ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 серпня 2021 року
м. Київ
справа № 160/5298/19
адміністративне провадження № К/9901/2319/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 160/5298/19
за позовом ОСОБА_1
до Виконавчого комітету Підгородненської міської ради Дніпропетровського району, Підгородненської міської ради Дніпровського району
про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою Підгородненської міської ради Дніпровського району на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року (головуючий суддя: Горбалінський В. В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2019 року (колегія у складі: головуючого судді: Юрко І. В., суддів: Чабаненко С. В., Чумака С. Ю.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Виконавчого комітету Підгородненської міської ради Дніпропетровського району, Підгородненської міської ради Дніпровського району, в якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просила:
- визнати протиправним та скасування рішення виконавчого комітету Підгородненської міської ради Дніпропетровського району "Про зупинення будівельних робіт та відновлення пересування по пішохідній дорожці за адресою: АДРЕСА_4" від 21 березня 2019 року № 972.
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначила про те, що використання належних на праві власності земельних ділянок, зокрема, неправомірно зайнятих під прохід, не завдає та не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, не погіршує екологічну ситуацію і природні якості землі, а оскаржуване рішення виконавчого комітету Підгородненської міської ради від 21 березня 2019 року № 372 було прийнято з порушенням Регламенту.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 24 вересня 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2019 року позов задовольнив повністю.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що вказане рішення відповідача не містить правового обґрунтування, в рішенні відсутні посилання на будь-які норми права, з тексту рішення не можливо встановити, що стало підставою його прийняття, тобто вказане рішення є немотивованим.
Крім того, виконавчим комітетом порушено Регламент роботи виконавчого комітету Підгородненської міської ради.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. 20 січня 2020 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга Підгородненської міської ради Дніпровського району на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2019 року, в якій скаржник просить скасувати вказані судові рішення та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позовних вимог.
6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. Так, судами не враховано, що прийняття оскаржуваного рішення відповідачем обумовлено захистом прав громади міста щодо користування вільним проходом та захистом права комунальної власності. Поряд з цим, дії позивача по встановленню бетонних стовпчиків призвели до самовільного захоплення землі комунальної власності.
Рішення відповідача прийнято більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету, що відповідає вимогам закону.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями 20 січня 2020 року, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя: Стеценко С. Г., судді: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.
8. Ухвалою Верховного Суду від 24 січня 2020 року відкрито провадження за касаційною скаргою Підгородненської міської ради Дніпровського району на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2019 року.
9. 13 січня 2020 року на адресу Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу від ОСОБА_1, в якій остання просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
10. Ухвалою Верховного Суду від 10 серпня 2021 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 11 серпня 2021 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
11. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1, є власницею житлових будинків та земельних ділянок по АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 .
12. Право власності на земельні ділянки підтверджуються копією договору купівлі-продажу земельної ділянки за № 12211411000:02:005:0104 від 30 жовтня 2018 року, копією витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 30 жовтня 2018 року № 143302407, копією договору купівлі-продажу земельної ділянки за №12211411000:02:005:0109 від 30 жовтня 2018 року, копією витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 30 жовтня 2018 року № 143299713, копією договору купівлі-продажу земельної ділянки від 25 травня 2005 року за № 12211411000:02:005:0004, № 12211411000:02:005:0003, копією витягу про реєстрацію в Державному реєстрі правочинів від 25 травня 2005 року № 1031520, копії Державного акту про право власності на земельну ділянку за № 12211411000:02:005:0004, № 12211411000:02:005:0003 від 08 травня 2008 року.
13. 03 грудня 2018 року здійснено виїзд погоджувальної комісії за адресою: м. Підгородне, пров. III Дніпровський, 14 загальною площею 0,1667 га стосовно встановлення межових знаків земельної ділянки відповідно до договору купівлі-продажу. Під час виїзду представниками ТОВ "Регіональний земельний центр" у присутності погоджувальної комісії було виконано роботи щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок АДРЕСА_1, АДРЕСА_2 .
14. Актом від 03 грудня 2018 року, складеним уповноваженими особами Підгороднянської міської ради, встановлено, що координати земельних ділянок № 3 та № 4 частково накладаються на стежку. Зазначено, що зі сторони пров. III Дніпровський ширина пішохідної доріжки складає 57 см. Зі сторони АДРЕСА_3 ширина пішохідної доріжки складає 40 см., що ускладнює вільний прохід дорослої людини середньої статури. Вказано, що фактично ширина доріжки складає понад 1 м.
У зв`язку із викладеним, позивачем було розпочато роботи по перенесенню паркану до визначеної відповідно до правовстановлюючих документів межі земельних ділянок № 3, № 4.
15. Станом на 21 березня 2019 року по межі земельних ділянок № 3, № 4 зі сторони земельної ділянки № 1 позивачем були встановлені залізобетонні стовпчики, як несуча частина запланованого паркану.
16. 21 березня 2019 року виконавчий комітет Підгородненської міської ради Дніпропетровського району прийняв рішення № 972 "Про зупинення будівельних робіт та відновлення пересування по пішохідній доріжці за адресою: АДРЕСА_4", яким було вирішено зупинити будівельні роботи та відновити пересування мешканців по пішохідній доріжці за адресою: АДРЕСА_4 до вирішення питання на засіданні сесії міської ради.
17. Вважаючи вказане рішення відповідача протиправним та необґрунтованим, ОСОБА_1 звернулась до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
18. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
29. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Положеннями п. 34 ч. 1 ст. 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
31. Згідно із частиною першою статті 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; організація землеустрою; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
32. За приписами ст. 11 Закону № 280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
33. Відповідно до ст. 41 Закону № 280/97-ВР обсяг і межі повноважень районних у містах рад та їх виконавчих органів визначаються відповідними міськими радами.
34. Частинами 6, 10 статті 59 Закону № 280/97-ВР передбачено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
35. Як встановлено судами попередніх інстанцій, рішення відповідача від 21 березня 2019 року № 972 "Про зупинення будівельних робіт та відновлення пересування по пішохідній дорожці за адресою: АДРЕСА_4" прийнято з метою уникнення конфліктних ситуацій та запобігання порушенню громадського порядку.
Між тим, вказане рішення не містить правового обгрунтування, в рішенні відсутнє посилання на будь-які норми права, з тексту рішення не можливо встановити, що стало підставою його прийняття, тобто вказане рішення є немотивованим.
Оскаржуване рішення у відповідності до вимог ч. 6, 9 ст. 59 Закону № 280/97-ВР не змінювалось та не скасовувалось.
36. Виконавчий комітет Підгородненської міської ради Дніпропетровського району здійснює свою роботу відповідно до Регламенту роботи виконавчого комітету Підгородненської міської ради (надалі за текстом "Регламент"), розміщеного на офіційному сайті Підгородненської міської ради.
37. Розділом 4 Регламенту встановлено порядок підготовки проектів рішень виконавчого комітету міської ради.
38. Перелік питань, включених до порядку денного засідання виконавчого комітету, складає керуючий справами (секретар) виконавчого комітету на основі плану роботи виконавчого комітету та наданих проектів рішень. Погоджений порядок денний і матеріали подаються на засідання виконавчого комітету керуючим справами (секретар) виконавчого комітету (п. 5.4, 5.5 Регламенту).
Порядок денний і порядок розгляду питань, включених до порядку денного, затверджується на початку засідання (п. 5.14 Регламенту). Доповідають па засіданні, як правило, розробники проектів рішень.
Проекти рішень повинні бути стислими, відредагованими, відображати суть питання, в них має бути дана об`єктивна оцінка стану справ на підставі перевірених і документально підтверджених фактів, внесені пропозиції, а також запропоновані заходи, спрямовані на усунення виявлених недоліків, визначені терміни виконання та відповідальні особи як по конкретних пунктах так і в цілому за виконання рішення. При цьому в проекті рішення не повинні передбачатися доручення декларативного характеру, а також ті питання, які не належать до компетенції виконавчого комітету, (п. 4.7 Регламенту).
Якщо проект рішення поданий з порушенням вимог, зазначених у цьому регламенті, або він потребує докорінної переробки, заступник міського голови, керуючий справами виконавчого комітету повертає його на доопрацювання (п.4.8.7 Регламенту)
Протокол засідання виконавчого комітету підписується міським головою, у разі його відсутності секретарем міської ради, а у випадках, передбачених ст. 53 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", заступником міського голови, який здійснює його повноваження з виконавчої роботи відповідно до розподілу обов`язків (п.5.22 Регламенту).
Рішення виконавчого комітету та розпорядження міського голови, які носять загальнообов`язковий, нормативно-правовий та регуляторний характер, доводяться до відома населення, про що в них це зазначається окремим пунктом з визначенням відповідальних осіб за їх оприлюднення (п.5.21 Регламенту).
39. Під час розгляду справи, судами попередніх інстанцій встановлено та під час розгляду справи у суді апеляційної інстанції представник виконавчого комітету пояснила, що питання щодо зупинення будівельних робіт та відновлення пересування по пішохідній доріжці за адресою: АДРЕСА_4 не було включено до порядку денного засідання Виконавчого комітету Підгородненської міської рад, як до його початку, так і під час засідання. Вказане питання розглядалось "з голосу" без обговорення та дослідження будь-яких документів, доказів та іншого.
40. Колегія суддів погоджується з з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що при прийнятті оскаржуваного рішення від 21 березня 2019 року № 972 до початку засідання Виконавчим комітетом Підгородненської міської ради в порядку денному не було затверджено до розгляду питання про зупинення будівельних робіт та відновлення пересування по пішохідній доріжці за адресою: АДРЕСА_4, а, отже, таке рішення виконавчого комітету Підгородненської міської ради не було підготовлено розробником в розумінні процедури передбаченої ч. 2 п. 5.1 Регламенту та не доповідалося розробником, що є порушенням п. 4.3, 4.7., 5.1., 5.15 Регламенту.
41. Враховуючи вищенаведене, Суд вважає вірними висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо порушення відповідачем процедури прийняття оскаржуваного рішення, відсутність правового обгрунтування такого рішення, що є безумовною підставою для його скасування.
42. Доводи касаційної скарги не містять належних та об`єктивно обумовлених міркувань, які б спростовували наведені висновки.
43. Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
44. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
45. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
46. У справі "Пономарьов проти України" (заява № 3236/03, Рішення від 03 квітня 2008 року, пункт 40) Європейський суд з прав людини звернув увагу, що право на справедливий розгляд судом, яке гарантовано пунктом 1 статті 6 Конвенції, має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду. Цей принцип наголошує, що жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов`язкового рішення суду просто тому, що вона має на меті добитися нового слухання справи та нового її вирішення. Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду. Перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Винятки із цього принципу можуть мати місце лише за наявності підстав, обумовлених обставинами важливого та вимушеного характеру.
47. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).и повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах "Beyeler v. Italy" № 33202/96, "Oneryildiz v. Turkey" № 48939/99, "Moskal v. Poland" № 10373/05).
48. Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
49. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в оскаржуваних судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
50. Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до ст. 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись ст. ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -