ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 липня 2021 року
м. Київ
справа № 826/14516/17
адміністративне провадження № К/9901/56142/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.03.2018 (колегія суддів: Шейко Т.І., Пащенко К.С., Чудак О.М.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 07.06.2018 (колегія суддів: Лічевецький І.О., Мельничук В.П., Ісаєнко Ю.А.) у справі № 826/14516/17 за позовом Публічного акціонерного товариства "Укргазвидобування" до Державної служби геології та надр України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
В листопаді 2017 року Публічне акціонерне товариство "Укргазвидобування" звернулось до суду з позовом, в якому просило визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо нездійснення розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами у встановлений строк та неприйняття рішення;
- визнати протиправною відмову Державної служби геології та надр України, оформлену листом № 19998/03/12-17, в наданні спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Грибоворуднянсько-Ріпкинської площі, розташованої на території Ріпкинського району Чернігівської області строком дії на 20 років, за заявою, поданою 03.02.2017 № 3/2-01-981;
- зобов`язати Державну службу геології та надр України вчинити дії з надання ПАТ "Укргазвидобування" спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Грибоворуднянсько-Ріпкинської площі, розташованої на території Ріпкинського району Чернігівської області строком дії на 20 років, за заявою, поданою 03.02.2017 № 3/2-01-981 шляхом надання такого дозволу.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.03.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 07.06.2018, адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо не прийняття рішення у встановлений строк з приводу заяви ПАТ "Укргазвидобування", поданої листом від 03.02.2017 № 3/2-01-981, щодо надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Грибоворуднянсько-Ріпкинської площі, розташованої на території Ріпкинського району Чернігівської області строком дії на 20 років.
Зобов`язано Державну службу геології та надр України повторно розглянути заяву ПАТ "Укргазвидобування", подану листом від 03.02.2017 № 3/2-01-981, щодо надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Грибоворуднянсько-Ріпкинської площі, розташованої на території Ріпкинського району Чернігівської області строком дії на 20 років, з урахуванням висновків суду. В іншій частині позову відмовлено.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 07.06.2018 змінено третій абзац резолютивної частини рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.03.2018, викладено його в наступній редакції: "Зобов`язати Державну службу геології та надр України повторно розглянути заяву Публічного акціонерного товариства "Укргазвидобування", подану листом від 03 лютого 2017 року №3/2-01-981 щодо надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Грибоворуднянсько-Ріпкинської площі, розташованої на території Ріпкинського району Чернігівської області, строком дії на 20 років, та прийняти рішення". В іншій частині рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 21.03.2018 залишено без змін.
Не погоджуючись з судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.
Касаційну скаргу обґрунтовано, зокрема, тим, що постановою № 277, якою внесені зміни до Порядку № 615, окремо не регламентовано, у якому порядку та у які строки належить розглядати заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами, які подані до набрання чинності постановою № 277.
Відповідач зазначає, що за своєю правовою природою норми Порядку № 615 є процедурними (процесуальними) нормами, а тому з набранням чинності постановою № 277 (тобто, з 01.04.2017) заява позивача від 03.02.2017 підлягала розгляду з урахуванням змін, внесених постановою № 277 до Порядку № 615.
Також зазначає, що плановою перевіркою дотримання ПАТ "Укргазвидобування" вимог законодавства у сфері геологічного вивчення надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення (горючі газоподібні та рідкі корисні копалини) встановлено факт невиконання позивачем програми робіт щодо користування надрами Кам`янської площі. Відповідно ж до пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами дозвіл без проведення аукціону не може бути надано особі, що не виконує програми робіт. Відповідач також звертає увагу на те, що за даними листа Чернігівської обласної ради від 15.05.2017. питання погодження надання позивачеві спеціальних дозволів не підтримані депутатами профільної комісії ради.
