ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
03 серпня 2021 року
м. Київ
справа № 804/7056/16
адміністративне провадження №К/9901/26155/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В.Е.
суддів: Данилевич Н.А., Шевцової Н.В.,
за участю:
секретаря судового засідання - Морозенко С.П.
представника Першого заступника прокурора Дніпропетровської області - Косенка Д.В.,
представника Східного офісу Держаудитслужби Державної аудиторської служби України - Мосіної М.І.,
представника відповідача - Шестакова Д.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції
касаційну скаргу Акціонерного товариства "Криворізька теплоцентраль"
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20.08.2020
(головуючий суддя - Семененко Я.В., судді: Бишевська Н.А., Добродняк І.Ю.)
у справі № 804/7056/16
за позовом Першого заступника прокурора Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Східного офісу Держаудитслужби Державної аудиторської служби України
до Акціонерного товариства "Криворізька теплоцентраль"
про стягнення заборгованості,-
у с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.
1. Короткий зміст позовних вимог.
В жовтні 2016 року Перший заступник прокурора Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області, правонаступником якої є Східний офіс Держаудитслужби Державної аудиторської служби України (далі - позивач) звернувcя до суду з позовом до Державного підприємства "Криворізька теплоцентраль", правонаступником якого є АТ "Криворізька теплоцентраль" (далі - відповідач), в якому просив суд:
стягнути з відповідача кошти у сумі 4291463,47 грн. до Державного бюджету на рахунок Управління державного казначейства в Дніпропетровській області.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Державною фінансовою інспекцією в Дніпропетровській області проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Державного підприємства "Криворізька теплоцентраль", в ході якої виявлені порушення, які вимогою зобов`язано усунути. На час звернення до суду не вжито заходів по відшкодуванню зазначених у вимозі порушень, а саме відшкодуванню матеріальної шкоди (збитків), завданих державному бюджету через незаконне отримання коштів субвенції.
Підставою для звернення першого заступника прокурора Дніпропетровської області з цим позовом є неналежний захист інтересів держави уповноваженим органом, а саме невжиття заходів позовного характеру, направлених на усунення виявлених порушень, а також порушення економічних інтересів держави з боку відповідача.
2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2019 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що фактично кошти, які заявлено прокурором до стягнення, є суми субвенцій, виділені з бюджету відповідачу, які використано останнім не за цільовим призначенням.
Установивши таку правову природу коштів, які просить стягнути прокурор, суд дійшов висновку про те, що органом державного контролю (Східним офісом Держаудитслужби) не було дотримано процедуру повернення бюджетних коштів в разі їх нецільового використання, яка передбачена Порядком повернення бюджетних коштів до відповідного бюджету в разі їх нецільового використання, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 22.12.2010 № 1163.
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 20 серпня 2020 року рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2019 року скасовано та прийнято нову постанову про задоволення позову.
Стягнуто з Державного підприємства "Криворізька теплоцентраль" (ЄДРПОУ 00130850) кошти у сумі 4 291 463,47грн. (чотири мільйони двісті дев`яносто одну тисячу чотириста шістдесят три гривні сорок сім копійок) до державного бюджету на рахунок Управління державного казначейства в Дніпропетровській області №37122517601304, код платежу 21080500 одержувач Управління ДКСУ у Жовтневому районі м. Кривого Рогу МФО 805012.
Приймаючи оскаржуване рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що предметом спору у цій справі є стягнення шкоди (збитків), яка (які) завдані державному бюджету внаслідок безпідставного отримання відповідачем коштів субвенції, виділеної з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію. Тобто спір, який розглядається у межах цієї справи, не стосується використання субвенцій не за цільовим призначенням.
Також, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що загалом ревізією питання використання коштів субвенції, виділеної з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, що вироблялася, транспортувалася та постачалася населенню встановлено зайве отримання коштів субвенції з державного бюджету внаслідок завищення відповідних розрахунків на суму 4.291.463,47 грн. (259.538,0 грн.+1.844.050,76 грн.+2.187.874,71 грн.).
Відповідачем на час розгляду справи не виконано вимогу про усунення порушень від 11.12.2015 №850-15/1944, направлену останньому органом фінансового контролю на підставі п. 7ст. 10, ст. 8 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", та не вжито заходів по усуненню порушень та відшкодуванню завданих збитків, які полягають у безпідставному отриманні сум субвенцій у розмірі 4.291.463, 47 грн.
Також суд апеляційної інстанції вважав безпідставними аргументи відповідача щодо обрання прокурором невірного способу захисту інтересів держави, оскільки до даних правовідносин необхідно застосовувати постанову КМУ від 29.01.2014 №30, яка визначає послідовність дій в питанні надання в 2014 році субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам та погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію.
