ПОСТАНОВА
Іменем України
27 липня 2021 року
м. Київ
справа №ЗД/460/4/21
адміністративне провадження №К/9901/16148/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № ЗД/460/4/21
за заявою Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) "ДП-Стандартметрологія ООВ" про забезпечення позову до подання позовної заяви, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства інфраструктури України (далі - Мінінфраструктури)
на ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 27.01.2021, постановлену у складі судді Жуковської Л.А.
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.03.2021, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Гінди О.М., суддів Ніколіна В.В., Пліша М.А.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 26.01.2021 ТОВ "ДП - Стандартметрологія ООВ" звернулося до суду з заявою про вжиття заходів забезпечення до подання адміністративного позову, у якій просило:
зупинити дію наказу Мінінфраструктури від 25.01.2021 №22 "Про анулювання призначення товариства з обмеженою відповідальністю "ДП - Стандартметрологія ООВ" органом з сертифікації для індивідуального затвердження колісних транспортних засобів, партій частин та обладнання" до набрання законної сили рішенням суду у справі за позовом ТОВ "ДП - Стандартметрологія ООВ" про його скасування.
В обґрунтування поданої заяви ТОВ "ДП - Стандартметрологія ООВ" зазначило, що наказ Мінінфраструктури від 25.01.2021 №22 "Про анулювання призначення товариства з обмеженою відповідальністю "ДП - Стандартметрологія ООВ" органом з сертифікації для індивідуального затвердження колісних транспортних засобів, партій частин та обладнання" безпосередньо впливає на його господарську діяльність, оскільки фактично забороняє його діяльність у сфері сертифікації індивідуального затвердження колісних транспортних засобів, партій частин та обладнання, що є основним видом економічної діяльності товариства. Заявник зазначає, що станом на дату подання цієї заяви про забезпечення позову на адресу ТОВ "ДП-Стандартметрологія ООВ" надійшло 22 заявки на виконання робіт з сертифікації індивідуального затвердження колісних транспортних засобів, які мають бути виконані протягом встановленого строку, а відповідно протиправне, на думку заявника, анулювання призначення ТОВ "ДП-Стандартметрологія ООВ" органом із сертифікації призводить до невиконання зобов`язань товариства перед його замовниками, що в свою чергу призводить до заподіяння матеріальних збитків як ТОВ "ДП-Стандартметрологія ООВ", так і третім особам, які звернулися за наданням їм послуг сертифікації. При цьому, заявник наголошує, що вказане рішення позбавляє працівників товариства гарантованого їм Конституцією України права на працю. Звертає увагу на те, що невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи навіть унеможливити виконання рішення суду, ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав та інтересів позивача, за захистом яких він має намір звернутися до суду.
2. Рівненський окружний адміністративний суду ухвалою від 27.01.2021 задовольнив заяву ТОВ "ДП - Стандартметрологія ООВ" про забезпечення позову.
3. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 23.03.2020 залишив без змін ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду.
4. 30.04.2021 Мінінфраструктури звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Рівненського окружного адміністративного суду від 27.01.2021 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.03.2021, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні заяви про забезпечення позову.
5. Верховний Суд ухвалою від 24.05.2021 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. ТОВ "ДП - Стандартметрологія ООВ" (ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України: 38100229) зареєстроване як юридична особа 10.02.2012 з основним видом діяльності - технічні випробування та дослідження ( КВЕД 71.20).
У трудових відносинах з ТОВ "ДП - Стандартметрологія ООВ" перебуває 5 працівників, які задіяні в процесі надання підприємством послуг з сертифікації.
25.01.2021 Мінінфраструктури прийнято наказ № 22 "Про анулювання призначення товариства з обмеженою відповідальністю "ДП - Стандартметрологія ООВ" органом з сертифікації для індивідуального затвердження колісних транспортних засобів, партій частин та обладнання".
Відповідно до пункту 1 цього наказу було анульовано призначення ТОВ "ДП - Стандартметрологія ООВ" органом із сертифікації для індивідуального затвердження колісних транспортних засобів, партій частин та обладнання за номером UA.CТR.011.
26.01.2021 ТОВ "ДП - Стандартметрологія ООВ" звернулося до суду з заявою про вжиття заходів забезпечення позову до подання адміністративного позову, у якій просило:
зупинити дію наказу Мінінфраструктури від 25.01.2021 №22 "Про анулювання призначення товариства з обмеженою відповідальністю "ДП - Стандартметрологія ООВ" органом з сертифікації для індивідуального затвердження колісних транспортних засобів, партій частин та обладнання" до набрання законної сили рішенням суду у справі за позовом ТОВ "ДП - Стандартметрологія ООВ" про його скасування.
В обґрунтування поданої заяви ТОВ "ДП - Стандартметрологія ООВ" зазначило, що припинення виконання товариством діяльності у сфері сертифікації внаслідок виконання спірного рішення Мінінфраструктури до вирішення спору по суті створює необхідність зміни істотних умов праці працівників товариства або навіть припинення з ними трудових відносин, а невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи навіть унеможливити виконання рішення суду, ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав та інтересів позивача, за захистом яких він має намір звернутися до суду.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Застосовуючи заходи забезпечення позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив з того, що внаслідок реалізації оскаржуваного рішення основна діяльність заявника є фактично припиненою, наслідком чого є зміна істотних умов праці або навіть і звільнення кваліфікованих та вузькоспеціалізованих працівників. Припинення ж господарської діяльності ТОВ "ДП - Стандартметрологія ООВ" призводить до понесення останнім збитків (в тому числі від необхідності виплати всіх необхідних фінансово-економічних гарантій, визначених трудовим законодавством у зв`язку із звільненням працівників внаслідок зміни істотних умов праці) і імовірної необхідності в майбутньому нести додаткові фінансові та часові витрати для пошуку кваліфікованих працівників у сфері надання послуг з сертифікації, оформлення з ними нових трудових відносин та інше, у разі якщо рішення у даній справі буде ухвалена на користь заявника. Зазначене вказує на неможливість негайного відновлення діяльності у разі ухвалення позитивного рішення на користь заявника, що є нічим іншим як підтвердженням того, що невжиття заходів забезпечення позову у цій справі може істотно ускладнити виконання рішення суду або ефективний захист та поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся до суду.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
8. Касаційна скарга Мінінфраструктури мотивована, зокрема тим, що заявник здійснює й інші види діяльності, зокрема господарську діяльність у сфері обов`язкового технічного контролю, відтак висновки судів попередніх інстанцій щодо припинення господарської діяльності ТОВ "ДП - Стандартметрологія ООВ" та як наслідок, необхідності звільнення працівників у період судового розгляду справи по суті є помилковими. Також Мінінфраструктури зазначає, що судами попередніх інстанцій не зроблено висновків щодо наявності очевидних ознак протиправності наказу від 25.01.2021 №22, що вказує на порушення судами обох інстанцій частини п`ятої статті 151 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, у відповідності до частини першої статті 341 КАС України, виходить з наступного.
10. Інститут забезпечення адміністративного позову регламентовано главою 10 розділу І Загальних положень КАС України, яка визначає підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також способи забезпечення позову в адміністративному процесі, метою якого є охорона матеріально-правових інтересів позивача від можливих недобросовісних дій з боку відповідача.
11. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (частина друга статті 150 КАС України).
12. Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
13. Згідно з Рекомендацією°№ R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
14. Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
15. При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
16. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
17. Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
18. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
19. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 826/8556/17.
20. При цьому, колегія суддів зазначає, що в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.
