ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Верховного Суду Гриціва М. І. та Прокопенка О. Б.
на постанову Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) від 31 березня 2021 року в адміністративній справі № 9901/76/19 (провадження № 11-965заі19) за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії за апеляційною скаргою ВККС на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 серпня 2019 року.
1. У лютому 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просив:
- визнати, що Комісія допустила протиправну бездіяльність, коли на своєму офіційному вебсайті vkksu.gov.ua не оприлюднювала текстів прийнятих нею в період з 9 травня 2011 року по 10 лютого 2019 року рішень (рішень у пленарному складі, рішень палат, рішень колегій), крім рішень від 4 липня 2016 року № 1328/дп-16, від 14 грудня 2016 року № 1918/дп-16 та від 11 січня 2017 року № 1/дп-17;
- зобов`язати Комісію оприлюднити на своєму офіційному вебсайті vkksu.gov.ua тексти прийнятих нею в період з 9 травня 2011 року по 10 лютого 2019 року рішень (рішень у пленарному складі, рішень палат, рішень колегій), крім рішень від 4 липня 2016 року № 1328/дп-16, від 14 грудня 2016 року № 1918/дп-16 та від 11 січня 2017 року № 1/дп-17.
Вимоги обґрунтовував тим, що описана ним бездіяльність Комісії порушує його право на доступ до публічної інформації про свою діяльність, яке підлягає судовому захисту.
Коли 23 січня 2019 року він звернувся до ВККС із заявою вжити заходів щодо реалізації права на доступ до публічної інформації про діяльність Комісії шляхом оприлюднення на офіційному вебсайті всіх нормативно-правових актів та актів індивідуальної дії (рішень) відповідно до пункту 2 частини першої статті 15 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI), Комісія листом від 7 лютого 2019 року № Є-843/19-вих підтвердила, що не здійснює оприлюднення всіх своїх рішень на офіційному вебсайті та повідомила, що закон не встановлює обов`язку для розпорядника інформації оприлюднювати рішення у формі безпосереднього тексту в повному обсязі.
Позивач вважає, що Комісія тим, що не оприлюднює на своєму офіційному вебсайті тексти прийнятих нею рішень, порушує пряму вимогу Закону № 2939-VI.
2. Відповідач у відзиві на позовну заяву зазначив, що на офіційному вебсайті Комісії відповідно до наказу Голови Комісії від 21 червня 2018 року № 30 оприлюднено Перелік видів публічної інформації, розпорядником якої є ВККС.
Вважає, що відповідно до Закону № 2939-VІ оприлюдненню підлягає саме інформація, а не документ. Інформація про ухвалені рішення Комісії своєчасно розміщується на її офіційному вебсайті у вигляді оголошень, новин, повідомлень, а також локальних нормативно-правових актів, текст яких постійно підтримується в контрольному стані та опубліковується у відповідних розділах згідно зі структурою сайту, залежно від процедур, які ці акти регулюють. Комісія постійно в оперативному режимі забезпечує гласність своєї роботи шляхом відкритого розгляду питань, віднесених цим Законом до її повноважень. Інформація про результати розгляду питань порядків денних засідань Комісії та прийняті по них рішення своєчасно та в повному обсязі розміщується на офіційному вебсайті Комісії.
На підтвердження забезпечення гласності своєї роботи, своєчасного інформування про результати засідань та оприлюднення відповідної інформації на офіційному вебсайті Комісії, відповідач зазначив, що на офіційному вебсайті Комісії оприлюднено: Регламент Комісії; Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення; Порядок проведення іспиту та методику встановлення його результатів у процедурі кваліфікаційного оцінювання.
З вичерпною інформацією про ухвалені Комісією рішення в межах повноважень, визначених Законом України від 02 червня 2016 року «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII), може ознайомитися будь-яка особа, зокрема, у розділі «Новини», який постійно та в оперативному режимі оновлюється на офіційному вебсайті Комісії.
Відповідач також повідомив, що Закон № 2939-VІ не зобов`язує Комісію як розпорядника інформації оприлюднювати акти внутрішньоорганізаційного характеру, до яких належать рішення з питань процедурної діяльності та організаційних питань.
Комісія зауважила, що позивач суб`єктивно й вибірково викладає обставини спірних правовідносин та наводить норми чинного законодавства відносно гарантованого Конституцією та законами України права на інформацію, які жодним чином Комісія не порушила в процесі оприлюднення публічної інформації щодо її діяльності, оскільки така інформація оприлюднюється систематично, оперативно та в повному обсязі.
3. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 08 серпня 2019 року позов задовольнив повністю.
Рішення мотивував тим, що аналіз норм Закону України «Про інформацію» від 2 жовтня 1992 року № 2657-ХІІ (далі - Закон № 2657-ХІІ), Закону № 2939-VI, Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 835 (далі - Положення № 835) свідчить про обов`язок ВККС як розпорядника інформації оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті нею, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності, а також перелік наборів даних, що оприлюднюються у формі відкритих даних, до яких відносяться, у тому числі рішення Комісії.
Суд першої інстанції критично поставився до доводів позовної заяви, що чинне законодавство України не передбачає обов`язку Комісії оприлюднювати свої рішення у формі документа, а передбачає лише обов`язок оприлюднювати інформацію.
Буквальне тлумачення норм Законів № 2657-ХІІ та № 2939-VI свідчить про обов`язок розпорядників інформації (у цьому випадку ВККС) оприлюднювати прийняті ними рішення в повному обсязі.
Також суд зазначив, що належним способом захисту порушеного права позивача є зобов`язання ВККС оприлюднити на своєму офіційному вебсайті тексти всіх прийнятих нею нормативно-правових актів та актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), зокрема рішень, прийнятих у пленарному складі, рішень палат, рішень колегій, (з урахуванням обмежень, встановлених Законом № 2939-VI) з дня набрання чинності вказаним Законом.
4. Комісія не погодилася з рішенням суду першої інстанції та подала апеляційну скаргу, у якій просить скасувати його та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.
ВККС зазначила, що суд на підставі аналізу чинного законодавства дійшов неправильного висновку про обов`язок розпорядників інформації оприлюднювати прийняті ними рішення в повному обсязі й через це хибно визнав протиправною бездіяльність Комісії.
Системний аналіз статті 15 Закону № 2939-VІ та статті 1 Закону № 2657-ХІІ свідчить про те, що оприлюдненню підлягає саме інформація, а не документ.
Апелянт вказує, що судовий розгляд справи не був спрямований на забезпечення повного, всебічного та об`єктивного з`ясування обставин у справі, а встановлені судом обставини є суперечливими та неузгодженими з доводами Комісії.
5. Фактичні обставини, які суд першої інстанції встановив у цій справі, стисло можна викласти так.
23 січня 2019 року позивач звернувся до Комісії із заявою про вжиття заходів щодо реалізації права на доступ до публічної інформації про діяльність ВККС шляхом оприлюднення на офіційному вебсайті всіх нормативно-правових актів та актів індивідуальної дії (рішень) відповідно до пункту 2 частини першої статті 15 Закону № 2939-VI.
Листом від 07 лютого 2019 року № Є-843/19-вих відповідач повідомив, що закон не встановлює обов`язку розпорядника інформації оприлюднювати рішення у формі безпосереднього тексту в повному обсязі, оприлюдненню підлягає саме інформація. З вичерпною інформацією про ухвалені Комісією рішення в межах повноважень, визначених Законом №1402-VІІІ, може ознайомитися будь-яка особа, зокрема, у розділі «Новини», який постійно та в оперативному режимі оновлюється на офіційному вебсайті Комісії. Щодо оприлюднених рішень, то Комісією оприлюднювалися повні тексти рішень про притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, які не були скасовані в судовому порядку та є чинними.
З метою з`ясування обставин щодо наявності неоприлюднених рішень у період з 9 травня 2011 року по 10 лютого 2019 року позивач 4 травня 2019 року звернувся до Комісії з відповідним запитом на інформацію.
Листом від 7 червня 2019 року № Є-3195/19 відповідач повідомив ОСОБА_1 , що в зазначений період ним ухвалено загалом 37 151 рішення.
Позивач подав до суду роздруківку з вебсайту відповідача https://vkksu.gov.ua.
З наданих документів убачається, що в розділі «Рішення Комісії за 2016» розміщено тексти двох рішень - від 4 липня 2016 року № 1328/дп-16 та від 14 грудня 2016 року № 1918/дп-16, у розділі «Рішення Комісії за 2017» розміщено одне рішення - від 11 січня 2017 року № 1/дп-17.
Суд також встановив, що на офіційному вебсайті Комісії оприлюднено: Регламент ВККС; Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення; Порядок проведення іспиту та методику встановлення його результатів у процедурі кваліфікаційного оцінювання.
6. Велика Палата постановою від 31 березня 2021 року апеляційну скаргу ВККС задовольнила частково. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 08 серпня 2019 року скасувала.
Визнала протиправною бездіяльність Комісії щодо неоприлюднення на її офіційному вебсайті нормативно-правових актів та актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), зокрема рішень у пленарному складі, рішень палат і колегій, прийнятих, починаючи з 10 серпня 2018 року.
Зобов`язала ВККС оприлюднити на її офіційному вебсайті нормативно-правові акти й акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), зокрема рішення у пленарному складі, рішення палат і колегій, прийняті, починаючи з 10 серпня 2018 року, з урахуванням обмежень, встановлених Законом № 2939-VI й іншими актами чинного законодавства України.
В іншій частині вимог позовну заяву залишити без розгляду.
7. Велика Палата навела нормативно-правове регулювання щодо порядку оприлюднення інформації і визнала обґрунтованим висновок суду першої інстанції про наявність у ВККС як розпорядника публічної інформації обов`язку оприлюднювати його нормативно-правові й індивідуальні (крім внутрішньоорганізаційних) акти.
Також Велика Палата зазначила, що право особи на доступ до публічної інформації не є абсолютним. Це стосується, зокрема й доступу до актів індивідуальної дії на офіційному вебсайті розпорядника інформації. Надання на офіційному вебсайті розпорядника інформації доступу до актів індивідуальної дії, що стосуються судової влади, має забезпечувати справедливий баланс між підтриманням авторитету та неупередженості правосуддя, дотриманням прав осіб, яких стосуються ці акти, з одного боку, та гарантіями права на свободу вираження поглядів, зокрема права одержувати публічну інформацію, з іншого боку. Тому суд може зобов`язати відповідача оприлюднити на офіційному вебсайті нормативно-правові й індивідуальні (крім внутрішньоорганізаційних) акти, зокрема рішення пленарного складу, палат і колегій, з урахуванням обмежень, встановлених як Законом № 2939-VI, так і іншими актами чинного законодавства України.
Щодо залишення позову без розгляду з огляду на пропуск строку звернення до суду з позовом, то Велика Палата навела практику Верховного Суду, у якій значиться, що строки звернення до суду з відповідними позовними вимогами передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України) процесуальних дій. Інститут процесуальних строків в адміністративному судочинстві сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників справи добросовісно ставитися до виконання їхніх обов`язків.
Велика Палата зазначила, що з дати набрання чинності Законом № 2939-VI до дати звернення позивача до суду минуло майже вісім років і немає підстав вважати, що позивач упродовж багатьох років не міг ознайомитися з офіційним вебсайтом ВККС раніше та не міг звернутися до суду за захистом порушеного, на його думку, права у строк, визначений процесуальним законом для звернення з адміністративним позовом. Велика Палата вважає, що позивач повинен був дізнатися про оскаржену ним бездіяльність відповідача задовго до того, як звернувся до суду.
З покликанням на постанови Великої Палати зазначила, що незнання про порушення своїх прав через байдужість до них або небажання дізнатися про їхнє порушення не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду. Крім того, позивач не зазначив причини, які би підтверджували поважність звернення до суду у 2019 році.
8. У цій справі Велика Палата, як можна зрозуміти з мотивувальної частини постанови, притримувалася версії, що відповідач пропустив строк звернення до суду, і не порушує питання про поновлення такого строку.
Велика Палата вважає, що з моменту набрання чинності Закону № 2939-VI до часу звернення до суду минуло майже вісім років і позивач повинен був дізнатися про оскаржену ним бездіяльність відповідача задовго до того, як звернувся до суду, а незнання про порушення своїх прав через байдужість до них або небажання дізнатися про їхнє порушення не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
9. На жаль, ми не можемо погодитися з позицією більшості суддів Великої Палати в частині залишення позовної заяви без розгляду у зв`язку з пропуском строків звернення до суду, тому, керуючись частиною третьою статті 34 КАС України, вважаємо за необхідне висловити окрему думку. На наш погляд, позивач, звертаючись до суду на початку 2019 року, не пропустив строк звернення до суду за захистом свого порушеного права з огляду на таке.
10. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За частиною другою статті 34 Основного Закону України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
Відповідно до пунктів 1, 6 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами; надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.
Стаття 15 Закону № 2939-VI визначає перелік інформації, яка підлягає оприлюдненню розпорядниками. Так, розпорядники інформації, зокрема, зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.
Інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов`язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п`яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації (частина друга статті 15 Закону № 2939-VI ).
Згідно із частинами другою, шостою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані у цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повно