ПОСТАНОВА
Іменем України
02 серпня 2021 року
Київ
справа №640/1313/20
адміністративне провадження №К/9901/20881/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Гімона М.М. (суддя-доповідач),
суддів: Гусака М.Б., Усенко Є.А.,
за участю секретаря судового засідання: Лупінос Я. В.
учасники судового процесу:
представник ТОВ "Анвітрейд Плюс" - Стеценко О. В.
представник ТОВ "Белойл Комодіті" - Кравченко Т. С.
представник ТОВ "Мартін Трейд" - Мельніченко А. С.
представник відповідача - Бігдан А. В.
розглянувши у судовому засіданні як суд касаційної інстанції справу №640/1313/20 за позовами Товариства з обмеженою відповідальністю "Анвітрейд Плюс", Товариства з обмеженою відповідальністю "Белойл Комодіті", Товариства з обмеженою відповідальністю "Мартін Трейд" до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною та нечинною постанови, провадження у якій відкрито за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 3 червня 2020 року (головуючий суддя - Григорович П. О., судді: Каракашьян С. К., Смолій І. В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 4 серпня 2020 року (головуючий суддя - Епель О. В., судді: Губська Л. В., Степанюк А. Г.),
ВСТАНОВИВ:
У січні 2020 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Анвітрейд Плюс" (далі - ТОВ "Анвітрейд Плюс") звернулося до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, КМУ) про визнання протиправною та нечинною постанови КМУ № 624 від 17 липня 2019 року "Питання запровадження спеціального мита на окремі товари походження з Російської Федерації, що ввозяться на митну територію України" (далі - постанова КМУ №624) з моменту її прийняття, зі змінами, внесеними постановою КМУ № 678 від 24 липня 2019 року (далі - постанова КМУ №678).
У лютому 2020 року з аналогічним позовом звернулися Товариство з обмеженою відповідальністю "Белойл Комодіті" (далі - ТОВ "Белойл Комодіті") та Товариство з обмеженою відповідальністю "Мартін Трейд" (далі - ТОВ "Мартін Трейд").
На обґрунтування своїх вимог позивачі посилалися на те, що спірна постанова прийнята відповідачем з порушенням процедури прийняття нормативно-правового акта. Крім того, внаслідок прийняття цієї постанови №624 для позивачів виникли обмеження у виборі постачальників дизельного палива та додаткові конкурентні умови для постачальників дизельного палива і скрапленого газу, що порушує правові засади свободи підприємницької діяльності. Більш того, на переконання позивачів, оскаржувана постанова прийнята відповідачем без урахування принципу об`єктивності, пропорційності, без дотримання балансу між несприятливими наслідками для прав та інтересів імпортерів дизельного палива, що ввозиться на митну територію України трубопровідним транспортом та скрапленого газу походженням з Російської Федерації, і цілям, на досягнення яких спрямоване оскаржуване рішення (постанова), а отже застосовані заходи не є адекватними, як того вимагає частина першої статті 29 Закону України від 16 квітня 1991 року № 959-XII "Про зовнішньоекономічну діяльність" (далі - Закон № 959-XII). З урахуванням викладеного, позивачі вважають, що прийнята постанова, з урахуванням внесених змін, є протиправною та має бути скасована.
Окружний адміністративний суд міста Києва ухвалою від 23 квітня 2020 року позовні заяви об`єднав в одне провадження з присвоєнням справі єдиного номеру № 640/1313/20.
Ухвалою від 26 травня 2020 року, проголошеною в судовому засіданні без виходу до нарадчої кімнати, занесеною до протоколу судового засідання, Окружний адміністративний суд міста Києва відмовив у задоволенні клопотання КМУ про залишення позовів без розгляду з підстав пропуску ними строку звернення до суду.
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 3 червня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 4 серпня 2020 року, позовні вимоги задовольнив повністю. Визнав протиправною та нечинною постанову КМУ № 624 з моменту її прийняття, із змінами, внесеними згідно з постановою КМУ № 678. Зобов`язав КМУ опублікувати резолютивну частину рішення у цій справі у виданнях, в яких було офіційно оприлюднено оскаржені постанови КМУ, після набрання рішенням законної сили.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що проєкт спірної постанови фактично розроблено та внесено на розгляд КМУ вже після факту її прийняття, що не відповідає нормам параграфів 37, 46, 50, 52, 55, 55-1 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабміну від 18 липня 2007 року № 950 (далі - Регламент КМУ). Тобто, на час прийняття 17 липня 2019 року постанови КМУ № 624 був відсутній проєкт постанови з усіма обов`язковими погодженнями, додатками та висновками, що свідчить про істотне порушення процедури, яке зумовлює протиправність та нечинність такої постанови.
Аналогічна ситуація мала місце з боку відповідача і при прийнятті постанови КМУ № 678.
