ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 серпня 2021 року
м. Київ
справа № 520/8684/18
провадження № К/9901/14407/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Радишевської О. Р.,
розглянув у касаційній інстанції справу у порядку письмового провадження справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Харківській області, Харківського районного відділу (з обслуговування Харківського району та міста Люботин) Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Харківській області, Головного управління Національної поліції в Харківській області, з участю третьої особи: Міністерства внутрішніх справ України, про поновлення на посаді та зобов`язання вчинити дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 09 вересня 2020 року (суддя Єгупенко В. В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 17 березня 2021 року (судді Подобайло З. Г., Чалий І. С., Бартош Н. С.),
встановив:
1. У жовтні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Управління Міністерства внутрішніх справ України в Харківській області (далі - ГУ МВС України в Харківській області), Харківського районного відділу (з обслуговування Харківського району та м. Люботин) Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Харківській області (далі - Харківський РВ ГУМВС України в Харківській області), Головного управління Національної поліції в Харківській області (далі - ГУ НП в Харківській області), третя особа: Міністерство внутрішніх справ України (далі - МВС України), у якому просив:
- визнати незаконним звільнення дільничного інспектора міліції СДІМ відділу міліції (м. Люботин) Харківського РВ ГУ МВС України в Харківській області старшого лейтенанта міліції ОСОБА_1 /НОМЕР_1/ з 17 серпня 2018 року у запас Збройних Сил за пунктом 64 "г" (скорочення штатів) і скасувати наказ про його звільнення;
- поновити ОСОБА_1 на посаді дільничного інспектора міліції СДІМ відділу міліції (м. Люботин) Харківського РВ ГУ МВС України в Харківській області;
- зобов`язати ГУ МВС України в Харківській області та ГУ НП у Харківській області розглянути заяву ОСОБА_1 від 22 жовтня 2015 року і прийняти його на службу в органи Національної поліції в Харківській області за аналогічною посадою, що заміщується відповідно до пункту 9 розділу XI "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 02 липня 2015 року № 580-VIII "Про Національну поліцію" (далі - Закон № 580-VIII), враховуючи невиконання постанови Харківського окружного адміністративного суду від 18 травня 2016 року у справі № 820/11676/15 щодо поновлення ОСОБА_1 на публічній службі;
- зобов`язати ГУ МВС України в Харківській області, Харківський РВ ГУ МВС України в Харківській області сплатити податки, збори та інші обов`язкові платежі з грошового забезпечення за час вимушеного прогулу, нарахованого ОСОБА_1 за період з 06 листопада 2015 року до дня поновлення на роботі;
- стягнути з ГУ МВС України в Харківській області на користь ОСОБА_1 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу в розмірі 448133,09 грн.
2. Цей спір розглядався в судах неодноразово. У справі встановлено, що з 02 квітня 2007 року позивач проходив службу в органах внутрішніх справ і наказом ГУ МВС України від 26 червня 2013 року № 228 о/с був призначений на посаду дільничного інспектора міліції СДІМ відділу міліції (м. Люботин).
3. Згідно з наказом ГУ МВС України в Харківській області від 23 грудня 2014 року № 601 о/с з 23 грудня 2014 року до 27 листопада 2015 року позивач перебував у відпустці по догляду за дитиною.
4. Наказом ГУ МВС України від 05 листопада 2015 року № 594 о/с відповідно до пункту 64 "г" Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 29 липня 1991 року №114 (далі - Положення №114), позивача звільнено з органів внутрішніх справ у запас через скорочення штатів з 06 листопада 2015 року.
5. ОСОБА_1 оскаржив зазначений наказ у судовому порядку.
6. Харківський окружний адміністративний суд постановою від 18 травня 2016 року у справі № 820/11676/15 адміністративний позов задовольнив частково. Скасував наказ ГУ МВС України в Харківській області від 5 листопада 2015 року № 594 о/с; поновив позивача на посаді дільничного інспектора міліції СДІМ відділу міліції (м.Люботин) Харківського РВ ГУ МВС України в Харківській області. В частині поновлення на посаді позивача постанову суду звернуто до негайного виконання. В іншій частині позовних вимог - відмовлено.
7. Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 15 листопада 2016 року скасував постанову Харківського окружного адміністративного суду від 18 травня 2016 року в частині відмови в задоволенні адміністративного позову про стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу з прийняттям в цій частині нової постанови про стягнення з ГУ МВС України в Харківській області на користь позивача грошового забезпечення за час вимушеного прогулу в розмірі 2364,57 грн. В іншій частині постанову Харківського окружного адміністративного суду від 18 травня 2016 року залишено без змін.