Ухвалою Верховного Суду від 19.07.2018 відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу позивач вказав на те, що посилання відповідача на виключення підпункту 13 пункту 8 з Порядку №615 є необґрунтованими, оскільки вказаний підпункт виключено постановою №277 з 01.04.2017, тому відповідач при прийнятті рішення про видачу або відмову у видачі спеціального дозволу повинен був керуватися законодавством, чинним на момент звернення позивача із відповідною заявою до Держгеонадра (03.02.2017), а не законодавством, чинним на момент прийняття відповідного рішення. До того ж, рішення у формі наказу відповідачем прийнято не було. Просить відмовити в задоволенні касаційної скарги, а судові рішення залишити без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судами встановлено, що відповідно до пункту 7.1 статті 7 Статуту засновником та єдиним акціонером ПАТ "Укргазвидобування" є Публічне акціонерне товариство "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України".
03.02.2017 позивач звернувся до Державної служби геології та надр України із листом за вих. № 3/2-01-981 "Щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами".
За змістом цього листа ПАТ "Укргазвидобування" направило відповідачеві заяву з повним пакетом матеріалів для отримання строком дії на 20 років спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Грибоворуднянсько-Ріпкинської площі, розташованої на території Ріпкинського району Чернігівської області, згідно підпункту 13 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами.
Листом № 19998/03/12-17 від 05.09.2017 Державна служба геології та надр України повернула документи та повідомила останнього про те, що йому відмовлено у наданні спеціального дозволу на користування надрами відповідно до пункту 19 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, а також про те, що:
- за отриманою від Чернігівської обласної ради інформацією (лист № 02-03/552 від 15.05.2017) питання погодження надання спеціального дозволу на користування надрами не підтримане депутатами профільної комісії обласної ради;
- підпункт 13 пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами виключено постановою Кабінету Міністрів України № 277 від 06.04.2016.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що відповідачем допущено бездіяльність відповідача щодо прийняття рішення у встановлений строк з приводу заяви ПАТ "Укргазвидобування", поданої листом від 03.02.2017. При цьому, рішення у формі наказу, як передбачено абзацом 7 пункту 25 Порядку №615, відповідачем не приймалось. При цьому суд першої інстанції зазначив, що позивачем подана заява до відповідача про надання спеціального дозволу на користування надрами 03.02.2017, тобто під час дії підпункту 13 пункту 8 Порядку №615, відтак, відповідач повинен був прийняти рішення під час дії підпункту 13 пункту 8 Порядку № 615.
Апеляційний суд, змінюючи судове рішення, вказав, що суд першої інстанції передчасно вдався до аналізу того, чи має ПАТ "Укргазвидобування" право на отримання спеціального дозволу на користування надрами на підставі підпункту 13 пункту 8 Порядку, який втратив чинність з 01.04.2017, проте відповідачем допущено протиправну бездіяльність, оскільки за результатами розгляду відповідного наказу не видано.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до частини 2 статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Згідно з частиною 1 статті 14 Закону України "Про нафту і газ" від 12 липня 2001 року №2665-III спеціальні дозволи на користування нафтогазоносними надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовано Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 615 від 30 травня 2011 року (надалі за текстом - "Порядок").
На час звернення позивача із заявою про видачу спеціального дозволу - 03.02.2017, був чинний підпункт 13 пункту 8 Порядку №615, яким передбачалось, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки та видобування корисних копалин акціонерними товариствами, 100 відсотків акцій яких належать державі, та суб`єктами ринку природного газу, на яких для забезпечення загальносуспільних інтересів згідно із законом покладено виконання спеціальних обов`язків на ринку природного газу та у статутному капіталі яких не менш як 100 відсотків акцій належать господарському товариству, єдиним акціонером якого є держава.
Для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає органові з питань надання дозволу заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1. У заяві зазначаються назва і місцезнаходження ділянки надр, вид корисних копалин, відомості про заявника (найменування, місцезнаходження, код згідно з ЄДРПОУ юридичної особи або прізвище, ім`я, по батькові, місце проживання, реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця чи серія та номер паспорта такої особи (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний орган ДФС і мають відмітку у паспорті), інформація для здійснення зв`язку із заявником (номер телефону, адреса електронної пошти), а також підстава для надання дозволу згідно з пунктом 8 Порядку № 615 (абзац двадцятий пункту 8 Порядку № 615).