Окрім того, суд апеляційної інстанції зауважив, що прокурор може брати участь у розгляді судом адміністративних, господарських або цивільних справ як представник органу прокуратури, яка має статус відповідача, позивача або третьої особи, а також як представник держави - виконуючи конституційну функцію представництва інтересів держави в суді.
При цьому, статус прокурора, що здійснює представництво інтересів держави в суді, не можна ототожнювати зі статусом представника сторони в судовому процесі, а аргументи відповідача про те, що перший заступник прокурора не мав повноважень на звернення до суду із цим позовом, суд апеляційної інстанції відхилив у зв`язку з їх безпідставністю.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень).
У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, уважає його незаконним та необґрунтованим, а тому просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник указує на те, що позивач не підтвердив необхідність судового захисту інтересів держави саме прокурором від імені суб`єкта владних повноважень. Скаржник зазначає, що Перший заступник прокурора Дніпропетровської області Р. Сосков обґрунтував підписання та подання ним позову відсутністю фінансування видатків Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області на сплату судового збору, при цьому не надавши докази щодо цього. Окрім того, скаржник зауважує, що судом апеляційної інстанції проігноровано його клопотання про закриття провадження у зв`язку з тим, що Р. Сосков станом на 20.09.2016 не виконував обов`язки прокурора Дніпропетровської області, отже адміністративний позов подано особою, яка не мала повноважень на його підписання.
Першим заступником прокурора Дніпропетровської області та Східним офісом Держаудитслужби відзив на касаційну скаргу не подано, що не перешкоджає її розгляду по суті.
Ухвалою Верховного Суду від 02 листопада 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Акціонерного товариства "Криворізька теплоцентраль" на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20 серпня 2020 року, за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
Ухвалою Верховного Суду від 14 липня 2021 року розгляд справи призначено до касаційного розгляду у відкритому судовому засіданні на 03 серпня 2021 року о 15:00 год.
Ухвалою Верховного Суду від 02 серпня 2021 року задоволено клопотання представника Східного офісу Держаудитслужби Державної аудиторської служби України - Олени Ус про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
На виконання п.2.9 плану роботи Держфінінспекції в Україні на ІІІ квартал 2015 року на підставі направлення №201 від 11.08.2015, виданого начальником Криворізької ОДФІ, фахівцями інспекції проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Державного підприємства "Криворізька теплоцентраль" (далі - ДП "Криворізька теплоцентраль"), у тому числі використання коштів субвенції, виділеної з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню, яка виникла у зв`язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії та послуг з централізованого водопостачання та водовідведення тарифам, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування, за період з 01.01.2014 по 30.06.2015, якою виявлено ряд фінансових порушень та недоліків, що відображені в акті ревізії від 09.11.2015 №850-39/21.
Перевіркою правильності визначення обсягу заборгованості з різниці в тарифах встановлено таке.
Постановою Кабінету Міністрів України № 30 від 29.01.2014 затверджено Порядок та умови надання у 2014 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню, яка виникла у зв`язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії та послуг з централізованого водопостачання та водовідведення тарифам, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування (далі Порядок № 30).
Так, відповідно до п. 6 Порядку № 30 обсяг заборгованості визначається надавачами послуг як різниця між фактичними витратами на теплову енергію, що виробляється, транспортується та постачається населенню, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення і фактичними нарахуваннями згідно з тарифами, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи органами місцевого самоврядування, з урахуванням витрат, пов`язаних з провадженням інвестиційної діяльності, та відрахуванням проведених перерахунків за низькоякісні і надані не в повному обсязі послуги та трансфертів з державного та місцевих бюджетів, отриманих надавачами послуг для відшкодування різниці в тарифах, і фактично погашеної заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення за рахунок субвенції, отриманої за минулі роки.
Ревізією питання правильності та достовірності визначення ДП "Криворізька теплоцентраль" фактичних витрат, пов`язаних з наданням послуг населенню за період з 01.01.2014 по 31.12.2014 встановлено, що базою для визначення витрат у Розрахунках із різниці в тарифах, пов`язаних з наданням підприємством послуг населенню, за 2014 рік є: виробнича собівартість продукції, адміністративні витрати в повному обсязі та витрати на збут. В бухгалтерському обліку вказані витрати відображено за Дебетом рахунків 901 "Собівартість реалізованих послуг", 92 "Адміністративні витрати", 93 "Витрати на збут" з наступним віднесенням в дебет рахунку 79 "Фінансовий результат".