8. Наказом Голови ліквідаційної комісії ГУ МВС України в Харківській області від 07 червня 2016 року № 15 о/с ОСОБА_1 поновлено на посаді дільничного інспектора міліції СДІМ відділу міліції (м. Люботин) Харківського РВ ГУ МВС України в Харківській області з 06 листопада 2015 року, що підтверджується записом у послужному списку позивача. Проте, як встановлено у справі, фактично до робочого місця та виконання службових обов`язків позивача не допустили.
9. Листом від 14 червня 2018 року ГУ МВС України в Харківській області повідомило позивача про те, що Закон України "Про міліцію" та наказ МВС України від 31 грудня 2007 року № 499 [Про впорядкування структури та умов грошового забезпечення осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ ] втратили чинність, тому відсутні нормативні акти щодо регулювання службової діяльності ОСОБА_1 і нарахування йому грошового забезпечення. Крім того, функціональні обов`язки ОСОБА_1, його робоче місце і графік роботи не можуть існувати у ліквідованому органі. Отже, відсутність посад, які замішуються особами рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ в ліквідованому ГУ МВС України, унеможливлює подальше використання ОСОБА_1 на службі в органах внутрішніх справ. У зв`язку з цим позивача попередили про подальше звільнення через скорочення штатів та запропонували перейти у встановленому порядку на роботу (службу) в інші органи через проходження позивачем конкурсу на заміщення вакантних посад поліцейських у будь-якому регіоні України.
10. 26 червня 2018 року позивач звернувся із заявою до Голови ліквідаційної комісії ГУ МВС України в Харківській області, в якій просив: розглянути рапорт від 22 жовтня 2015 року як кандидата на посаду поліцейського відповідно до Закону № 580-VIII і рапорт від 13 липня 2016 року про бажання проходити службу в поліції, отриманий ГУ МВС України в Харківській області 14 липня 2016 року; повторно розглянути по суті його заяви від 13 липня 2016 року і від 28 листопада 2016 року; враховуючи його бажання проходити службу в органах поліції, запропонувати відповідну посаду поліцейського і видати наказ про призначення його на посаду поліцейського в органах поліції; виплатити грошове забезпечення за час вимушеного прогулу за період з 07 червня 2016 року до фактичного працевлаштування і виконати обов`язок щодо сплати податків і обов`язкових платежів із заробітної плати.
11. ГУ МВС в Харківській області листом повідомило позивачу про оголошення конкурсу на заміщення вакантних посад у підрозділах ГУ НП в Харківській області і про те, що після повної ліквідації ГУ МВС України в Харківській області ОСОБА_1 буде звільнено через скорочення штатів. Також повідомило про те, що органи Національної поліції України не є правонаступниками органів міліції.
12. Згідно з витягом з наказу ГУ МВС України в Харківській області від 17 серпня 2018 року №73 о/с, позивача повторно звільнено у запас Збройних Сил України з 17 серпня 2018 року.
13. Не погодившись з правомірністю повторного звільнення, позивач звернувся з цим позовом до суду.
14. За наслідками розгляду цієї справи Харківський окружний адміністративний суд постановив рішення від 23 січня 2019 року, яке залишено без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року, яким позов задовольнив частково: скасував наказ ГУ МВС України в Харківській області від 17 серпня 2018 року № 73 о/с про звільнення старшого лейтенанта ОСОБА_1, дільничного інспектора міліції СДІМ відділу міліції (м. Люботин) Харківського РВ ГУ МВС України в Харківській області; зобов`язав ГУ МВС України в Харківській області розглянути по суті рапорт позивача від 22 жовтня 2015 року з прийняттям відповідного рішення; поновив ОСОБА_1 на посаді дільничного інспектора міліції СДІМ відділу міліції (м. Люботин) Харківського РВ ГУ МВС України в Харківській області; стягнув з ГУ МВС України в Харківській області (в особі Ліквідаційної комісії) на користь ОСОБА_1 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу з 17 серпня 2018 року до 23 січня 2019 року. У задоволенні решти позовних вимог - відмовив.
15. Рішення суду в частині поновлення позивача на посаді і стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу в межах виплат за один місяць допущено до негайного виконання.
16. Верховний Суд постановою від 24 вересня 2019 року скасував рішення Харківського окружного адміністративного суду від 23 січня 2019 року і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року в частині стягнення з ГУ МВС України в Харківській області (в особі Ліквідаційної комісії) на користь ОСОБА_1 грошового забезпечення за час вимушеного прогулу з 17 серпня 2018 року до 23 січня 2019 року і направив справу в цій частині на новий розгляд до Харківського окружного адміністративного суду. В іншій частині рішення Харківського окружного адміністративного суду від 23 січня 2019 року і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року залишено без змін.
17. У постанові від 24 вересня 2019 року Верховний Суд висловив згоду з висновками судів попередніх інстанцій про те, що звільнення ОСОБА_1 з посади дільничного інспектора міліції СДІМ відділу міліції (м. Люботин) Харківського РВ ГУ МВС У в Харківській області було протиправним, тому він підлягає поновленню на посаді. Так само Верховний Суд погодився з необхідністю зобов`язати ГУ МВС України в Харківській області розглянути по суті рапорт ОСОБА_1 від 22 жовтня 2015 року з прийняттям відповідного рішення.
18. Верховний Суд погодився з судами попередніх інстанцій також у тому, що вимога позивача щодо зобов`язання прийняти його на службу в органи Національної поліції за аналогічною посадою належить до виключних, дискреційних повноважень суб`єкта владних повноважень, втручатися у які суд не може.
19. Водночас, скасовуючи судові рішення в частині стягнення грошового забезпечення і направляючи справу в цій частині на новий розгляд Верховний Суд зазначив, що суди попередніх інстанцій, скасовуючи спірний наказ [ГУ МВС України в Харківській області від 17 серпня 2018 року №73 о/с] в частині звільнення позивача із займаної посади, зобов`язали ГУ МВС в Харківській області нарахувати й виплатити ОСОБА_1 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу, проте без визначення його конкретного розміру. Крім того, за змістом постанови Верховного Суду, суди не надали правової оцінки тому, що позивач фактично не був допущений на робоче місце і не розглянули вимоги позивача про нарахування грошового забезпечення за час вимушеного прогулу за період від першого звільнення до поновлення на посаді за рішенням суду.
20. Верховний Суд наголосив також на необхідності суду першої інстанції визначити конкретний розмір суми коштів, яку належить стягнути на користь позивача за період з 17 серпня 2018 року до 23 січня 2019 року та мотивувати своє (скасоване) рішення в частині тієї суми коштів, у стягненні якої було відмовлено (за період з 07 листопада 2015 року до 16 серпня 2018 року).
Рішення судів першої та апеляційної інстанцій
21. За наслідками (нового) розгляду справи Харківський окружний адміністративний суд постановою від 09 вересня 2020 року позов задовольнив частково. Стягнув з ГУ МВС України у Харківській області (в особі Ліквідаційної комісії) на користь ОСОБА_1 грошове забезпечення за час вимушеного прогулу з 17 серпня 2018 року по 23 січня 2019 року у розмірі 6484,02 грн. В іншій частині позову щодо стягнення з ГУ МВС України в Харківській області (в особі Ліквідаційної комісії) на користь ОСОБА_1 грошового забезпечення за час вимушеного прогулу - відмовив.
22. Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 17 березня 2021 року залишив рішення суду першої інстанції без змін.
23. Задовольняючи позовні вимоги частково суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, зазначив, що Ліквідаційна комісія Харківського РВ (з обслуговування Харківського району та м. Люботин) ГУ МВС України в Харківській області, на виконання ухвал Харківського окружного адміністративного суду від 10 березня 2020 року, від 30 березня 2020 року, надала довідку про нарахування грошового забезпечення ОСОБА_1 за 2009 рік, довідку про нарахування грошового забезпечення позивача за 2010 рік, за 2011 рік, за 2012 рік, за 2013 рік, за 2014 рік, які містять дані щодо періоду роботу, відпрацьованих днів і суми нарахованої заробітної плати.
24. У довідці про грошове забезпечення дільничного інспектора міліції Люботинського ВМ Харківського РВ ГУМВС України в Харківській області за період з 17 серпня 2017 року по 17 серпня 2018 року зазначено, що грошового забезпечення йому не нараховано. Як пояснив відповідач, відповідно до положень Закону № 580-VIII, постанови Кабінету Міністрів України від 16 вересня 2015 року № 730 "Про утворення територіальних органів Національної поліції та ліквідацію територіальних органів Міністерства внутрішніх справ", з 06 листопада 2015 року міліція припинила своє існування.
25. Суди попередніх інстанцій зазначили також, що за період з 28 листопада 2015 року по 22 квітня 2019 року відповідач видав довідку, відповідно до якої грошове забезпечення ОСОБА_1 не нараховувалося і не виплачувалося.