З урахуванням викладеного, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач при прийнятті постанов КМУ №624 і №678 не дотримався критеріїв та вимог, встановлених частиною другою статті 19 Конституції України та частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Окрім того, спірна постанова (у тому числі зі змінами) як форма рішення відповідача про застосування заходів у відповідь на дії держави-агресора та/або держави-окупанта, всупереч частини чотирнадцятої статті 29 Закону № 959-XII не містить строк застосування зазначених у ній заходів.
Апеляційний суд повністю підтримав висновки суду першої інстанції.
З огляду на зміст постанови суду апеляційної інстанції, суд визнав безпідставними доводи КМУ про те, що частиною п`ятнадцятою статті 29 Закону № 959-XII визначено спеціальний місячний строк оскарження до суду рішень про застосування заходів у відповідь на дискримінаційні та/або недружні дії інших держав і що позивачами такий строк звернення до суду з позовами у цій справі пропущено. З посиланням на постанови Верховного Суду від 18 липня 2019 року у справі № 826/16725/17 та від 2 жовтня 2019 року у справі № 160/7524/18 апеляційний суд зазначив, що у разі, коли суб`єкт правовідносин оскаржує нормативно-правовий акт по спливу певного проміжку часу від дати набрання ним чинності, але який є чинним, діючим і обов`язковий до застосування на час звернення суб`єкта правовідносин до адміністративного суду із позовною заявою, то звернення до суду такого суб`єкта не повинно розцінюватися як здійснене з порушенням порядку та строків, передбачених статтею 122 КАС України, оскільки вимога про захист порушеного права триваючою дією чинного нормативно-правового акту, яка для суб`єкта правовідносин є реальною, актуальною, об`єктивно обґрунтованою хоча б на етапі звернення до суду про його оскарження, не може визнаватись такою, що подана з пропуском строків звернення за захистом порушеного права.
Разом з тим, суд погодився з доводами КМУ про порушення судом першої інстанції порядку розгляду клопотання КМУ про залишення позовів без розгляду в частині його вирішення протокольною ухвалою суду без виготовлення окремого документу, однак, визнав, що відповідно до статті 317 КАС України таке процесуальне порушення не є достатньою правовою підставою для скасування рішення суду першої інстанції.
Надаючи правову оцінку доводам відповідача про те, що суд першої інстанції в порушення вимог КАС України визнав нормативно-правовий акт нечинним з моменту його прийняття, а не з моменту набрання законної сили рішенням суду, апеляційний суд з посиланням на практику Європейського суду з прав людини, зазначив, що у даному випадку саме у такий спосіб має бути відновлено порушені права позивачів відповідно до завдань адміністративного судочинства.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції, Кабінет Міністрів України подав касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить судові рішення скасувати і ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що нормативно-правовий акт Уряду, предметом якого є рішення Уряду щодо запровадження певних заходів відповідно до статті 29 Закону № 959-XII, має особливий порядок оскарження порівняно із загальним порядком та визначає спеціальний строк звернення до суду - протягом одного місяця з дня його прийняття. Також, на переконання скаржника, суди попередніх інстанцій допустили порушення норм статті 265 КАС України, відповідно до частини другої якої нормативно-правовий акт втрачає чинність повністю або в окремій його частині з моменту набрання законної сили відповідним рішенням суду. Відсутність в КАС України посилань на інші випадки чи умови визначення моменту втрати чинності нормативно-правовим актом вказує на імперативний характер положень зазначеної частини другої статті 265 КАС України, а отже, неправильним є визначення моменту втрати чинності Постановою № 624 - з моменту її прийняття.
Щодо висновків судів про порушення процедури прийняття постанови КМУ, то на переконання відповідача такий висновок зроблений без урахування наданих відповідачем матеріалів на підставі яких прийнято Постанову № 624, які містять всі необхідні висновки та погодження. Крім того, КМУ вважає, що у випадку, якщо акт в цілому узгоджується з вимогами чинного законодавства і прийнятий відповідно до обставин, що склалися, тобто є вірним по суті, то окремі порушення встановленої процедури прийняття акта не можуть бути підставою для визнання його недійсним. Відповідно, посилання суду першої інстанції на дати, якими оформлені супровідні документи (а саме: дати погодження проєкту постанови № 624), що є обов`язковими при прийняті нормативно-правового акту Уряду, не можуть ставити такий акт під сумнів з точки зору його законності.
Крім того, пункт 2 постанови КМУ № 624 встановлює, що ця постанова набирає чинності з дня її опублікування та діє до моменту припинення застосування Російською Федерацією дискримінаційних та/або недружніх дій щодо України.
Таким чином, посилання судів на те, що постанова не містить строку її дії є безпідставними, а встановлення такого строку узгоджується з частиною десятою статті 29 Закону № 959-XII.
Від ТОВ "Анвітрейд Плюс" надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому позивач, посилаючись на правильність висновків судів попередніх інстанцій, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення - без змін.
Верховний Суд ухвалою від 5 жовтня 2020 року відкрив касаційне провадження на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України з метою перевірки доводів про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
У судовому засіданні представник відповідача підтримав доводи касаційної скарги з підстав, викладених у ній.
Представники позивачів проти задоволення касаційної скарги заперечували з тих підстав, що, на їх переконання, суди попередніх інстанцій правильно застосували норми матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Зазначали, що у цих правовідносинах підлягає застосуванню строк звернення до суду, який встановлений частиною третьою статті 264 КАС України. Також вважають, що суди обрали спосіб захисту порушеного права, який є найбільш ефективним у спірних правовідносинах, оскільки саме визнання постанови КМУ нечинною з моменту її прийняття дасть можливість вимагати повернення сплаченого за час її дії спеціального мита.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення сторін, обговоривши доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і дотримання ними норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.
Ключовими питаннями у цій справі, в межах підстави, відповідно до якої відкрито касаційне провадження, є: 1) дотримання позивачами строку звернення до суду; 2) допущення КМУ порушення процедури прийняття спірної постанови; 3) чи тягнуть за собою допущені порушення процедури прийняття нормативно-правового акта наслідки у вигляді визнання його нечинним; 4) правильність визначення судом моменту, з якого нормативно-правовий акт втрачає чинність внаслідок визнання його протиправним.
З огляду на зміст спірних правовідносин, саме у такій послідовності вирішення ключових питань має бути здійснений касаційний перегляд справи.
Вирішуючи перше питання, колегія суддів виходить з того, що воно полягає у конкуренції норм частини третьої статті 264 КАС України та частини п`ятнадцятої статті 29 Закону № 959-XII.
Так, відповідно до частини третьої статті 264 КАС України нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
Відповідно до частини п`ятнадцятої статті 29 Закону № 959-XII рішення про застосування відповідних заходів у відповідь на дискримінаційні та/або недружні дії інших держав, митних союзів або економічних угруповань може бути оскаржено до суду протягом місяця з дня запровадження таких заходів у порядку, встановленому законами України.
Правове регулювання застосування строку звернення до суду було предметом неодноразового розгляду Верховним Судом у різних правовідносинах, в тому числі і предметом розгляду судовою палатою з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду (постанови від 11 жовтня 2019 року у справі №640/20468/18, від 26 листопада 2020 року у справі №500/2486/19, від 25 лютого 2021 року у справі №580/3469/19).
Верховний Суд зазначав, що процесуальна природа та призначення строків звернення до суду зумовлюють при вирішенні питання їх застосування до спірних правовідносин необхідність звертати увагу не лише на визначені в нормативних приписах відповідних статей загальні темпоральні характеристики умов реалізації права на судовий захист - строк звернення та момент обчислення його початку, але й природу спірних правовідносин, з приводу захисту прав, свобод та інтересів у яких особа звертається до суду.
Установлення строків звернення до адміністративного суду у системному зв`язку з принципом правової визначеності слугує меті забезпечення передбачуваності для відповідача (як правило, суб`єкта владних повноважень в адміністративних справах) та інших осіб того, що зі спливом установленого проміжку часу прийняте рішення, здійснена дія (бездіяльність) не матимуть поворотної дії в часі та не потребуватимуть скасування, а правові наслідки прийнятого рішення або вчиненої дії (бездіяльності) не будуть відмінені у зв`язку з таким скасуванням. Тобто встановлені строки звернення до адміністративного суду сприяють уникненню ситуації правової невизначеності щодо статусу рішень, дій (бездіяльності) суб`єкта владних повноважень.
Загальні норми процедури судового оскарження в рамках розгляду публічно-правових спорів регулюються КАС України.
При цьому, Верховний Суд неодноразово підтверджував, що КАС України передбачає можливість установлення іншими законами спеціальних строків звернення до адміністративного суду, а також спеціального порядку обчислення таких строків. Такі спеціальні строки мають перевагу в застосуванні порівняно із загальним строком звернення до адміністративного суду, визначеним частиною другою статті 122 цього Кодексу, а також скороченими строками, визначеними частиною четвертою статті 122 КАС України.
Суд апеляційної інстанції посилався на те, що саме КАС України і визначає спеціальний строк звернення до суду з вимогами про оскарження нормативно-правових актів, відповідно до якого особа має право оскаржити його протягом всього строку їх чинності.
Разом з тим, колегія суддів вважає такий висновок помилковий і вважає, що частина третя статті 264 КАС України визначає загальне правило для спеціального предмета позову, відповідно