Розмір різниці в тарифах визначався підприємством, як різниця між нарахованими доходами за послуги з опалення населенню та витратами, без урахування податку на додану вартість.
Обсяг фактичних витрат на послуги для населення з постачання теплової енергії, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення визначається відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 869 від 01.06.2011 "Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги", якою затверджено Порядок формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води (далі Порядок № 869).
Відповідно до п. 4 Порядку № 869 тарифи на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання - вартість вироблення, транспортування та постачання одиниці (1 Гкал) теплової енергії відповідної якості як грошовий вираз планованих економічно обґрунтованих витрат з урахуванням планованого прибутку, тарифи на надання послуг з централізованого опалення - вартість надання одиниці послуги з централізованого опалення відповідної якості, розрахована на основі економічно обґрунтованих планованих витрат з урахуванням планованого прибутку. Також, відповідно до ст. 31 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" № 1875-IV від 24.06.2004 визначено, що встановлені тарифи на комунальні послуги повинні забезпечувати відшкодування всіх економічно обґрунтованих планових витрат на їх виробництво з урахуванням планового прибутку.
Формування тарифу на виробництво, транспортування, постачання теплової енергії для підприємства здійснюється на підставі річного плану відпуску теплової енергії, економічно обґрунтованих планованих витрат, визначених на підставі нормативів (норм) витрат ресурсів, техніко-економічних розрахунків та кошторисів та цін у планованому періоді (п.12 Порядку № 869).
При цьому, в ході ревізії встановлено зайве отримання коштів субвенції, виділеної з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, що вироблялася, транспортувалася та постачалася населенню в сумі 259 538,0 грн., яке виникло внаслідок не підтвердження даними бухгалтерського обліку амортизаційних витрат, які були включені до Розрахунку фактичної собівартості виробництва, транспортування та постачання теплової енергії по ДП "Криворізька теплоцентраль" за 12 місяців 2014 року.
Так, відповідно даних Головної книги за 2014 рік амортизаційні витрати по ДП "Криворізька теплоцентраль" за 12 місяців 2014 року складають у сумі 9 667 538,46 грн, а саме: рахунок 131 "Знос основних засобів" - 8 129 441,33 грн; рахунок 132 "Знос інших необоротних матеріальних активів" - 598 888,12 грн; рахунок 133 "Накопичена амортизація нематеріальних активів" - 939 178,01 грн; рахунок 135 "Знос інвестиційної нерухомості" - 31,00 гривень.
Однак, до Розрахунку фактичної собівартості виробництва, транспортування та постачання теплової енергії по ДП "Криворізька теплоцентраль" за 12 місяців 2014 року включені амортизаційні витрати у сумі 9 966,0 тис. гривень.
Різниця між даними Головної книги за 2014 рік та Розрахунку фактичної собівартості виробництва, транспортування та постачання теплової енергії по ДП "Криворізька теплоцентраль" за 12 місяців 2014 року складають 259 538,0 грн (9 667 538,0 грн - 19 366,0 грн (рахунок 949) - 9 966 000,0 грн) х 81,66% = 259 538,0 грн.
В результаті завищення фактичних витрат на теплову енергію, що вироблялася, транспортувалася і постачалася населенню за січень-грудень 2014 року, внаслідок включення до фактичної собівартості амортизаційних витрат, ДП "Криворізька теплоцентраль" завищено Розрахунок заборгованості із різниці в тарифах на суму 259 538,0 грн, що призвело до незаконного використання коштів субвенції та до матеріальної шкоди (збитків), завданих державному бюджету, на вказану суму.
Вищезазначене є порушенням вимог п. 1, 8 ст. 9 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" № 996-XIV від 16.07.1999 (далі - Закон № 996-XIV), п. 5 Порядку № 375 та п.п. 16,18 Порядку № 869.
Крім того, в ході даної ревізії встановлено завищення фактичних витрат підприємства за 2014 рік в загальній сумі 1 844 050, 76 грн., що виникло внаслідок включення до прямих витрат виробничої собівартості витрати паливно мастильних матеріалів експлуатації транспортних засобів, які були задіяні на ремонтні роботи.
З загальної суми витрат ДП "Криворізька теплоцентраль" окремим рядком виділено витрати на придбання палива зі сторони, спожитого по категоріям: населення, бюджет, інші та на господарські потреби.