26. Остання довідка, яка містить інформацію стосовно виплат, отриманих позивачем за попередні два місяці служби, надана відповідачем за 2014 рік. Відповідно до цієї довідки, за листопад 2014 року позивачу було нараховано 1080,73 грн за 30 днів, а за грудень 2014 року - 1080,73 грн за 23 дні.
27. Отже, за розрахунками судів попередніх інстанцій, середньоденний заробіток позивача складає 40,78 грн (1080,73 + 1080,73 грн)/(30+23).
28. Суди першої та апеляційної інстанції зазначили, що за час вимушеного прогулу, а саме, за період з 17 серпня 2018 року (дата спірного наказу про звільнення від 17 серпня 2018 року № 73 о/с) по 23 січня 2019 року, з урахуванням відомостей за попередні два місяці служби позивача згідно довідки за 2014 рік (159 календарних днів вимушеного прогулу), з ГУ МВС України в Харківській області (в особі Ліквідаційної комісії) на користь позивача належить стягнути середнє грошове забезпечення в загальній сумі 6484,02 грн (40,78 грн х 159 календарних днів).
29. Суд апеляційної інстанції додав також, що підстав для стягнення грошового забезпечення за період з 06 листопада 2015 року по 16 серпня 2018 року немає. З приводу аргументів позивача про довільний розрахунок середнього заробітку за час вимушеного прогулу суд апеляційної інстанції зазначив, що вони безпідставні, адже відповідно до довідки Ліквідаційної комісії Харківського РВ ГУМВСУ в Харківській області про нарахування грошового забезпечення ОСОБА_1 з 28 листопада 2015 року по 22 квітня 2019 року грошове забезпечення позивачу не нараховували; листопад-грудень 2014 року є останніми місяцями перед (першим) звільненням, коли позивач отримував грошове забезпечення, які й було використано при розрахунку середнього заробітку за час вимушеного прогулу (за період з 17 серпня 2018 року по 23 січня 2019 року).
Касаційне оскарження
30. У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанції і ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги в частині стягнення грошового забезпечення за період вимушеного прогулу з 06 листопада 2015 року по 16 серпня 2018 року і з 17 серпня 2018 року по 23 січня 2019 року на загальну суму 487421,48 грн.
31. Касаційну скаргу подано з підстави, передбаченої пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
32. На його думку, правова позиція судів попередніх інстанцій щодо розрахунку середньої заробітної плати відповідно до Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100 (далі - Порядок № 100) не узгоджується з висновками Верховного Суду, які викладені у постановах від 18 березня 2021 року у справі № 825/3399/14 та від 16 січня 2018 року у справі № 501/2316/15-ц.
33. Пояснив, що Порядок № 100 не передбачає можливості брати нараховані суми виплат (для визначення середньоденної заробітної плати) за довільний (на розсуд суду) період (як-от у цій справі, за листопад-грудень 2014 року, тоді як звільнення (позивача) відбулося у серпні 2018 року). За правилами цього Порядку, для розрахунку потрібно брати останні два місяці роботи (або останні два календарних місяці, що передують місяцю, в якому відбувається подія, з якою пов`язана виплата), тобто два місяці до звільнення, а не будь-які два місяці служби, в яких особа отримувала заробітну плату (грошове забезпечення).
34. Тож з погляду позивача, суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення пунктів 2, 8 Порядку № 100. Крім того, позивач вважає, що суди попередніх інстанцій, усупереч висновків Верховного Суду, зазначених у постанові від 24 вересня 2019 року (у цій справі), так і не надали правової оцінки тому, що позивач фактично не був допущений на робоче місце, а також не розглянули його вимоги про нарахування грошового забезпечення за час вимушеного прогулу за період від першого (неправомірного) звільнення. У цьому зв`язку зауважив, що суди попередніх інстанцій лише констатували, що позивача не було допущено на робоче місце після ("першого") поновлення на посаді (з 06 листопада 2015 року по 16 серпня 2018 року), а також факт невиплати за цей період грошового забезпечення.
35. Водночас, суди попередніх інстанцій не висловилися з приводу того, наскільки правомірною була така поведінка відповідача і не надали ніякого значення тому, що за період з 07 листопада 2015 року по 16 серпня 2018 року (період вимушеного прогулу після звільнення позивача вперше) грошового забезпечення йому так і не виплатили. З погляду позивача, період вимушеного прогулу після "першого" звільнення також підлягає оплаті середнім заробітком, тому суди, вирішуючи цей спір по суті (щодо "другого" звільнення) мали б нарахувати середній заробіток за весь час фактичного вимушеного прогулу, спричиненого неправомірними звільненнями.
