Постанова
Іменем України
21 липня 2021 року
м. Київ
справа № 520/21430/18
провадження № 61-8292св20
Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Висоцької В. С.,
суддів: Грушицького А. І., Калараша А. А., Литвиненко І. В. (суддя-доповідач), Петрова Є. В.,
учасники справи:
позивач - заступник керівника Одеської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави в особі Одеської міської ради,
відповідач - ОСОБА_1,
розглянув в порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу першого заступника прокурора Одеської області на ухвалу Київського районного суду м. Одеси від 28 січня 2019 року під головуванням судді Літвінова І. А. та постанову Одеського апеляційного суду від 16 квітня 2020 року у складі колегії суддів: Князюка О. В., Погорєлової С. О., Заїкіна А. П. у справі за позовом заступника керівника Одеської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави в особі Одеської міської ради до ОСОБА_1 про стягнення збитків (упущеної вигоди), завданих невиконанням зобов`язання щодо сплати пайової участі у створенні та розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури міста Одеси,
ВСТАНОВИВ:
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст вимог
Заступник керівника Одеської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах - Одеської міської ради у грудні 2018 року звернувся до Київського районного суду м. Одеси із позовом в якому просив стягнути з ОСОБА_1 на користь Одеської міської ради 781 065 грн збитків, завданих невиконанням зобов`язання щодо сплати пайової участі у створенні та розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури міста Одеси.
Так, у позовній заяві заступником прокурора зазначено, що звернення прокурора до суду з позовом спрямовано на захист інтересів держави, оскільки встановлено факт неправомірної бездіяльності відповідача ОСОБА_1 щодо її обов`язку взяти участь у створенні і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населеного пункту, який кореспондується зі зверненням відповідача до органів місцевого самоврядування із заявою про укладення такого договору, є протиправною формою поведінки, внаслідок якої Одеська міська рада позбавлена права отримати на розвиток інфраструктури населеного пункту відповідну суму коштів, яка охоплюється визначенням упущеної вигоди. При цьому наслідки у вигляді упущеної вигоди перебувають у безпосередньому причинному зв`язку із наведеною неправомірною бездіяльністю відповідача.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Київський районний суд м. Одеси ухвалою від 28 січня 2019 року позов заступника керівника Одеської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах - Одеської міської ради до ОСОБА_1 визнав неподаним і повернув особі, яка звернулась із позовною заявою до суду із всіма доданими до позовної заяви документами.
Ухвалу вмотивовано тим, що прокурором при зверненні до суду з вказаним позовом не виконано вимоги частини четвертої статті 56 ЦПК України.
Одеський апеляційний суд постановою від 16 квітня 2020 року апеляційну скаргу заступника керівника Одеської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави в особі Одеської міської ради залишив без задоволення, а ухвалу Київського районного суду м. Одеси від 28 січня 2019 року без змін.
Залишаючи без змін ухвалу місцевого суду, суд апеляційної інстанції погодився з його висновками та вказував, що прокурор не довів необхідності захисту інтересів держави саме прокурором, а також ним не обґрунтовано підстав звернення до суду першої інстанції так і до апеляційної інстанції, від імені суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які б підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Апеляційний суд також вказував, що прокурором до позовної заяви не було надано доказів неналежного виконання уповноваженим суб`єктом владних повноважень своїх обов`язків та доказів нездійснення повноважень Одеською міською радою щодо захисту прав та інтересів держави.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У травні 2020 року перший заступник прокурора Одеської області подав касаційну скаргу на ухвалу Київського районного суду міста Одеси від 28 січня 2019 року та постанову Одеського апеляційного суду від 16 квітня 2020 року в якій просив скасувати оскаржувані судові рішення, а справу направити для розгляду до суду першої інстанції.
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Касаційна скарга мотивована тим, що поняття "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначають з посиланням на законодавство на підставі якого подається позов, в чому саме відбувається чи може відбутись порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту.
Норма статті 23 Закону України "Про прокуратуру" надає прокурору право звертатись до суду з позовами про захист інтересів держави, обґрунтовуючи у чому саме полягає таке порушення.
Заявник вважає, що внаслідок неправильного застосування норм матеріального права, якими визначено повноваження прокурора про звернення з позовами про захист інтересів держави, суди попередніх інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про недоведеність прокурором порушення інтересів держави у цій справі.
Вказує, що судами попередніх інстанцій зроблено висновки без врахування правової позиції викладеної у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 25 вересня 2018 року у справі № 822/238/15, від 21 грудня 2018 року у справі № 922/901/17 та від 21 травня 2019 року у справі № 921/31/18.
Доводом касаційної скарги є також те, що суди помилково вважали, що прокурор не надав доказів на підтвердження нездійснення Одеською міською радою своїх повноважень щодо захисту інтересів держави, а також те, що ним не повідомлено суб`єкта владних повноважень про звернення з цим позовом в інтересах держави, що підтверджується наданими до позовної заяви додатками.
Всупереч того, що прокурором було повідомлено Управління капітального будівництва Одеської міської ради, яке є структурним підрозділом Одеської міської ради, про факт неправомірної бездіяльності відповідача ОСОБА_1 щодо її обов`язку взяти участь у створенні і розвитку інженерно-транспортної та соціальної інфраструктури населеного пункту, який кореспондується зі зверненням відповідача до органів місцевого самоврядування із заявою про укладення такого договору та перебування цього питання на контролі, орган місцевого самоврядування самостійно з позовом не звернувся, а тому інтереси держави порушені.
Відзив на касаційну скаргу іншими учасниками справи не подано
Рух справи в суді касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 29 липня 2020 року відкрито касаційне провадження у цій справі та витребувано цивільну справу із Київського районного суду м. Одеси.
21 грудня 2020 року цивільна справа № 520/21430/18 надійшла до Верховного Суду.
Ухвалою Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 08 квітня 2021 року справу призначено до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження колегією в складі п`яти суддів.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Позиція Верховного Суду
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках:
1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.
Відповідно до положень частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Згідно положень частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої і другої статті 400 ЦПК України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише у межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції.
Згідно з частиною першою статті 402 ЦПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи з урахуванням статті 400 цього Кодексу.
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012) 11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам "Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції", прийнятій 19 вересня 2012 року на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоб представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.
Повноваження прокурора у спірних правовідносинах визначено, зокрема, Конституцією України та Законом України "Про прокуратуру".
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з положеннями частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" в редакції, чинній на час пред`явлення прокурором позову, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Відповідно до частин третьої та четвертої статті 56 ЦПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як на обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France), № 61517/00, 31 березня 2005 року).
Водночас є категорія справ, де ЄСПЛ зазначив, що підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" ЄСПЛ у рішенні висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, у разі захисту інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідне правопорушення зачіпає інтереси значного числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.