Абзацом 24 пункту 8 Порядку №615 передбачено, що рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 30 днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку.
Відповідно до пункту 9 Порядку №615 надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції, погоджується з:
Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідними обласними, Київською і Севастопольською міськими радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин;
відповідними районними, міськими, селищними, сільськими радами - на користування ділянками надр, що містять корисні копалини місцевого значення;
Мінприроди - на всі види користування надрами.
Дії щодо погодження видачі дозволу вчиняються без залучення особи, що звернулася за одержанням дозволу, в межах строку, встановленого для видачі дозволу.
Для здійснення погодження орган, який видає дозвіл, не пізніше ніж протягом шести робочих днів з дати реєстрації документів надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах другому - четвертому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів.
За результатами розгляду документів, надісланих на погодження, органи, зазначені в абзацах другому - четвертому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл.
У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах другому і третьому цього пункту, позитивної або негативної відповіді щодо погодження за результатами розгляду на найближчій сесії (але у будь-якому разі не пізніше ніж через 90 календарних днів з дати отримання документів від органу з питань надання дозволу) вважається, що надання дозволу ними погоджено.
У разі ненадання Мінприроди погодження протягом 30-денного строку вважається, що надання дозволу ним погоджено.
Постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 №277, що набрала чинності 01.04.2017, з Порядку №615 виключено підпункт 13 пункту 8.
Суд першої інстанції, зважаючи на неприпустимість зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, закріплену у частині першій статті 58 Конституції України, вважав, що відповідач під час розгляду заяви позивача повинен був керуватись нормою підпункту 13 пункту 8 Порядку №615, яка була чинною на момент подання позивачем заяви про видачу спеціального дозволу на користування надрами (03.02.2017), незалежно від того, що у подальшому (з 01.04.2017) норма даного підпункту виключена Постановою №277.
Постановою судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31.03.2021 у справі № 803/1541/16 сформовано правовий висновок щодо того, яка саме редакція Постанови №615 застосовується до спірних правовідносин.
У Рішенні від 09.02.1999 №1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що у регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма).
За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
У Рішенні Конституційного Суду України від 12.07.2019 № 5-р(I)/2019 Конституційний Суд України висловив думку, що за змістом частини першої статті 58 Основного Закону України новий акт законодавства застосовується до тих правовідносин, які виникли після набрання ним чинності. Якщо правовідносини тривалі і виникли до ухвалення акта законодавства та продовжують існувати після його ухвалення, то нове нормативне регулювання застосовується з дня набрання ним чинності або з дня, встановленого цим нормативно-правовим актом, але не раніше дня його офіційного опублікування (абзац четвертий пункту 5 мотивувальної частини).
Отже, у разі безпосередньо (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності.
Якщо під час розгляду заяви особи суб`єктом владних повноважень до прийняття остаточного рішення було змінено нормативно-правове регулювання, суб`єкт владних повноважень не має законних можливостей для прийняття рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, а його рішення та дії в цих випадках не можуть вважатися протиправними за формальними ознаками.
У теорії права допускається можливість застосування до триваючих відносин до їх завершення нормативно-правового регулювання, яке діяло на час їх виникнення, за окремим рішенням і розглядається з позицій встановлення спеціального регулювання перехідного періоду - "переживаючої" (ультраактивної) дії нормативно-правових актів. Водночас, таке застосування повинно бути чітко обумовлено при прийнятті відповідних нормативно-правових актів. Відсутність такого застереження не надає суб`єкту владних повноважень права на самовільне застосування нечинних правових норм.
Правова визначеність як елемент верховенства права не передбачає заборони на зміну нормативно-правового регулювання. На думку Конституційного Суду України, особи розраховують на стабільність та усталеність юридичного регулювання, тому часті та непередбачувані зміни законодавства перешкоджають ефективній реалізації ними прав і свобод, а також підривають довіру до органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Однак очікування осіб не можуть впливати на внесення змін до законів та інших нормативно-правових актів (абзац 4 п. 4.1 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 22.05.2018 № 5-р/2018).