36. Зазначив також, що якби суди попередніх інстанцій зосередилися на з`ясуванні обставин щодо фактичного (не)допуску його до роботи після "першого" поновлення на посаді (внаслідок неправомірного звільнення), відтак дійшли б висновку про поважність причин цього недопуску і невиплати грошового забезпечення та мотивували свої рішення із посиланням на відповідні норми права, то тільки тоді, на переконання позивача, можна було стверджувати, що суди розглянули позовну вимогу так, як про це зазначено у постанові Верховного Суду від 24 вересня 2019 року у цій справі.
37. З приводу власне розрахунку середнього заробітку за час (фактичного) вимушеного прогулу, то з погляду позивача помилковість підходів судів попередніх інстанцій криється у тому, що в основу розрахунку вони взяли грошове забезпечення за листопад-грудень 2014 року, тоді як мали б взяти за червень і липень 2018 року, тобто за два місяці перед ("другим") звільненням (17 серпня 2018 року).
38. За текстом касаційної скарги, правило "виходити з двох попередніх місяців перед подією" убачається з аналізу інших положень Порядку № 100. Більш того, зазначив позивач, Порядком № 100 визначено механізм обрахунку середнього заробітку у випадку, коли перед звільненням працівник не має виплат (не з його вини). Але Порядок № 100, як наголошує позивач, не передбачає можливості брати будь-який інший період.
39. Водночас, позивач додав, що після прийняття наказу Ліквідаційної комісії ГУМВС України в Харківській області від 07 червня 2016 року № 15 о/с, яким його було формально поновлено на посаді (на виконання постанови Харківського окружного адміністративного суду від 18 травня 2016 року), йому не встановили розміру грошового забезпечення.
40. Між тим, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 11 жовтня 2015 року № 988 "Про грошове забезпечення поліцейських Національної Поліції", посадовий оклад для дільничного офіцера поліції становить 2500 грн (посадовий оклад дільничного інспектора міліції до 06 листопада 2015 року становив 650 грн).
41. На думку позивача, при реорганізації органів міліції в поліцію відбулася зміна структури заробітної плати з одночасним підвищенням посадового окладу, що дає підстави для застосування абзацу 6 пункту 2 та абзацу 7 пункту 2 Порядку № 100. В інтерпретації позивача це означає, що період з 07 листопада 2015 року по день ухвалення рішення суду про поновлення на посаді (23 січня 2019 року) є вимушеним прогулом, тож невиплачене грошове забезпечення треба розраховувати виходячи з середньої заробітної плати установленого підвищеного посадового окладу для аналогічної посади - дільничного офіцера поліції з урахуванням встановлених позивачеві виплат після підвищення посадових окладів, передбачених згідно з умовами оплати праці (оклад за спеціальне звання, вислуга років тощо).
42. Однак, за текстом касаційної скарги, суди попередніх інстанцій не вжили ніяких заходів для того, щоб витребувати відомості про середню заробітну плату дільничного офіцера поліції за червень, липень 2018 року, тож розрахувати середній заробіток у запропонований вище спосіб, з погляду позивача, теж не видається можливим.
43. З урахуванням написаного позивач, вкотре нагадуючи про протиправну бездіяльність відповідачів щодо поновлення його на посаді і (не)виплату грошового забезпечення, зазначив, що розрахунок середнього заробітку за час вимушеного прогулу треба проводити на основі даних про середню заробітну плату, зазначену у довідці Головного Управління статистики у Харківській області № 06-54/1153 від 25 вересня 2018 року, з урахуванням встановлених Порядком №100 вимог.
44. Відповідно до цієї довідки, середня заробітна плата за червень 2018 року становить 12572 грн, за липень 2018 року - 13211 грн; кількість днів вимушеного прогулу за період з 07 листопада 2015 року по 16 серпня 2018 року і з 17 серпня 2018 року по 23 січня 2019 року - 794 робочих дні. З урахуванням середньоденної заробітної плати в розмірі 613,8809 грн (12572+13211) / (20+22), середній заробіток, який підлягає стягненню, на думку позивача, становить 487421,48 грн (613,8809 грн * 794 дні), стягнути які він, власне, і просить.
45. У визначений судом строк відзивів на касаційну скаргу не надійшло.