих осіб з посад або надсилає керівнику органу (органу), до повноважень якого належить звільнення з посади таких осіб, відповідні документи для їх звільнення не пізніше ніж на 10 робочий день з дня отримання таких документів.
Закон № 1682-VII був предметом оцінки Європейської комісії "За демократію через право" (далі - Венеціанська комісія) за зверненням моніторингового комітету Парламентської Асамблеї Ради Європи, за результатами якої Комісією схвалено два висновки: 1) Проміжний висновок № 788/2014 на 101-й пленарній сесії 12-13 грудня 2014 року у м. Венеція (далі - Проміжний висновок № 788/2014), 2) Остаточний висновок № 788/2014 на 103-му пленарному засіданні 19-20 червня 2015 року у м. Венеція (з урахуванням змін, унесених до Верховної Ради України 21 квітня 2015 року) (далі - Остаточний висновок № 788/2014).
У пункті 18 Проміжного висновку № 788/2014 Венеціанська комісія відзначила, що європейські стандарти в галузі люстрації, в основному, випливають з трьох джерел:
1) Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (зокрема, статей 6, 8 і 14, статті 1 Протоколу 12) та практики Європейського суду з прав людини;
2) прецедентного права національних конституційних судів;
3) Резолюцій Парламентської асамблеї Ради Європи:
- "Про необхідність міжнародного засудження тоталітарних комуністичних режимів" №1481 (2006) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1481 (2006));
- "Про заходи з ліквідації спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем" №1096 (1996) (далі - Резолюція ПАРЄ № 1096 (1996)) та додана до неї доповідь, яка містить Керівні принципи щодо відповідності люстраційних законів та подібних адміністративних заходів вимогам держави, що базується на принципі верховенства права (далі - Керівні принципи ПАРЄ).
Згідно з частиною 1 та частиною 2 статті 19 Закону України "Про міжнародні договори України" чинні міжнародні договори України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.
Відповідно до Закону України "Про ратифікацію Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року, Протоколу № 1 та протоколів № № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції" Україна повністю визнає обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.
Згідно з частиною 2 статті 21 та частини 1 статті 23 Загальної декларації прав людини від 10 грудня 1948 року кожна людина має право рівного доступу до державної служби в своїй країні, кожна людина має право на працю, на вільний вибір роботи, на справедливі і сприятливі умови праці та на захист від безробіття.
Відповідно до частини 1 та частини 2 статті 6 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права, прийнятого 16 грудня 1966 року Генеральною Асамблеєю ООН та ратифікованого Україною 12 листопада 1973 року, держави, які беруть участь у цьому Пакті, визнають право на працю, що включає право кожної людини дістати можливість заробляти собі на життя працею, яку вона вільно обирає або на яку вона вільно погоджується, і зроблять належні кроки до забезпечення цього права. Заходи, яких повинні вжити держави-учасниці цього Пакту з метою повного здійснення цього права, включають програми професійно-технічного навчання і підготовки, шляхи і методи досягнення продуктивної зайнятості в умовах, що гарантують основні політичні і економічні свободи людини.
Також, стаття 24 Європейської соціальної хартії, ратифікованої Україною 14 вересня 2006 року, з метою забезпечення ефективного здійснення права працівників на захист у випадках звільнення Сторони зобов`язуються визнати: a) право всіх працівників не бути звільненими без поважних причин для такого звільнення, пов`язаних з їхньою працездатністю чи поведінкою, або поточними потребами підприємства, установи чи служби; b) право працівників, звільнених без поважної причини, на належну компенсацію або іншу відповідну допомогу. З цією метою Сторони зобов`язуються забезпечити, щоб кожний працівник, який вважає себе звільненим без поважної причини, мав право на оскарження в неупередженому органі.
Згідно зі статтею 9 Конституції України чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
Відповідно до частини 1 статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Статтею 2 Конвенції № 111 від 25 червня 1958 року "Про дискримінацію в галузі праці та занять" (ратифікована Україною 04 серпня 1961 року) передбачено, що кожний член Організації, для якого ця Конвенція є чинною, зобов`язується визначити й проводити національну політику, спрямовану на заохочення, методами, що узгоджуються з національними умовами й практикою, рівності можливостей та поводження стосовно праці й занять з метою викорінення будь-якої дискримінації з приводу них.
Будь-які заходи, спрямовані проти особи, відносно якої є обґрунтовані підозри чи доведено, що вона займається діяльністю, яка підриває безпеку держави, не вважаються дискримінацією за умови, що заінтересована особа має право звертатись до компетентного органу, створеного відповідно до національної практики (стаття 4 цієї Конвенції).