ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
27 липня 2021 року
м. Київ
Справа № 914/1992/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Волковицька Н. О. - головуючий, Могил С. К., Случ О. В.,
секретар судового засідання - Мельникова Л. В.,
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця Ящука Олексія Олександровича
на ухвалу Господарського суду Львівської області від 29.10.2020 і постанову Західного апеляційного господарського суду від 10.02.2021 у справі
за позовом Фізичної особи-підприємця Ящука Олексія Олександровича,
до 1) Львівської міської ради,
2) Головного управління Держгеокадастру у Львівській області,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача:
1) ОСОБА_1,
2) ОСОБА_2,
про скасування реєстраційних дій з реєстрації земельних ділянок,
У судовому засіданні взяв участь представник позивача - Янчук О. С. (адвокат).
1. Короткий зміст позовних вимог і заперечень
1.1. У серпні 2020 року Фізична особа - підприємець Ящук Олексій Олександрович звернувся до Господарського суду Львівської області з позовом до Львівської міської ради (далі - міськрада) та до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Львівській області) з вимогами скасувати: реєстраційні дії Відділу у м. Львові ГУ Держгеокадастру у Львівській області 08.08.2019 з реєстрації земельної ділянки площею 0.2438 га на АДРЕСА_1 з присвоєнням кадастрового номера 4610136800:04:002:0113, здійсненої на підставі проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, виготовленого 27.09.2018 ФОП Лопатка О. І.; реєстраційні дії Відділу у м. Львові ГУ Держгеокадастру у Львівській області 05.11.2019 з реєстрації земельної ділянки площею 0.0841 га на АДРЕСА_1 з присвоєнням кадастровою номера 4610136800:04:002:0115, здійсненої на підставі проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, виготовленого 07.08.2019 ФОП Лопатка О. І.
1.2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що намагається захистити свої права як орендаря земельної ділянки площею 0,2464 га за адресою: м. Львів, вул. Зелена, 253 від порушень, які не пов`язані з позбавленням права володіння нею, а саме від обмеження (позбавлення) його можливості доїзду та проходу до орендованої ділянки, розміщених на ній об`єктів нерухомості, забезпечення їх належної експлуатації. Таке обмеження прав позивача буде зумовлене можливістю міськради розпоряджатися земельними ділянками з кадастровими номерами 4610136800:04:002:0113 та 4610136800:04:002:0115, які накладаються на дороги та проходи загального користування на території колишнього Відкритого акціонерного товариства "Будівельно-монтажне підприємство побуту" по вул. Зеленій, 253 у м. Львові, в тому числі і на дороги і проходи до орендованої позивачем ділянки, як об`єктами цивільних прав і передавати їх у власність чи користування будь-яким особам внаслідок вчинення відповідних реєстраційних дій щодо цих ділянок ГУ Держгеокадастру у Львівській області.
1.3. У підготовчому засіданні 26.10.2020 представником третіх осіб подано заяву про закриття провадження у справі на підставі положень пункту 1 частини 1 статті 231 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), яку у подальшому підтримали представники відповідачів.
В обґрунтування заяви зазначено, що позивач вказав відповідачами міськраду та ГУ Держгеокадастру у Львівській області. Проте, орган місцевого самоврядування та орган державної виконавчої влади не вчиняли жодних реєстраційних дій з присвоєння кадастрових номерів земельним ділянкам площею 0.2438 га та 0.0841 га на вул. Зеленій, 253 у м. Львові. Реєстраційні дії з присвоєння кадастрових номерів земельним ділянкам площею 0.2438 га та 0.0841 га на вул. Зеленій, 253 у м. Львові були вчинені кадастровим реєстратором Відділу у м. Львові ГУ Держгеокадастру у Львівській області.
2. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2.1. Ухвалою Господарського суду Львівської області від 29.10.2020 (суддя Манюк П. Т.), залишеною без змін постановою Західного апеляційного господарського суду від 10.02.2021 (Дубник О. П. - головуючий, судді Зварич О. В., Матущак О. І.) провадження у справі № 914/1992/20 за позовом Фізичної особи - підприємця Ящука Олексія Олександровича до міськради та до ГУ Держгеокадастру у Львівській області про скасування реєстраційних дій з реєстрації земельних ділянок закрито, роз`яснено позивачу, що спір підлягає розгляду в порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України. Заходи забезпечення позову, вжиті ухвалою місцевого господарського суду від 10.08.2020 у справі № 914/1992/20 - скасовано.
2.2. Суди дійшли висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі на підставі положень пункту 1 частини 1 статті 231 ГПК України (спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства) зазначивши, що позивач звернувся до суду із позовом про скасування реєстраційних дій Відділу у м. Львові ГУ Держгеокадастру у Львівській області з реєстрації земельних ділянок з присвоєння земельним ділянкам кадастрових номерів 4610136800:04:002:0113 площею 0.2438 га та 4610136800:04:002:0115 площею 0.0841 га на вул. Зеленій, 253 у м. Львові, враховуючи пряму вказівку в законі на вид судочинства, вказаний спір підлягає розгляду в порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України.