21. Тобто, обов`язковою умовою застосування заходів забезпечення позову є наявність хоча б однієї з таких обставин: очевидність небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі; доведення позивачем того, що захист його прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат; очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
22. Обґрунтовуючи заяву про вжиття заходів забезпечення позову, позивач зазначив, що неможливість здійснення ТОВ "ДП - Стандартметрологія ООВ" діяльності у сфері оцінки відповідності, яка є основним видом його економічної діяльності, свідчить про те, що дія оскаржуваного рішення впливає на права та інтереси осіб, які задіяні у такій діяльності товариства, які фактично позбавляються гарантованого Конституцією України права на працю, оскільки сфера діяльності працівника, його права та обов`язки становлять істотні умови праці, а відповідно зміна таких умов має відбуватися з дотриманням вимог Кодексу законів про працю України, в тому числі з дотриманням не менш як двомісячного терміну попередження про це і забезпеченням відповідних гарантій в частині оплати праці за таких обставин.
23. Колегія суддів зазначає, що вирішуючи питання про забезпечення позову, суд надає оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення адміністративного суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
24. Так, задовольняючи заяву про забезпечення позову шляхом зупинення дії наказу Мінінфраструктури від 25.01.2021 №22 "Про анулювання призначення товариства з обмеженою відповідальністю "ДП - Стандартметрологія ООВ" органом з сертифікації для індивідуального затвердження колісних транспортних засобів, партій частин та обладнання" до набрання законної сили рішенням суду у справі за позовом ТОВ "ДП - Стандартметрологія ООВ" до Міністерства інфраструктури України про скасування цього наказу суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що дія оскаржуваного наказу однозначно негативно вплинула на діяльність товариства, створила очевидну небезпеку заподіяння шкоди правам та інтересам заявника, а захист цих прав, свобод та інтересів був би неможливим без вжиття таких заходів.
25. Безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно.
26. Разом з цим заявником не доведені та документально не підтверджені обставини, які б вказували на очевидну небезпеку заподіяння шкоди його правам та інтересам, які б унеможливили захист його прав та інтересів без вжиття відповідних заходів до ухвалення рішення у справі.
27. При цьому, ознаки протиправності оспорюваного рішення відповідача не були очевидними, а фактичні обставини справи підлягають встановленню та доведенню на підставі відповідних доказів та аналізу норм права, які регулюють спірні правовідносини, під час розгляду справи по суті.
28. Сам по собі факт прийняття відповідачем рішення, яке стосується прав та інтересів позивача, не може автоматично свідчити про те, що таке рішення є очевидно протиправним і невжиття заходів забезпечення позову може істотно ускладнити виконання рішення суду, а факт порушення прав та інтересів позивача підлягає доведенню у встановленому законом порядку.
29. При цьому, колегія суддів наголошує на тому, що забезпечення позову у такий спосіб призводить до продовження діяльності ТОВ "ДП-Стандартметрологія ООВ" як органу із сертифікації на противагу рішенню відповідача, який є компетентним органом щодо прийняття рішень про анулювання призначення органу із сертифікації, згідно з яким було анульовано призначення заявника органом із сертифікації колісних транспортних засобів.
30. З урахуванням зазначеного, у суду відсутні підстави стверджувати про очевидну протиправність рішення суб`єкта владних повноважень та порушення прав або інтересів позивача дією такого рішення, а також про наявність підстав вважати, що невжиття судом заходів забезпечення позову може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду, унеможливити ефективний захист або поновлення порушених прав та інтересів позивача, а тому на думку, колегії суддів відсутні правові підстави для задоволення заяви позивача про забезпечення позову.
31. Викладене свідчить про те, що оскаржувані ухвала та постанова ухвалені судами попередніх інстанцій з істотним порушенням норм процесуального права, а саме статей 150,151 КАС України, відтак їх слід скасувати із ухваленням нового рішення, яким відмовити у задоволенні заяви про забезпечення позову.
32. Відповідно до частин першої - третьої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
33. Таким чином, ухвала суду першої інстанції про вжиття заходів забезпечення позову у цій справі, яка залишена без змін постановою суду апеляційної інстанції, не ґрунтується на правильному правозастосуванні, а відтак їх судові рішення підлягають скасуванню, із ухваленням нового - про відмову у задоволенні заяви про забезпечення позову.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд