ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 серпня 2021 року
м. Київ
справа № 340/448/19
адміністративне провадження № К/9901/2602/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,
суддів: Калашнікової О.В., Соколова В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №340/448/19
за позовом ОСОБА_1
до Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області, начальника Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області полковника служби цивільного захисту Миронюка Віталія Григоровича, першого заступника начальника Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області полковника служби цивільного захисту Родіонова Олексія Володимировича
про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування наказів, рішень зборів, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу і моральної шкоди,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 22 липня 2019 року (головуюча суддя: Кармазина Т.М.)
і постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 14 листопада 2019 року (головуюча суддя: Божко Л.А., судді: Баранник Н.П., Дурасова Ю.В.).
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2019 року ОСОБА_1 пред`явив позов до відповідачів, у якому з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив суд:
- визнати протиправними дії першого заступника начальника Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області полковника служби цивільного захисту Родіонова Олексія Володимировича, які полягають у проведенні зборів осіб старшого начальницького складу Кропивницького гарнізону 7 листопада та 7 грудня 2018 року;
- визнати протиправними та скасувати рішення зборів осіб старшого начальницького складу Кропивницького гарнізону Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області від 7 листопада 2018 року про оголошення громадського осуду начальнику чергової зміни оперативно-координаційного центру Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області у області ОСОБА_1 ;
- визнати протиправними та скасувати рішення зборів осіб старшого начальницького складу Кропивницького гарнізону Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області від 7 грудня 2018 року про оголошення громадського осуду начальнику чергової зміни оперативно-координаційного центру Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області ОСОБА_1 ;
- визнати протиправними дії начальника Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області полковника служби цивільного захисту Миронюка Віталія Григоровича, які полягають у затвердженні незаконних рішень зборів осіб старшого начальницького складу Кропивницького гарнізону від 7 листопада та 7 грудня 2018 року;
- визнати протиправним та скасувати наказ начальника Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області полковника цивільного захисту Миронюка Віталія Григоровича №11 від 14 січня 2019 "Про покарання винного";
- визнати протиправним та скасувати наказ начальника Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області полковника цивільного захисту Миронюка Віталія Григоровича №21 від 18 січня 2019 року "Про звільнення", яким його звільнено з посади начальника чергової зміни оперативно-координаційного центру Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області;
- поновити його на посаді начальника чергової зміни оперативно-координаційного центру Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області з 18 січня 2019 року;
- стягнути з Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 18 січня 2019 року і до дня повного виконання судового рішення відповідачами;
- стягнути з Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області на його користь відшкодування моральної шкоди у сумі: 100000 грн.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 посилався на те, що з 1998 року проходив службу цивільного захисту, а з 2013 року перебував на посаді начальника чергової зміни оперативно-координаційного центру Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області, звідки був звільнений 18 січня 2019 року у зв`язку із систематичним невиконанням умов контракту.
ОСОБА_1 посилався на те, що рішення про звільнення були прийняті з порушенням законодавства і за відсутності достатніх підстав для цього.
Зокрема, стверджував, що в Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Кіровоградській області (далі також - "Управління ДСНС у Кіровоградській області") не було підстав для застосування до нього дисциплінарного стягнення у виді звільнення зі служби за систематичне невиконання умов контракту, оскільки у його випадку відсутня така ознака як "систематичність".
Також вказував, що його притягнуто до дисциплінарної відповідальності за порушення під час навчань вимог відомчої інструкції. Заперечуючи таке порушення інструкції, зауважував, що навчання проводяться з метою підвищення рівня умінь та навичок особового складу, а тому навіть якби він і допустив подібне порушення, то дисциплінарне стягнення у виді звільнення не відповідало б характеру й тяжкості проступку. З огляду на це вважав незаконними накази, на підставі яких його звільнено зі служби.
Окремо ОСОБА_1 посилався на незаконність проведених зборів осіб старшого начальницького складу Кропивницького гарнізону, на яких нібито йому оголошено громадський осуд, і стверджував, що у такий спосіб зазнав утисків з боку відповідачів, а рішення цих зборів є сфабрикованими і були використані як передумови для його звільнення.
Зрештою запевняв, що внаслідок незаконного звільнення зі служби зазнав моральних страждань і приниження ділової репутації. З огляду на це просив суд відшкодувати завдану йому моральну шкоду у спосіб стягнення з роботодавця заявленої суми компенсації.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
22 липня 2019 року Кіровоградський окружний адміністративний суд постановив ухвалу про залишення позову без розгляду у частині вимог про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування рішень зборів.
Того ж дня вказаний суд ухвалив рішення, яким частково задовольнив позовні вимоги, а саме:
- визнав протиправним та скасував наказ Управління ДСНС у Кіровоградській області №11 від 14 січня 2019 (по особовому складу) "Про покарання винного";
- визнав протиправним та скасував наказ Управління ДСНС у Кіровоградській області №21 від 18 січня 2019 "Про звільнення", яким ОСОБА_1, підполковника служби цивільного захисту, начальника чергової зміни оперативно-координаційного центру Управління ДСНС у Кіровоградській області звільнено зі служби цивільного захисту з 18 січня 2019 року;
- поновив ОСОБА_1 на службі цивільного захисту на посаді начальника чергової зміни оперативно-координаційного центру Управління ДСНС у Кіровоградській області з 18 січня 2019 року;
- стягнув з Управління ДСНС у Кіровоградській області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 18 січня 2019 року до 22 липня 2019 року включно у розмірі: 89145 грн.;
- відмовив у задоволенні решти позовних вимог (стягнення моральної шкоди).
Місцевий суд зауважив, що ОСОБА_1 було звільнено зі служби у зв`язку із систематичним невиконанням умов контракту, однак цей контракт набув чинності 26 червня 2018 року, а три дисциплінарні стягнення (догана, сувора догана, попередження про неповну службову відповідність) були застосовані до нього раніше - 1 лютого, 16 лютого та 18 червня 2018 року. З огляду на це суд дійшов висновку, що вказані стягнення не входять до складу систематичного невиконання умов контракту.
Також суд зауважив те, що у період дії вказаного контракту ОСОБА_1 інкриміновано лише один проступок, вчинений 4 грудня 2018 року. Водночас суд дійшов висновку, що факт порушення позивачем деяких вимог відомчої інструкції знайшов своє підтвердження у ході судового розгляду, проте характер й тяжкість вчиненого проступку не відповідає тяжкості застосованого дисциплінарного стягнення.
Крім цього, суд зазначив, що Управління ДСНС у Кіровоградській області, застосовуючи до позивача такий крайній захід дисциплінарного впливу як звільнення зі служби, не обґрунтувало пропорційність застосованого виду стягнення і його співмірність вчиненому проступку, який викладений у висновку за результатами службового розслідування від 29 грудня 2018 року. Також суд вказав, що відповідачем при накладенні дисциплінарного стягнення у виді звільнення зі служби не враховано особу позивача, його відношення до служби, що він неодноразово заохочувався, нагороджувався грамотами та відзнаками, брав участь в антитерористичній операції.
З огляду на це місцевий суд констатував, що наказ №11 від 14 січня 2019 року прийнятий в порушення вимог пунктів 75, 83 Дисциплінарного статуту служби цивільного захисту, а тому є протиправним та підлягає скасуванню. Водночас суд зазначив, що оскільки наказ №21 від 18 січня 2019 року "Про звільнення" фактично прийнятий на виконання наказу №11 від 14 січня 2019 року, то він також є протиправним й має бути скасований.
Зрештою, відмовляючи у задоволенні позовної вимоги про стягнення моральної шкоди, суд виходив з того, що позивачем не було надано доказів її наявності, зокрема, заподіяння моральних чи фізичних страждань або втрат немайнового характеру, а також позивач не зміг пояснити, з чого він виходить, визначаючи розмір такої шкоди.
ОСОБА_1 оскаржив до апеляційного суду це рішення у частині відмови у стягненні моральної шкоди.
Також це рішення у частині задоволених позовних вимог було оскаржене Управлінням ДСНС у Кіровоградській області.
14 листопада 2019 року Третій апеляційний адміністративний суд прийняв постанову, якою залишив без задоволення апеляційну скаргу ОСОБА_1 й задовольнив скаргу Управління ДСНС у Кіровоградській області та скасував рішення місцевого суду і відмовив у задоволенні позовних вимог.
Апеляційний суд виходив з того, що наявність трьох діючих дисциплінарних стягнень та вчинення нового проступку протягом року є свідченням систематичного невиконання позивачем умов контракту. З огляду на це суд констатував, що дії відповідачів вчинені у межах наданих повноважень і відповідають законодавству, тому позовні вимоги ОСОБА_1 не можуть бути задоволені.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У січні 2020 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить повністю скасувати постанову апеляційного суду, частково скасувати рішення місцевого суду, задовольнити його позовну вимог про стягнення моральної шкоди у розмірі: 100 000,00 грн, у іншій частині рішення суду першої інстанції залишити без змін.
Скаржник покликається на помилкове тлумачення апеляційним судом норм матеріального права та необґрунтованість висновків цього суду стосовно наявності у його діях ознаки "систематичності" невиконання умов контракту. Наголошує на тому, що дія попереднього десятирічного контракту №1269/08 від 26 червня 2008 року закінчилася й він не продовжувався. Водночас новий контракт №296/18 набув чинності 26 червня 2018 року й у період дії цього договору він не допустив проявів систематичного його невиконання. Своєю чергою, вважає правильними тлумачення й висновки місцевого суду з цього питання.
Також ОСОБА_1 стверджує, що суд апеляційної інстанції не спростував висновків, викладених у рішенні місцевого суду, щодо невідповідності характеру й тяжкості вчиненого проступку тяжкості застосованого дисциплінарного стягнення у наказі №11 від 14 січня 2019 року "Про покарання винного".
Водночас скаржник посилається на помилковість висновку суду першої інстанції стосовно відмови у задоволення вимоги про стягнення моральної шкоди. Запевняє, що внаслідок незаконного звільнення зазнав моральної шкоди. Стверджує, що компенсація цієї шкоди не поглинається самим фактом відновлення становища, яке існувало до звільнення з роботи, а має самостійне юридичне значення. Вважає, що ним доведено факт спричинення моральної шкоди й місцевий суд мав би задовольнити цю вимогу.
Управління ДСНС у Кіровоградській області у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а оскаржувану постанову апеляційного суду - без змін.
Вважає, що апеляційний суд ухвалив законну й обґрунтовану постанову. Наполягає на тому, що у діях ОСОБА_1 були ознаки систематичного невиконання умов контракту.
Начальник Управління ДСНС у Кіровоградській області полковник служби цивільного захисту Миронюк В.Г. подав відзив на касаційну скаргу, який загалом тотожний змісту й правовій позиції, яка викладена у відзиві цього Управління. Також просить залишити без задоволення скаргу ОСОБА_1, а оскаржувану постанову апеляційного суду - без змін.
Перший заступник начальника Управління ДСНС у Кіровоградській області полковник служби цивільного захисту Родіонов О.В. відзиву на касаційну скаргу не подав, копію ухвали про відкриття касаційного провадження отримав 10 лютого 2020 року.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Позивач ОСОБА_1 проходив службу цивільного захисту з 15 жовтня 1998 року до 18 січня 2019 року. За період роботи працював на різних посадах, у тому числі з 25 квітня 2013 року й до дня звільнення - на посаді начальника чергової зміни оперативно-координаційного центру Управління ДСНС у Кіровоградській області, у званні підполковника служби цивільного захисту.
1 лютого 2018 року ОСОБА_1 було притягнуто до дисциплінарної відповідальності у виді догани за порушення службової дисципліни (неякісне виконання службових обов`язків), оскільки він разом із черговою зміною оперативно-координаційного центру, керівництво якою він здійснював, на порушення розпорядку дня приймали їжу (вечеряли) у невстановлений час (не з 18:00 до 19:00, а о 19:15) та у невстановленому місці (не в їдальні центру, а в приміщенні чергової зміни).
16 лютого 2018 року ОСОБА_1 було притягнуто до дисциплінарної відповідальності у виді суворої догани за порушення службової дисципліни, оскільки 9 лютого 2018 року під час чергування у складі чергової зміни оперативно-координаційного центру він не виконав вказівку тимчасово виконуючого обов`язки начальника Управління ДСНС у Кіровоградській області щодо організації виїзду чергового автомобіля.
18 червня 2018 року ОСОБА_1 було притягнуто до дисциплінарної відповідальності у виді попередження про неповну службову відповідність за порушення службової дисципліни, оскільки він порушив розпорядок дня, трудову дисципліну та графік відпочинку особового складу чергових змін оперативно-координаційного центру Управління ДСНС у Кіровоградській області.
26 червня 2018 року набув чинності контракт №296/18, укладений строком на три роки між ОСОБА_1 та Державною службою України з надзвичайних ситуацій в особі начальника Управління ДСНС у Кіровоградській області.
Згідно з пунктом 1 цього контракту, ОСОБА_1 ознайомився із законами та іншими нормативно-правовими актами, які регулюють порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу, і добровільно взяв на себе зобов`язання додержуватися Конституції та законів України, сумлінно виконувати вимоги Присяги служби цивільного захисту, статутів, наказів чи розпорядження керівників (начальників), своїх службових обов`язків, підвищення своєї професійної майстерності, досягнення позитивних результатів з фізичної підготовки.
Пунктом 5 вказаного контракту визначено, що однією з підстав його припинення за ініціативою Державної службою України з надзвичайних ситуацій та звільнення зі служби є систематичне невиконання умов контракту особою рядового і начальницького складу.
4 грудня 2018 року тимчасово виконуючий обов`язки начальника оперативно-координаційного центру Управління ДСНС у Кіровоградській області подав рапорт на ім`я начальника вказаного Управління, у якому повідомив, що 4 грудня 2018 року о 07:04 год у рамках проведення навчань начальник чергової зміни оперативно-координаційного центру ОСОБА_1 порушив вимоги Інструкції з організації оповіщення і збору начальницького складу служби цивільного захисту і працівників, оскільки: не довів сигнал черговому контрольно-пропускного пункту Управління; не поставив завдання щодо організації пропускного режиму до адміністративної будівлі Управління та обліку прибуття співробітників Управління та підрозділів забезпечення, а після узагальнення результатів оповіщення не здійснив доповідь начальнику Управління щодо результатів проведення оповіщення. На основі цього запропоновано притягнути ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності.
6 грудня 2018 року було призначене службове розслідування щодо фактів, викладених у вказаному рапорті.
29 грудня 2018 року начальник Управління ДСНС у Кіровоградській області затвердив висновок про результати службового розслідування за фактами, викладеними у рапорті від 4 грудня 2018 року.
У висновку службового розслідування зазначено, що факти, викладені у рапорті про невиконання ОСОБА_1 своїх обов`язків, мали місце. Також у висновку комісія запропоновувала: за систематичне порушення службової дисципліни та враховуючи, що раніше вжиті заходи дисциплінарного впливу не дали позитивних результатів, притягнути начальника чергової зміни оперативно-координаційного центру Управління підполковника служби цивільного захисту ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності у виді звільнення зі служби у зв`язку з систематичним невиконанням умов контракту відповідно до пунктів 68 та 103 Дисциплінарного статуту служби цивільного захисту.
14 січня 2019 року Управління ДСНС у Кіровоградській області, покликаючись на висновок службового розслідування й той факт, що раніше вжиті до ОСОБА_1 заходи дисциплінарного впливу не дали позитивних результатів, видало наказ №11 (по особовому складу) "Про покарання винного", яким на ОСОБА_1 накладено дисциплінарне стягнення у виді звільнення зі служби у зв`язку з систематичним невиконанням умов контракту.
17 січня 2019 року, з метою реалізації вказаного наказу, ОСОБА_1 повідомлено про те, що о 10:00 год того ж дня в адміністративній будівлі Управління відбудеться засідання атестаційної комісії.
За результатами атестування ОСОБА_1 було складено атестаційний лист за період з травня 2018 року до грудня 2018 року. Згідно висновків старшого начальника та атестаційної комісії позивач займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби у зв`язку з систематичним невиконанням умов контракту.
18 січня 2019 року начальник оперативно-координаційного центру Управління ДСНС у Кіровоградській області вніс подання про звільнення ОСОБА_1 зі служби у запас Збройних Сил України за пунктом 176 підпунктом 6 (у зв`язку із систематичним невиконанням умов контракту особою рядового і начальницького складу).
18 січня 2019 року Управління ДСНС у Кіровоградській області видало наказ №21 "Про звільнення", яким підполковника служби цивільного захисту ОСОБА_1, начальника чергової зміни оперативно-координаційного центру цього Управління, відповідно до Положення про порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу звільнено зі служби цивільного захисту у запас (з постановкою на військовий облік) за підпунктом 6 пункту 176 (у зв`язку із систематичним невиконанням умов контракту особою рядового і начальницького складу) та виключено з кадрів Державної служби України з надзвичайних ситуацій і знято з усіх видів забезпечення з 18 січня 2019 року.
У вказаному наказі зазначено підставу його прийняття, а саме: наказ Управління ДСНС у Кіровоградській області від 14 січня 2019 року №11, подання начальника оперативно-координаційного центру Управління ДСНС у Кіровоградській області Шпильового О.М.
Не погоджуючись з оскаржуваними наказами про звільнення зі служби, позивач звернувся до суду з метою їхнього оскарження.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Кодекс цивільного захисту України від 2 жовтня 2012 року №5403-VI (далі також - "КЦС")
Відповідно до частин першої, другої й третьої статті 101 КЦС служба цивільного захисту - це державна служба особливого характеру, покликана забезпечувати пожежну охорону, захист населення і територій від негативного впливу надзвичайних ситуацій, запобігання і реагування на надзвичайні ситуації, ліквідацію їх наслідків у мирний час та в особливий період.
Порядок проходження громадянами України служби цивільного захисту визначається цим Кодексом та положенням про порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу, що затверджується Кабінетом Міністрів України.
На рядовий і начальницький склад служби цивільного захисту поширюється дія Дисциплінарного статуту, затвердженого законом.
Згідно з частиною першою статті 102 КЦС на службу цивільного захисту приймаються на конкурсній та контрактній основі громадяни України з повною загальною середньою освітою, які відповідають кваліфікаційним вимогам і здатні за своїми особистими, діловими та моральними якостями, освітнім і професійним рівнем, станом здоров`я виконувати свій службовий обов`язок.
Відповідно до частини першої статті 103 КЦС щодо проходження служби цивільного захисту може бути укладено контракт, з-поміж іншого, з особою, яка призначається на посаду рядового або начальницького складу служби цивільного захисту.
Згідно з частиною четвертою статті 103 КЦЗ форма, порядок і правила укладення контракту, припинення (розірвання) контракту та наслідки припинення (розірвання) контракту визначаються положенням про порядок проходження служби цивільного захисту особами рядового і начальницького складу.
Відповідно до пункту 6 частини другої статті 106 КЦЗ контракт припиняється (розривається), а особи рядового і начальницького складу звільняються із служби цивільного захисту у зв`язку із систематичним невиконанням умов контракту особою рядового чи начальницького складу.