Зокрема посилаючись на положення частини 2 статті 39 Закону України "Про державний земельний кадастр", відповідно до якої, рішення, дії або бездіяльність Державного кадастрового реєстратора можуть бути оскаржені, до територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин на території дії повноважень відповідного державного кадастрового реєстратора, та до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у порядку встановленому Кабінетом Міністрів України або до суду в порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України.
3. Короткий зміст касаційної скарги і заперечення на неї
3.1. Не погоджуючись із ухвалою Господарського суду Львівської області від 29.10.2020 і постановою Західного апеляційного господарського суду від 10.02.2021 у справі № 914/1992/20, Фізична особа-підприємець Ящук Олексій Олександрович звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить ухвалу та постанову скасувати, справу № 914/1992/20 передати для продовження розгляду до суду першої інстанції.
3.2. Скаржник наголошує, що спір у цій справі не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку саме органів державної влади, а пов`язаний із порушенням права позивача на земельну ділянку іншими особами. Відтак спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки відповідач приймаючи спірне рішення про держану реєстрацію земельних ділянок не мав публічно-правових відносин саме з позивачем, що виключає розгляд цієї справи у порядку адміністративного судочинства. На думку скаржника, такий висновок узгоджується із правовою позицією, викладеною у постановах Великої Палати Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 0540/6280/18-а, від 11.09.2019 у справі № 826/5562/17, від 15.01.2020 у справі № П/811/1047/16 та у постановах Верховного Суду від 16.12.2019 у справі № 826/823/17, від 08.04.2020 у справі № 440/777/19, від 23.10.2020 у справі № 810/3553/17 та від 13.10.2020 у справі № 620/1206/20.
Скаржник зазначає, що у цьому разі підставою касаційного оскарження є положення пункту 1 частини 2 статті 287 ГПК України, оскільки ухваляючи оскаржувану постанову суд апеляційної інстанції не врахував правові висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 23.10.2020 у справі № 810/3553/17 та від 13.10.2020 у справі № 620/1206/20.
Крім цього, скаржник акцентує на необхідності прийняття Верховним Судом постанови, в якій буде міститись роз`яснення (правовий висновок) щодо питання застосування положень частини 2 статті 39 Закону України "Про державний земельний кадастр".
3.3. Третіми особами подано суду касаційної інстанції відзив на касаційну скаргу, в якому вони зазначили про безпідставність касаційної скарги, адже у цій справі відсутній приватно-майновий спір.
Водночас треті особи вважають, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а саме описова та мотивувальна частина підлягають зміні, а резолютивна частина підлягає залишенню без змін, оскільки судами попередніх інстанцій було встановлено відсутність приватно-майнового спору, але в супереч вимогам статей 234, 237, 237 ГПК України не було викладено цього у мотивувальній та описовій частинах оскаржуваних судових рішень.
3.4. У відзиві на касаційну скаргу Львівська міська рада просить оскаржувані ухвалу та постанову залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
4. Розгляд касаційної скарги і позиція Верховного Суду
4.1. Відповідно до протоколу передачі судової справи (касаційної скарги, апеляційної скарги, заяви) від 06.07.2021, для розгляду справи № 914/1992/20 визначено колегію суддів: Волковицька Н. О. - головуючий, судді Міщенко І. С., Могил С. К.
У зв`язку з заплановаю відпусткою судді Міщенка І. С., протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи (касаційної скарги, апеляційної скарги, заяви) між суддями від 16.07.2021, для розгляду справи № 914/1992/20 визначено колегію суддів: Волковицька Н. О. - головуючий, судді Могил С.К., Случ О. В.
4.2. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи, наведені у касаційній скарзі та запереченнях на неї, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
4.3. Відповідно до положень статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Словосполучення "встановлений законом" поширюється не лише на правову основу самого існування "суду", але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Поняття "суд, встановлений законом" у частини 1 статті 6 Конвенції передбачає "усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів". З огляду на це не вважається "судом, встановленим законом" орган, котрий, не маючи юрисдикції, судить осіб на підставі практики, не передбаченої законом.
Система судів загальної юрисдикції є розгалуженою. Судовий захист є основною формою захисту прав, інтересів і свобод фізичних та юридичних осіб, державних і суспільних інтересів.
Судова юрисдикція - це інститут права, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різні види судочинства - цивільне, кримінальне, господарське та адміністративне.
Згідно з статтею 20 ГПК України визначено справи, підвідомчі господарським судам, серед яких господарським судам підвідомчі справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, та спорів щодо вилучення майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності, а також справи у спорах щодо майна, що є предметом забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці; справи у спорах щодо оскарження актів (рішень) суб`єктів господарювання та їх органів, посадових та службових осіб у сфері організації та здійснення господарської діяльності, крім актів (рішень) суб`єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій, та спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем; вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, визнання недійсними актів, що порушують права на майно (майнові права), якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав чи спору, що виник з корпоративних відносин, якщо цей спір підлягає розгляду в господарському суді і переданий на його розгляд разом з такими вимогами; й інші справи у спорах між суб`єктами господарювання.
Отже, ознаками спору, на який поширюється юрисдикція господарського суду, є: наявність між сторонами господарських відносин, врегульованих Цивільним кодексом України, Господарським кодексом України, іншими актами господарського і цивільного законодавства, і спору про право, що виникає з відповідних відносин; наявність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення спору господарським судом; відсутність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення такого спору судом іншої юрисдикції (правовий висновок наведено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 25.06.2019 у справі № 904/1083/18).
Пунктом 1 частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб і суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Тобто до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
До юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.
Натомість, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило, майнового приватного права чи інтересу.
З установлених судами першої та апеляційної інстанцій обставин убачається, що основним мотивом звернення позивача до суду з позовом у цій справі стало порушення його майнових прав, оскільки він намагається захистити свої права як орендаря земельної ділянки площею 0,2464 га за адресою: м. Львів, вул. Зелена, 253 від порушень, які не пов`язані з позбавленням права володіння нею, а саме від обмеження (позбавлення) його можливості доїзду та проходу до орендованої ділянки, розміщених на ній об`єктів нерухомості, забезпечення їх належної експлуатації. Таке обмеження прав позивача, на його думку, буде зумовлене можливістю міськради розпоряджатися земельними ділянками з кадастровими номерами 4610136800:04:002:0113 та 4610136800:04:002:0115, які накладаються на дороги та проходи загального користування на території колишнього Відкритого акціонерного товариства "Будівельно-монтажне підприємство побуту" по вул. Зеленій, 253 у м. Львові, в тому числі і на дороги і проходи до орендованої позивачем ділянки, як об`єктами цивільних прав і передавати їх у власність чи користування будь-яким особам внаслідок вчинення відповідних реєстраційних дій щодо цих ділянок ГУ Держгеокадастру у Львівській області.
За таких обставин, на думку колегії суддів, спір у даній справі не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку саме органів державної влади, пов`язаний з порушенням права позивача на орендовану земельну ділянку іншими особами, зокрема імовірного обмеження (позбавлення) можливості доїзду та проходу до орендованої ділянки, розміщених на ній об`єктів нерухомості, забезпечення їх належної експлуатації, а відтак спір, що розглядається, не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки відповідач, вчиняючи спірну державну реєстрацію земельних ділянок не мав публічно-правових відносин саме з позивачем, що виключає розгляд цієї справи у порядку адміністративного судочинства.
Слід також відзначити, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що статтею 16 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) передбачено, що способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути: припинення дії, яка порушує право; відновлення становища, яке існувало до порушення; визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, (…), їхніх посадових і службових осіб.
Згідно з частиною 1 статті 21 ЦК України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, (…), якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси.
Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
Отже, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених неправомірними, на думку особи, рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів. Такі висновки викладено, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 24.04.2019 у справі № 128/3751/14-а.
Отже, ухвалюючи оскаржувані судові рішення, суди попередніх інстанцій не врахували того, що цей спір є спором про цивільне право, тобто має приватноправовий характер, а саме є спором позивача щодо права користування земельною ділянкою, тому з огляду на суб`єктний склад має вирішуватися судами за правилами господарського судочинства.
Таким чином, зважаючи на характер правовідносин у цій справі, Верховний Суд вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкових висновків про необхідність розгляду цієї справи в порядку адміністративного судочинства.
4.4. Щодо посилань судів попередніх інстанцій пряму вказівку в законі на вид судочинства, колегія суддів зазначає про таке.
Згідно частини 8 статті 9 Закону України "Про державний земельний кадастр", державна реєстрація земельних ділянок, обмежень у їх використанні, ведення поземельних книг, внесення до Державного земельного кадастру відомостей про земельні ділянки здійснюються Державними кадастровими реєстраторами, які здійснюють свою діяльність за місцем розташування земельної ділянки (район, місто республіканського значення Автономної Республіки Крим, місто обласного значення).
Частиною 2 статті 24 Закону України "Про державний земельний кадастр" встановлено, що державна реєстрація земельних ділянок здійснюється за місцем їх розташування відповідним Державним кадастровим реєстратором центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Згідно із положеннями частини 2 статті 39 Закону України "Про державний земельний кадастр" рішення, дії або бездіяльність Державного кадастрового реєстратора можуть бути оскаржені, до територіального органу центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин на території дії повноважень відповідного державного кадастрового реєстратора, та до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, у порядку встановленому Кабінетом Міністрів України або до суду в порядку, встановленому Кодексом адміністративного судочинства України (у редакції, Закону України від 20.09.2019 № 132-ІХ).
Верховний Суд зауважує, що у контексті викладеного у пункті 4.3 цієї постанови, під час визначення предметної юрисдикції справ предметом яких є оскарження рішення, дії або бездіяльність Державного кадастрового реєстратора суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.