Постанову № 277 прийнято Кабінетом Міністрів України на реалізацію своїх повноважень щодо здійснення управління надрами як об`єктом права власності Українського народу, у частині визначення дозвільного порядку користування надрами. Цими змінами не було скасовано право позивача на користування надрами та не звужено зміст та обсяг цього права. Однак державою, в особі уповноважених органів, було змінено підходи щодо порядку його реалізації для забезпечення публічного інтересу гарантування ефективного використання надр як загальнонародної власності.
З огляду на наведене, Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав у справі № 803/1541/16 вважає правильним підхід, за яким рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення з заявою).
В контексті обставин справи, що розглядається, Суд звертає увагу, що правовідносини між ПАТ "Укргазвидобування" та Державною службою геології та надр України щодо видачі спеціального дозволу виникли 03.02.2017, з моменту звернення з відповідною заявою. Рішення за заявою мало бути прийнято протягом 30-ти днів з дня отримання погоджень. Упродовж цього строку ці правовідносини є триваючими.
Постанова № 277, якою виключено підставу надання дозволу без аукціону, за якою товариство мало намір отримати спеціальний дозвіл, набрала чинності 01.04.2017. На цей час розгляду заяви тривав і строк не закінчився. Отже, правовідносини тривали.
Кабінет Міністрів України, приймаючи Постанову № 277, не визначив перехідного періоду та особливостей застосування законодавства за заявами, розгляд яких не закінчено. Отже, Постанова № 277 і змінений нею Порядок № 615 підлягали застосуванню до триваючих правовідносин щодо заяви ПАТ "Укргазвидобування" з 01.04.2017.
За таких обставин, з 01.04.2017 і далі у Державної служби геології та надр України не було законних підстав для надання спеціального дозволу на користування надрами без аукціону. Відтак колегія суддів дійшла висновку, що висновок суду першої інстанції, що позивач має право на отримання дозволу для користування надрами без аукціону на підставі п.п. 13 п. 8 Порядку № 615 суперечить нормам матеріального права, чинного на момент ухвалення рішення.
Водночас за змістом пункту 25 Порядку про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, видачу дубліката, анулювання дозволу та внесення змін до нього орган з питань надання дозволу видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження. З метою попереднього розгляду матеріалів щодо надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, анулювання дозволів та внесення до них змін Держгеонадра або Рада міністрів Автономної Республіки Крим відповідно до повноважень утворює комісію з питань надрокористування та затверджує положення про неї. До складу комісії з питань надрокористування, що утворюється органом з питань надання дозволу, включаються спеціалісти Секретаріату Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Положення про зазначену комісію та її персональний склад затверджуються органом з питань надання дозволу за погодженням з Мінприроди. Наказ органу з питань надання дозволу про надання дозволу розміщується протягом п`яти днів на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу. Наказ органу з питань надання дозволу та розпорядження Ради міністрів Автономної Республіки Крим про зупинення, анулювання дозволу, рішення про відмову в наданні чи продовженні строку дії дозволу можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку.
Таким чином, за результатами розгляду заяви позивача щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами Державна служба геології та надр України зобов`язана була видати наказ, якому має передувати певна процедура.
Відтак колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що суд першої інстанції передчасно дійшов висновку, що ПАТ "Укргазвидобування" має право на отримання спеціального дозволу на користування надрами на підставі підпункту 13 пункту 8 Порядку, який втратив чинність з 01.04.2017.
Проте, оскільки відповідачем допущено бездіяльність та не видано жодного наказу на підставі розгляду, поданої позивачем 03.02.2017 заяви, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про необхідність зобов`язання Державної служби геології та надр України повторно розглянути заяву Публічного акціонерного товариства "Укргазвидобування", поданої листом від 03.02.2017 №3/2-01-981 щодо надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Грибоворуднянсько-Ріпкинської площі, розташованої на території Ріпкинського району Чернігівської області, строком дії на 20 років, та прийняти рішення.
Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд,