ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 серпня 2021 року
м. Київ
справа № 640/9375/20
провадження № К/9901/16578/21, К/9901/20987/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Уханенка С. А.,
розглянув у попередньому судовому засіданні справу
за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційними скаргами ОСОБА_1 і Офісу Генерального прокурора на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 квітня 2021 року (судді Беспалов О. О., Парінов А. Б., Ключковий В. Ю.),
встановив:
1. У квітні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив:
- визнати протиправною бездіяльність Офісу Генерального прокурора (як правонаступника всіх прав та обов`язків перейменованої Генеральної прокуратури України (ідентифікаційний код: 00034051, місцезнаходження: 01011, м. Київ, вул. Різницька, буд. 13/15) щодо не нарахування та невиплати ОСОБА_1 вихідної допомоги при звільнені в розмірі середньомісячного заробітку у сумі 46311,72 грн;
- зобов`язати Офіс Генерального прокурора (як правонаступника всіх прав та обов`язків перейменованої Генеральної прокуратури України (ідентифікаційний код: 00034051, місцезнаходження: 01011, м. Київ, вул. Різницька, буд. 13/15) нарахувати та сплатити ОСОБА_1 вихідну допомогу при звільнені в розмірі середнього місячного заробітку, що складає 46311,72 грн;
- стягнути з Офісу Генерального прокурора (як правонаступника всіх прав та обов`язків перейменованої Генеральної прокуратури України (ідентифікаційний код: 00034051, місцезнаходження: 01011, м. Київ, вул. Різницька, буд. 13/15) на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час затримки розрахунку при звільненні з 18 жовтня 2019 року по день ухвалення судового рішення у цій справі.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що: виплата вихідної допомоги передбачена загальними нормами трудового законодавства за відсутності спеціальних норм, які б таку виплату обмежували, що підтверджується правовими позиціями Верховного Суду; виплата вихідної допомоги випливає із міжнародних договорів, які є частиною національного законодавства та які не містять застережень, які можна було б застосувати стосовно позивача; виплата вихідної допомоги при звільненні за ініціативою роботодавця, яка є загальною гарантією захисту доходу, відповідає принципу рівності та заборони дискримінації за будь-якою ознакою.
3. Зазначив також, що у випадку невиплати з вини роботодавця належних звільненому працівникові сум у строки, встановлені у статті 116 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП), передбачена відповідальність відповідно до статті 117 КЗпП, що передбачає обов`язок роботодавця виплатити середній заробіток за час затримки при звільненні по день фактичного розрахунку.
4. У справі встановлено, що з 19 лютого 2015 року по 17 жовтня 2019 року ОСОБА_1 проходив службу в Генеральній прокуратурі України.
5. Наказом Генеральної прокуратури України від 17 жовтня 2019 року №1109ц ОСОБА_1 звільнено з посади начальника третього відділу процесуального керівництва управління наглядової діяльності Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" з 18 жовтня 2019 року. Тим самим наказом доручено Департаменту планово-фінансової діяльності, бухгалтерського обліку та звітності Генеральної прокуратури України провести остаточний розрахунок та виплатити усі належні ОСОБА_1 виплати при звільненні.
6. Позивач направив Офісу Генерального прокурора запит щодо виплати вихідної допомоги при звільненні.
7. У відповідь Офіс Генерального прокурора листом від 02 квітня 2020 року № 27/3-1490 вих.-20 сповістив позивачу про відсутність правових підстав для нарахування і виплати вихідної допомоги при звільненні на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII).
8. Вважаючи дії відповідача неправомірними, ОСОБА_1 звернувся з цим позовом до суду.
Рішення судів першої та апеляційної інстанцій
9. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 24 вересня 2020 року відмовив у задоволенні позовних вимог.
10. Суд першої інстанції зазначив, що системний аналіз положень Закону №1697-VII дає підстави стверджувати, що цей Закон не передбачає виплати вихідної допомоги у разі звільнення з підстави, встановленої пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII. Статтею 44 КЗпП також не передбачено можливості виплати вихідної допомоги працівникові у разі припинення трудового договору на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.
11. За текстом рішення суду першої інстанції, при вирішенні цієї справи враховано позицію Верховного Суду України, викладену зокрема у постановах від 19 листопада 2015 року справа № К/9991/18577/12, від 15 вересня 2015 року справа К/9991/20127/11, постановах Верховного Суду від 07 березня 2018 року у справі №807/211/17, від 31 січня 2018 року у справі № 820/1119/16, від 26 листопада 2019 року № 824/19/16-а, суть якої у тому, що під час вирішення справ щодо звільнення публічних службовців пріоритетними є норми спеціальних законів, а норми трудового законодавства застосовуються лише у випадках, якщо нормами спеціальних законів не врегульовано спірних відносин та коли про можливість такого застосування прямо зазначено у спеціальному законі.
12. У цьому зв`язку суд першої інстанції пояснив, що норми Закону № 1697-VII, які визначають умови і підстави звільнення прокурора з посади, є спеціальними по відношенню до інших нормативних актів, у тому числі КЗпП.
13. Наголосив, що позивач звільнений на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII. Тобто, за текстом рішення суду, позивача звільнили виключно з підстави, визначеної Законом № 1697-VII. Водночас, умовою для виплати працівникові вихідної допомоги відповідно до статті 44 КЗпП є звільнення працівника виключно з підстав, визначених цією статтею [КЗпП].
14. У підсумку суд першої інстанції, покликаючись на правовий висновок Верховного Суду, висловлений у постанові Верховного Суду від 31 січня 2018 року у справі № 820/1119/16, виснував, що позаяк позивача звільнено з підстав і в порядку, визначених Законом № 1697-VII, якими не передбачено виплату вихідної допомоги при звільненні, позивач не набув права на її отримання.
15. Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 08 квітня 2021 року скасував рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 вересня 2020 року і ухвалив нове рішення, яким позов ОСОБА_1 задовольнив частково; визнав протиправною бездіяльність Офісу Генерального прокурора щодо не нарахування та невиплати ОСОБА_1 вихідної допомоги при звільнені в розмірі середнього місячного заробітку у сумі 46311,72 грн; зобов`язав Офіс Генерального прокурора нарахувати та сплатити ОСОБА_1 вихідну допомогу при звільнені в розмірі середнього місячного заробітку, що складає 46311,72 грн; в іншій частині позовних вимог - відмовив.
16. Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку, проаналізувавши положення Закону № 1697-VII у зіставленні з нормами КЗпП. На думку цього суду, Закон № 1697-VII не передбачає виплати вихідної допомоги при звільненні прокурорів у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Водночас, це передбачено статтею 44 КЗпП.
17. Посилаючись на правову позицію Верховного Суду України, викладену у постанові від 17 лютого 2015 року у справі № 21-8а15 (про те, що за загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це йдеться у спеціальному законі), зваживши також на правову позицію Верховного Суду, висловлену у постановах від 31 березня 2021 року у справі № 320/2449/20, від 17 березня 2021 року у справі № 420/4581/20, від 18 лютого 2021 року у справі № 640/23379/19, від 11 лютого 2021 року у справі № 420/4115/20, від 21 січня 2021 року у справі № 260/1890/19, від 23 грудня 2020 року у справі № 560/3971/19, суд апеляційної інстанції констатував таке: частиною п`ятою статті 51 Закону № 1697-VII та частиною четвертою статті 40 КЗпП передбачений виключний перелік випадків коли до правовідносин щодо звільнення прокурорів не застосовуються норми КЗпП. Водночас, у цьому переліку не передбачено виплати вихідної допомоги при звільненні прокурора, а отже не заборонено застосування положень статті 44 КЗпП при вирішенні спірного питання.
18. З приводу стягнення середнього заробітку на підставі статей 116, 117 КЗпП апеляційний суд, відмовляючи у задоволенні цих вимог, виходив з того, що вони передчасні.
19. Пояснив, що підставою для виплати середнього заробітку за час затримки розрахунку буде рішення у цій справі, яким встановлено право позивача на отримання вихідної допомоги. На час розгляду справи відсутні підстави вважати, що відповідачем при виплаті позивачу вихідної допомоги за цим рішенням суду не буде виплачено середній заробіток за весь час затримки розрахунку, а тому права позивача в цій частині не є порушеними.
Касаційне оскарження
20. У касаційній скарзі ОСОБА_3 просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 квітня 2021 року в частині відмови у задоволенні позовних вимог і ухвалити в цій частині нове рішення, яким стягнути на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час затримки розрахунку при звільненні з 18 жовтня 2019 року по день ухвалення рішення в цій справі, не передаючи її на новий розгляд.
21. Касаційну скаргу подано з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
22. На думку позивача, висновки суду апеляційної інстанції (у частині відмови у задоволенні позовних вимог) не відповідають правовому висновку Верховного Суду, викладеному у постанові від 30 березня 2021 року у справі № 640/25354/19, відповідно до якого невиплата у день звільнення вихідної допомоги, передбаченої статтею 44 КЗпП, є протиправною бездіяльністю щодо нарахування та виплати вихідної допомоги при звільненні в розмірі середнього місячного заробітку.
23. Офіс Генерального прокурора у своїй касаційній скарзі просить скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 08 квітня 2021 року, а рішення Окружного адміністративного суду від 24 вересня 2020 року залишити в силі.
24. Касаційну скаргу подано теж з підстави, встановленої пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС.
25. На думку відповідача, висновки апеляційного суду не відповідають правовому висновку Верховного Суду, викладеному у постанові від 31 січня 2018 року у справі № 820/1119/16.
26. Пояснив, що порушення норм матеріального права полягає у неправильному застосуванні до спірних правовідносин положень пункту 9 частини першої, частини п`ятої статті 51 Закону № 1697-VII, пункту 1 частини першої статті 44 КЗпП, пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон № 113-ІХ).
27. Відповідач зазначив, що ОСОБА_1 був обізнаний з умовами і процедурами проведення атестації, визначених Законом № 113-ІХ і Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженому наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 (далі - Порядок № 221), у тому числі з можливими наслідками неподання заяви про переведення на посаду в Офісі Генерального прокурора та про звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.
28. Наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року №1109ц ОСОБА_1 звільнено з посади начальника третього відділу процесуального керівництва управління наглядової діяльності Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, відповідно до вимог підпункту 1 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-ІХ. Цей наказ позивач оскаржив у судовому порядку (справа № 640/22409/19) і остаточного судового рішення щодо законності звільнення позивача, як зазначив відповідач, наразі не прийнято.
29. Відповідач наголосив, що Законом № 113-ІХ доповнено статтю 51 Закону № 1697-VII частиною п`ятою, а також цим Законом доповнено статтю 40 КЗпП та уточнено, що особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП встановлюються законом, що регулює їхній статус.
30. Законами, що регулюють статус прокурорів, умови і підстави звільнення їх з посади є Закон № 1697-VII і Закон № 113-ІХ. Тож, за текстом касаційної скарги, з дня набрання чинності Законом № 113-ІХ, а саме з 25 вересня 2019 року, особливості застосування до прокурорів, зокрема, положень пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП, на які посилається позивач, встановлюються Законом № 1697-VII. І саме цей Закон, а не КЗпП, поширюється на спірні правовідносини між ОСОБА_1 та Офісом Генерального прокурора.
31. Додав також, що ні Законом № 113-ІХ, ні Законом № 1697-VII не передбачено виплати вихідної допомоги у разі звільнення прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII. Стаття 44 КЗпП так само не передбачає виплати цієї допомоги при звільненні з указаних нормативних підстав.
32. Переконує, що для звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII важливим є не юридичний факт ліквідації, реорганізації органу прокуратури чи скорочення кількості прокурорів, а один з юридичних фактів, передбачених у пункті 19 розділу ІІ "Прикінцевих і перехідних положень" Закону № 113-ІХ. Відповідна позиція висловлена в постанові Верховного Суду від 26 листопада 2020 року у справі № 200/13482/19-а.
33. За таких умов застосування статті 44 КЗпП щодо стягнення вихідної допомоги на підставі пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП, з погляду відповідача, є помилковим.
34. З приводу стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу зауважив, що ці вимоги є взаємовиключними з вимогами про стягнення вихідної допомоги. У разі задоволення в цій частині повністю одночасно двох вимог відповідач може бути зобов`язаний фактично виплатити подвійну суму середнього заробітку, оскільки їх розміри є однаковими. У цьому зв`язку відповідач додав, що такий висновок міститься у постанові Верховного Суду від 05 серпня 2020 року у справі № 686/20491/18.
35. Насамкінець відповідач звернув увагу на те, що виплата на підставі рішень суду вихідної допомоги прокурорам, які не подали у встановлений строк чи за встановленою формою заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної чи окружної прокуратури та про намір у зв`язку з цим пройти атестацію, або неуспішно пройшли атестацію та у зв`язку з цим були звільнені з органів прокуратури, призведе до значних витрат бюджетних коштів, що може спричинити недостатність коштів для виплати заробітної плати працівникам Офісу Генерального прокурора.
36. З погляду відповідача, є необхідність для відступлення від висновків Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду, на яких основується правова позиція апеляційного суду в цій справі.
37. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 відповідач просив суд залишити її без задоволення. Аргументи, які висловив відповідач, аналогічні тим, які написано у його касаційній скарзі.
Релевантні джерела права
38. Згідно зі статтею 4 Закону № 1697-VII організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
39. За текстом частини першої статті 51 Закону № 1697-VII прокурор звільняється з посади у разі: <…> 9) ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
40. Відповідно до частини п`ятої статті 51 Закону № 1697-VII (якою цю статтю доповнено згідно із Законом № 113-ІХ) на звільнення прокурорів з посади з підстави, передбаченої пунктом 9 частини першої цієї статті, не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки та на період відрядження.
41. Законом № 113-IX було внесено також зміни і до КЗпП, а саме: статтю 32 доповнено частиною п`ятою такого змісту: "Переведення прокурорів відбувається з урахуванням особливостей, визначених законом, що регулює їхній статус"; статтю 40 доповнено частиною п`ятою такого змісту: "Особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус".
42. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом у випадку, зокрема, змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.
43. Відповідно до частини четвертої статті 40 КЗпП особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частини першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
44. Згідно зі статтею 44 КЗпП при припиненні трудового договору з підстав, зазначених у пункті 6 статті 36 та пунктах 1, 2 і 6 статті 40 цього Кодексу, працівникові виплачується вихідна допомога у розмірі не менше середнього місячного заробітку; у разі призову або вступу на військову службу, направлення на альтернативну (невійськову) службу (пункт 3 статті 36) - у розмірі двох мінімальних заробітних плат; внаслідок порушення власником або уповноваженим ним органом законодавства про працю, колективного чи трудового договору (статті 38 і 39) - у розмірі, передбаченому колективним договором, але не менше тримісячного середнього заробітку; у разі припинення трудового договору з підстав, зазначених у пункті 5 частини першої статті 41, - у розмірі не менше ніж шестимісячний середній заробіток.