Відповідно до п. 18 Порядку № 869 до складу планованої виробничої собівартості включаються прямі матеріальні витрати, зокрема витрати на придбання палива (газу, мазуту, вугілля, торфу, інших видів технологічного палива) та електричної енергії для технологічних потреб, що визначаються виходячи з планованого обсягу виробництва теплової енергії згідно з пунктом 13 цього Порядку.
Так, до статті паливо зі сторони Розрахунку фактичної собівартості виробництва, транспортування та постачання теплової енергії по ДП "Криворізька теплоцентраль" за 12 місяців 2014 року включені витрати на паливо у сумі 294 056 593,59 грн., а саме: газ природний у сумі 291 154 738,39 грн., паливо зі сторони (ПММ) у сумі 2 258 205,69 грн. та ПММ загальновиробничих витрат у сумі 643 649,51 грн.
В ході ревізії встановлено, що витрати паливно мастильних матеріалів експлуатації транспортних засобів у сумі 2 258 205,69 грн були списані ДП "Криворізька теплоцентраль" не на рахунок 235 "Ремонт та обслуговування необоротних активів", а віднесені на прямі витрати, без урахування 10% ліміту витрат на ремонтні роботи.
Різниця складає (294 056 593,59 грн. - 291 154 738,39 грн. (паливо на технологічні потреби) - 643 649,51 грн (ПММ загальновиробничі) х 81,66% = 1 844 050,76 грн.
За таких обставин, в результаті завищення фактичних витрат на теплову енергію, що вироблялася, транспортувалася і постачалася населенню за січень- грудень 2014 року, внаслідок включення до фактичної собівартості завищених витрат на паливно-мастильні матеріали, ДП "Криворізька теплоцентраль" завищено Розрахунок заборгованості із різниці в тарифах на суму 1 844 050,76 грн. (в тому числі за січень-травень 2014 року в сумі 906000,0 грн, червень- грудень 2014 року 938050,76 грн), що призвело до незаконного використання коштів субвенції та до матеріальної шкоди (збитків), завданої державному бюджету. Вищезазначене є порушенням п. 1, 8 ст. 9 Закону № 996-XIV, п. 6 Порядку № 30, п. 16 Порядку № 869.
В ході ревізії також встановлено зайве отримання коштів субвенції, виділеної з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, що вироблялася, транспортувалася та постачалася населенню в сумі 2 187 874,71 грн, яке виникло внаслідок включення в Розрахунок фактичної собівартості виробництва, транспортування та постачання теплової енергії по ДП "Криворізька теплоцентраль" за 12 місяців 2014 року понаднормових втрат теплової енергії в мережах за листопад та грудень 2014 року, що є порушенням пп. 3.1.8 КТМ 204 України 244-94 "Норми та вказівки по нормуванню витрат палива та теплової енергії на опалення житлових та громадських споруд, а також на господарсько- побутові потреби в Україні", п.5 Порядку № 375, п.16,18 Порядку № 869 та п. 1, 8 ст. 9 Закону № 996-XIV.
Так, нормування втрат теплової енергії в мережах теплопостачання та питомих витрат палива і електроенергії, які використовуються для виробництва та транспортування теплової енергії, здійснюється в установленому законодавством порядку відповідно до міжгалузевих, галузевих та регіональних методик, інших нормативних документів з нормування витрат та втрат ресурсів, у яких враховуються основні особливості технологічних процесів конкретного виробництва (п.14 Порядку № 869).
Для ДП "Криворізька теплоцентраль" відповідно до Норм та вказівок по нормуванню витрат палива та теплової енергії на опалення житлових та громадських споруд, а також на господарсько - побутові потреби в Україні (КТМ 204 Україна 244-94, Київ 1998), загальновиробничі норми питомих витрат палива, теплової та електричної енергії складають 20,52%.
Норми питомих витрат палива, теплової та електричної енергії затверджені Дніпропетровською обласною державною адміністрацією та підписані в.о. генеральним директором ДП "Криворізька теплоцентраль" Кустарьовим М.С.
При цьому, ревізією нормативних втрат теплової енергії в мережах за 2014 рік встановлено, що підприємство в Розрахунку вартості різниці втрат тепла в мережах між фактичними та нормативними втратами по ДП "Криворізька теплоцентраль" за січень-грудень 2014 року при розрахунку втрат тепла в мережах застосовує коефіцієнт у розмірі 20,52, який був визначений по результатам випробувань на підставі договору № 14 від 09.04.2009 на виконання роботи: "Випробування водяних теплових мереж з діаметром головної ділянки Ду=600 мм ДП "Криворізька теплоцентраль" на втрати тепла через ізоляцію трубопроводів", укладеного між відповідачем та Відкритим акціонерним товариством "Західенергоавтоматика".
В ході ревізії, встановлено, що в жовтні 2009 року на виконання умов зазначеного договору від 09.04.2009 № 14 проведені розрахунки втрат тепла під час випробувань зовнішніх водяних теплових мереж ДП "Криворізька теплоцентраль" від РК-3 до ЦТП-14, при співставленні експлуатаційних теплових втрат прийняті теплові втрати, які одержані під час випробувань.
Згідно РД 34.09.225 (Методические указания по определению теплових потерь в водяных и паровых тепловых сетях) коефіцієнти для подавальних трубопроводів надземного прокладання К=0,908; для зворотних трубопроводів надземного прокладання К=0,827; для трубопроводів підземного прокладання К=1,16 дозволяється застосовувати для розрахунку нормативних втрат тепла через ізоляцію теплопроводів на протязі не більше 5 років.
Отже, в жовтні 2014 року сплинув термін дії застосування коефіцієнтів для подавальних трубопроводів надземного прокладання К=0,908; для зворотних трубопроводів надземного прокладання К=0,827; для трубопроводів підземного прокладання К= 1,16.
Таким чином, відповідач в порушив вимоги п.3.1.8 КТМ 204 Україна 244-94 "Норми та вказівки по нормуванню витрат палива та теплової енергії на опалення житлових та громадських споруд, а також на господарсько-побутові потреби в Україні", затвердженим Державним комітетом України по житлово- комунальному господарству від 14.12.1993, яким визначено, що втрати теплової енергії в теплових мережах визначаються за результатами проведених теплових випробовувань. У разі неможливості визначення втрат тепла в теплових мережах на підставі випробовувань допускається приймати величину втрат у частках від відпущеного тепла, але не більше 13 %.
При цьому, в рядку 245 Звіту про транспортування теплової енергії магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами за листопад та грудень 2014 року (форма №2-НКП-тепло (місячна)), нормативні втрати теплової енергії в теплових мережах ліцензіата становлять відповідно 35 911 Гкал та 41 055 Гкал.
Питома вага відпущеної теплової енергії для населення, в загальному обсязі корисно відпущеної теплової енергії, становить 81,66%.
Сумарні втрати теплової енергії в теплових мережах для населення становлять 62 850,4 Гкал (35 911 Гкал + 41 055 Гкал) х81,66% = 62 850,4 Гкал).
Собівартість 1 Гкал для категорії населення складає 462,91 гривень.
Різниця між фактично використаним підприємством та нормативно визначеними втратами теплової енергії в теплових мережах для населення становлять 2 187 874,71 грн. (62 850,4 Гкал х (20,52%-13%) х 462,91 грн).
За таких обставин, загалом ревізією питання використання коштів субвенції, виділеної з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, що вироблялася, транспортувалася та постачалася населенню встановлено зайве отримання коштів субвенції з державного бюджету внаслідок завищення відповідних розрахунків, на суму 4 291463,47грн. (259 538,0 грн. + 1 844 050,76 грн. + 2 187 874,71 грн.).
З метою усунення виявлених порушень на підставі п. 7 ст. 10, ст. 8 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" об`єкту контролю була направлена вимога про усунення порушень від 11.12.2015 №850-15/1944.
Однак станом на час звернення з позовом до суду ДП "Криворізька теплоцентраль" не вжито заходів по усуненню порушень та відшкодуванню завданих збитків, які, за твердженням позивача, полягають у безпідставному отриманні підприємством сум субвенцій у розмірі 4 291463,47грн.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
Конституція України від 28 червня 1996 року
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Кодекс адміністративного судочинства України від 06 липня 2005 року № 2747-IV (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року).
Приписами частини другої статті 6 КАС України визначено, що у випадках, установлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб.
Відповідно до частини другої статті 60 КАС України з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді прокурор в межах повноважень, визначених законом, звертається до суду з адміністративним позовом (поданням), бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за адміністративним позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення Верховним Судом України, про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами для представництва інтересів громадянина або держави.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду з метою представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво), повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Для представництва інтересів громадянина в адміністративному суді прокурор також повинен надати документи, що підтверджують недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність відповідного громадянина, а також письмову згоду законного представника або органу, якому законом надано право захищати права, свободи та інтереси відповідної особи, на здійснення ним представництва. Невиконання прокурором вимог щодо надання адміністративному суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в адміністративному суді має наслідком застосування положень, передбачених статтею 108 цього Кодексу.
Пунктом 3 частини третьої статті 108 КАС України визначено, що позовна заява повертається позивачеві, якщо позовну заяву подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.