ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 серпня 2021 року
м. Київ
справа № 826/13193/17
адміністративне провадження № К/9901/28631/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Бевзенка В.М., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Тарганської сільської ради Володарського району Київської області на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 13.05.2019 (головуючий суддя: Скочок Т.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.09.2019 (головуючий суддя: Чаку Є.В., судді: Файдюк В.В., Мєзєнцев Є.І.) у справі №826/13193/17 за позовом Тарганської сільської ради Володарського району Київської області до Київської обласної державної адміністрації про визнання протиправним розпорядження,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У жовтні 2017 Тарганська сільська рада Володарського району Київської області (далі - позивач) звернулася до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Київської обласної державної адміністрації (далі - Київська ОДА або відповідач), в якому просила визнати протиправним розпорядження Київської ОДА від 11.08.2017 №426 "Про скасування розпоряджень голови Володарської районної державної адміністрації Київської області від 11.05.2017 №81 та 19.05.2017 №96".
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 13.05.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.09.2019, у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 22.11.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 09.08.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 11.05.2017 головою Володарської районної державної адміністрації Київської області видано розпорядження №81 "Про передачу земель у комунальну власність", відповідно до якого земельні ділянки запасу загального користування в адміністративних межах Тарганської сільської ради: кадастровий номер 3221688000:04:008:0001, площею 15,0079 га, кадастровий номер 3221688000:004:008:0003, площею 14,537 га та кадастровий номер 3221688000:04:008:0002, площею 21,1355 га було віднесено до земель рекреаційного призначення (КВЦПЗ секція Е, код 07) загального користування (КВЦПЗ секція К, код 18) та передано у власність територіальної громади Тарганської сільської ради Володарського району.
17.05.2017 державним реєстратором Володарської районної державної адміністрації Олефір Г.П. прийняті рішення про державну реєстрацію прав та їх обтяжень (з відкриттям розділу) №35221384, №35220859 та №35221801, на підставі яких за Тарганською сільською радою Володарського району Київської області зареєстровано право комунальної власності на вказані вище земельні ділянки з цільовим призначенням цих земельних ділянок: землі рекреаційного призначення, що підтверджується відомостями, зазначеними у Витягах з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 17.05.2017 №87305291, №87303601 та №87307733.
Водночас 11.08.2017 Київською ОДА було видано розпорядження №426, яким вирішено скасувати розпорядження голови Володарської районної державної адміністрації Київської області від 11.05.2017 №81 "Про передачу земель у комунальну власність в адміністративних межах Тарганської сільської ради Володарського району Київської області" та від 19.05.2017 №96 "Про передачу земель у комунальну власність в адміністративних межах Рубченської сільської ради Володарського району Київської області", як такі, що суперечать положенням земельного законодавства.
Зазначене розпорядження було прийнято за результатами розгляду клопотання ГУ Держгеокадастру у Київській області від 04.07.2017 №65-ДК/0068/КВ/06/01/-17 про приведення у відповідність із законодавством прийнятого розпорядження голови Володарської районної державної адміністрації Київської області від 11.05.2017.
Не погоджуючись із розпорядженням Київської ОДА від 11.08.2017 №426 в частині скасування розпорядження голови Володарської районної державної адміністрації Київської області від 11.05.2017 №81, позивач звернувся з цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивач стверджує, що ненормативні правові акти органів місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, і вони вичерпують свою дію фактом їх виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені цими органами після їх виконання. З огляду на те, що за позивачем вже зареєстровано право комунальної власності на підставі розпорядження Володарської РДА Київської області від 11.05.2017 №81, то відповідно ненормативний акт вичерпав свою дію і не може бути в подальшому скасований.
Відповідач проти позову заперечив. В обґрунтування своєї позиції послався на те, що відповідно до положень статті 118 Основного Закону та статті 43 Закону України від 09.04.1999 №586-XIV "Про місцеві державні адміністрації" (далі - Закон №586-XIV) розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються, зокрема, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня. За позицією відповідача, розпорядження Володарської РДА Київської області від 11.05.2017 №81 суперечить вимогам Конституції України та земельному законодавству, позаяк прийнято з перевищенням меж повноважень та без додержання порядку зміни цільового призначення землі (до прийняття розпорядження від 11.05.2017 №81 земельні ділянки належали до земель сільськогосподарського призначення державної власності).
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що не можуть бути скасовані ті ненормативні правові акти суб`єктів владних повноважень одноразового застосування, які вичерпали свою дію фактом їх виконання, за винятком тих, що суперечать Конституції України або законам України. Суд апеляційної інстанції перевірив законність прийняття Володарською РДА Київської області розпорядження від 11.05.2017 №81 та констатував, що таке видано з перевищенням власних повноважень та всупереч вимог частини другої статті 19 Конституції України, пункту 7 частини першої статті 13, пункту 2 частини першої статті 21 Закону №586-XIV, пункту "а" частини першої статті 17, частини першої статті 20, абз. 1 частини першої статті 117, частини другої статті 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. З посиланням на рішення Конституційного Суду України від 16.04.2019 у справі №7-рп/2009 скаржник стверджує, що розпорядження Володарською РДА Київської області від 11.05.2017 №81 є ненормативним актом суб`єкта владних повноважень, яке вичерпало свою дію внаслідок його виконання, що свідчить про відсутність правових підстав для його подальшого скасування оскаржуваним рішенням відповідача. Також скаржник стверджує про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, що полягає у наданні правової оцінки розпорядженню від 11.05.2017 №81, на предмет його законності, без участі у справі органу, який його видав.
Відповідач процесуальним правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Відповідно до Конституції України організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначає Закон №586-XIV.
Згідно із частиною другою статті 1 Закону №586-XIV місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади.
Відповідно до частини першої статті 6 Закону №586-XIV на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання, власних і делегованих повноважень голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.
Відповідно до положень частини першої та третьої статті 33 Закону №586-XIV обласні державні адміністрації в межах своїх повноважень спрямовують діяльність районних державних адміністрацій та здійснюють контроль за їх діяльністю.
Голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.
Згідно із частинами першою та другою статті 43 Закону №586-XIV акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду. Розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.
Тобто, законодавством чітко обумовлено коло суб`єктів, яким надано повноваження скасовувати розпорядження голови державної адміністрації. Такими суб`єктами є Президент України, Кабінет Міністрів України, голова місцевої державної адміністрації вищого рівня або суд.
Аналогічні положення закріплені також частиною восьмою статті 118 Конституції України відповідно до якої рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України, або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.
Одночасно колегія суддів вказує, що однією з визначальних умов скасування розпорядження адміністрації, є та обставина, що спірне розпорядження суперечить Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами.
Суд касаційної інстанції критично оцінює посилання скаржника на рішення Конституційного Суду України від 16.04.2019 у справі №7-рп/2009 щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частин першої, десятої статті 59 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" в контексті права органу місцевого самоврядування скасовувати свої раніше прийняті рішення та вносити до них зміни з будь-якого питання, що є компетенцією органу місцевого самоврядування, оскільки у спірних правовідносинах спір виник щодо повноважень органу виконавчої влади вищої інстанції переглядати рішення органів нижчої інстанції на предмет відповідності таких Основному Закону та іншим нормативним актам.
За наведеного правового регулювання та встановлених у справі обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що дії відповідача з перегляду рішення місцевої районної адміністрації узгоджуються з вимогами законодавства.
Також в контексті розгляду цієї справи суд апеляційної інстанції встановив, що розпорядженням Володарською РДА Київської області від 11.05.2017 №81 було віднесено до земель рекреаційного призначення (КВЦПЗ секція Е, код 07) загального користування (КВЦПЗ секція К, код 18) земельні ділянки запасу загального користування в адміністративних межах Тарганської сільської ради: кадастровий номер 3221688000:04:008:0001, площею 15,0079 га, кадастровий номер 3221688000:004:008:0003, площею 14,537 га та кадастровий номер 3221688000:04:008:0002, площею 21,1355 га та передано останні у власність територіальної громади Тарганської сільської ради Володарського району.
Водночас, на момент видачі зазначеного розпорядження від 11.05.2017 №81, земельні ділянки з кадастровими номерами 3221688000:04:008:0001, площею 15,0079 га, 3221688000:004:008:0003, площею 14,537 га та 3221688000:04:008:0002, площею 21,1355 га були проінвентаризовані та належали до земель сільськогосподарського призначення державної власності.
Таким чином, розпорядженням голови Володарською РДА Київської області від 11.05.2017 №81 фактично було змінено цільове призначення землі із категорії сільськогосподарського призначення на землі рекреаційного призначення.
Згідно з пунктом "а" частини першої статті 17 ЗК України до повноважень місцевих державних адміністрацій у галузі земельних відносин належить розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом.
Відповідно до положень статті 20 ЗК України віднесення земель до тієї чи іншої категорії здійснюється на підставі рішень органів державної влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.
Зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення.
Зміна цільового призначення земельних ділянок державної або комунальної власності провадиться Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу цих ділянок у власність або надання у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється в порядку, встановленому законом.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186 1 цього Кодексу.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у місячний строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, погодженого в порядку, встановленому статтею 186 1 цього Кодексу, приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та зміну її цільового призначення.
Зміст наведених норм права свідчить, що реалізуючи свої повноваження з розпорядження землями, відповідний орган державної влади чи місцевого самоврядування за місцем знаходження земельної ділянки, має право змінювати цільове призначення земельних ділянок, які надаються (відчужуються), за умови дотримання процедури погодження такої зміни з відповідними органами шляхом розроблення та затвердження проектної документації.
У спірному випадку доказів дотримання районною держадміністрацією процедури зміни цільового призначення земельних ділянок з кадастровими номерами 3221688000:04:008:0001, 3221688000:004:008:0003, 3221688000:04:008:0002 судом не встановлено, а позивачем не доведено.
За таких обставин, з огляду на невідповідність розпорядження Володарською РДА Київської області від 11.05.2017 №81 вимогам земельного законодавства, у відповідача були обґрунтовані підстави для його скасування.
Та обставина, що судом апеляційної інстанції у межах цієї справи надавалася правова оцінка законності розпорядження Володарською РДА Київської області від 11.05.2017 №81, без залучення у справу районної держадміністрації, не призвело до неправильного вирішення справи по суті, а тому відповідно до вимог частини другої статті 350 КАС України не є підставою для скасування судових рішень.
Таким чином, доводи касаційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судами першої та апеляційної інстанцій. Касаційна скарга не містить інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені (наведені) в позовній заяві та апеляційній скарзі з урахуванням яких судами вже надана оцінка встановленим обставинам справи. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права касаційна скарга позивача не містить.
Відповідно до усталеної практики Європейського суду з прав людини (рішення у справах "Пономарьов проти України" та "Рябих проти Російської Федерації", у справі "Нєлюбін проти Російської Федерації") повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду, перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію. Повноваження вищих судів щодо скасування чи зміни тих судових рішень, які вступили в законну силу та підлягають виконанню, мають використовуватися для виправлення фундаментальних порушень.
Європейський суд з прав людини вказав, що пункт перший статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними, залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (PRONINA v. UKRAINE, №63566/00, § 23, ЄСПЛ, від 18 липня 2006 року).