ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Єленіної Ж. М., Ситнік О. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 30 червня 2021 року у справі № 9901/979/18 (провадження № 11-427заі20)
за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія), Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) про визнання протиправними і скасування рішень, зобов`язання вчинити дії
Короткий виклад історії справи
У грудні 2018 року ОСОБА_1 звертався до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВККС і ВРП, у якому просив:
- визнати протиправним і скасувати рішення колегії ВККС від 20 липня 2018 року № 1279/ко-18;
- зобов`язати ВККС допустити ОСОБА_1 до наступного етапу кваліфікаційного оцінювання, а саме «Дослідження досьє та проведення співбесіди»;
- визнати протиправним і скасувати рішення ВРП від 20 листопада 2018 року № 3539/0/15-18 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Московського районного суду міста Харкова на підставі підпункту 4 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України».
На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначав, що оскаржувані рішення ВККС і ВРП не відповідають критеріям незалежності і безсторонності, оскільки:
- під час кваліфікаційного оцінювання Комісія допустила очевидну маніпуляцію з визначенням мінімального бала для допуску до наступного етапу кваліфікаційного оцінювання, що проявилося в рішенні Комісії від 2 березня 2018 року № 33/зп-18 (за яким умовою проходження етапу іспиту є набрання 50 і більше відсотків балів як за виконання анонімного тестування, так і за виконання практичного завдання);
- ВККС безпідставно і передчасно встановила невідповідність позивача займаній посаді за критерієм професійної компетентності, позаяк цей критерій оцінюється за чотирма показниками, з яких тільки «рівень знань у сфері права, у тому числі рівень практичних навичок та умінь у сфері правозастосування» оцінюється на етапі «Іспит», а решта - за наслідками дослідження досьє та проведення співбесіди, тобто самого лише результату виконання практичного завдання недостатньо для висновку про невідповідність критерію професійної компетентності загалом;
- спірні рішення ВККС і ВРП невмотивовані, адже в них зазначено лише загальні посилання на положення нормативно-правових актів без жодних аргументів, на яких ґрунтуються ці рішення;
- рішення Комісії ухвалено без участі позивача і без належного його повідомлення про дату і місце розгляду питання щодо його подальшого проходження кваліфікаційного оцінювання;
- не забезпечено права позивача на належний перегляд рішення ВККС за наслідками оцінювання практичного завдання, оскільки переглянути рішення ВККС може тільки Комісія, яка, ухваливши рішення від 5 листопада 2018 року № 1937/ко-19 (за результатами оскарження позивачем результатів оцінки виконаного ним практичного завдання), обмежилася лише формальними питаннями, не вдаючись до розгляду по суті порушених у скарзі питань.
На думку ОСОБА_1 , оскаржувані рішення ВККС і ВРП у розумінні правозастосовної практики Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) порушили його право на приватне життя, гарантоване статтею 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція), адже внаслідок їх ухвалення його позбавлено можливості працювати та отримувати матеріальне забезпечення, що своєю чергою позначилося на його взаємовідносинах професійного характеру з іншими людьми, а також вплинуло на професійну репутацію.
На переконання ОСОБА_1 , втручання в приватне життя з боку держави може здійснюватися лише на підставі закону і таке втручання має бути необхідним у демократичному суспільстві. У цьому зв`язку позивач указав, що закон, на підставі якого його звільнили, не відповідав критерію якості в інтерпретації ЄСПЛ (суть якого розкрито, приміром, у рішеннях у справах «Олександр Волков проти України», «C. Дж. та інші проти Болгарії», «Копп проти Швейцарії»).
Позивач також зазначав, що порушено вимогу Конституції України про те, що порядок оцінювання має бути визначений саме законом, а не будь-яким іншим (підзаконним) нормативно-правовим актом.
Короткий зміст установлених обставин справи та рішення суду попередньої інстанції
Указом Президента України від 11 травня 2004 року № 514/2004 ОСОБА_1 призначено суддею Московського районного суду міста Харкова строком на п`ять років. Постановою Верховної Ради України від 19 листопада 2009 року № 1735-VI ОСОБА_1 обрано на посаду судді цього суду безстроково.
Рішенням від 1 лютого 2018 року № 8/зп-18 ВККС призначила кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, зокрема судді ОСОБА_1 .
Комісія рішенням від 2 березня 2018 року № 33/зп-18 визначила графік проведення іспиту в межах кваліфікаційного оцінювання суддів на відповідність займаній посаді, призначеного згідно з рішенням Комісії від 1 лютого 2018 року № 8/зп-18, та визначила, що мінімально допустимий бал іспиту - 50 відсотків від максимально можливого бала у разі набрання суддею: 50 і більше відсотків від максимально можливого бала за складення анонімного письмового тестування; 50 і більше відсотків від максимально можливого бала за виконання практичного завдання (пункт 2 рішення).
28 березня 2018 року ОСОБА_1 склав анонімне письмове тестування та виконав практичне завдання в межах процедури кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді.
Рішенням від 17 травня 2018 року № 107/зп-18 ВККС затвердила кодовані та декодовані результати складеного суддями 28 березня 2018 року анонімного письмового тестування та письмового практичного завдання в межах процедури кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді, у тому числі судді ОСОБА_1 . За результатами анонімного письмового тестування суддя ОСОБА_1 отримав 75,375 бала, за результатами виконання практичного завдання - 43,5 бала.
Комісія рішенням від 20 липня 2018 року № 1279/ко-18 визначила, що суддя Московського районного суду міста Харкова ОСОБА_1 не склав іспиту для суддів місцевих та апеляційних судів. Цим же рішенням Комісія відмовила судді ОСОБА_1 в допуску до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди», визнала його таким, що не відповідає займаній посаді, та вирішила внести подання до ВРП про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Московського районного суду міста Харкова.
У спірному рішенні Комісія зазначила, що відповідно до вимог підпунктів 5.1.1.1 та 5.1.1.2 пункту 5 глави 6 розділу ІІ «Методологія кваліфікаційного оцінювання» Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого рішенням Комісії від 3 листопада 2016 року № 143/зп-16 (далі - Положення), максимально можливий бал за показником рівня знань у сфері права становить 90 балів, за показником рівня практичних навичок та умінь у правозастосуванні - 120 балів. Суддя Московського районного суду міста Харкова ОСОБА_1 отримав менше 50 відсотків від максимально можливого бала за виконання практичного завдання, отже, не склав іспиту і не може бути допущеним до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди».
На підставі зазначеного Комісія дійшла висновку, що суддя ОСОБА_1 не відповідає займаній посаді за критерієм професійної компетентності, у зв`язку із чим рекомендувала ВРП розглянути питання про звільнення цього судді із займаної посади.
Не погодившись із цим рішенням, ОСОБА_1 у вересні 2018 року на підставі абзацу четвертого частини другої статті 85 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) звертався до ВККС із заявою про перегляд рішення Комісії від 17 травня 2018 року № 107/зп-18 щодо результатів виконаного ним 28 березня 2018 року практичного завдання в межах кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів.
За наслідками розгляду цієї заяви ВККС ухвалила рішення від 5 листопада 2018 року № 1937/ко-18, яким відмовила судді Московського районного суду міста Харкова ОСОБА_1. в перегляді рішення Комісії від 17 травня 2018 року № 107/зп-18. Зазначене рішення ВККС суддя ОСОБА_1 оскаржив у судовому порядку.
22 серпня 2018 року до ВРП надійшло подання ВККС від 22 серпня 2018 року № 21-4664/18 з рекомендацією від 20 липня 2018 року № 1279/ко-18 про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Московського районного суду міста Харкова.
За наслідками розгляду цього подання ВРП з покликанням на статтю 131, підпункт 4 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України, пункт 20 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII, пункт 12 розділу III «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) ухвалила рішення від 20 листопада 2018 року № 3539/0/15-18, яким звільнила ОСОБА_1 з посади судді Московського районного суду міста Харкова.
За текстом рішення ВРП, суддя ОСОБА_1 повідомлений про дату, час і місце розгляду питання про його звільнення з посади судді; зазначену інформацію оприлюднено на офіційному вебсайті ВРП. На засідання ВРП 20 листопада 2018 року суддя Московського районного суду міста Харкова ОСОБА_1 не з`явився, однак за правилами статті 56 Закону № 1798-VIII це не перешкоджало розгляду питання щодо його звільнення з посади судді. У цьому зв`язку в рішенні зазначено, що 11 і 27 вересня та 8 листопада 2018 року ВРП уже відкладала розгляд питання про звільнення судді ОСОБА_1 через його неявку.
Не погодившись із указаними рішеннями ВККС та ВРП, позивач звертався до суду із цим позовом.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 10 листопада 2020 року відмовив у задоволенні позову.
Відмовляючи позивачу в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку про те, що:
- проходження позивачем як професійним суддею процедури кваліфікаційного оцінювання за тими вимогами, правилами та умовами, які визначив парламент та ВККС (остання - у межах повноважень, визначених законами, та на виконання вимог цих законів), не може вважатися протиправним;
- адміністративний суд при вирішенні спору не може керуватися принципом доцільності й надавати оцінку якості закону чи ставити під сумнів або заперечувати визначену законодавцем (у контексті обставин цієї справи) організацію (процедуру, порядок) кваліфікаційного оцінювання суддів;
- правильним є висновок Комісії про те, що оскільки позивач не набрав мінімально допустимого бала за виконання практичного завдання, він вважається таким, що не підтвердив своєї професійної компетентності на етапі іспиту, а тому не може бути допущений до наступного етапу кваліфікаційного оцінювання;
- спірне рішення ВККС ухвалила на основі затверджених її рішенням від 17 травня 2018 року № 107/зп-18 результатів складення позивачем анонімного письмового тестування та виконання практичного завдання у кодованому і декодованому форматі. Обов`язкової участі судді, стосовно якого ухвалюється рішення на цій стадії, як умови, без дотримання / виконання якої результат розгляду Комісією питання щодо допуску до наступного етапу кваліфікаційного оцінювання можна вважати неприйнятним, не передбачено;
- ВРП мала передбачувані законні підстави для ухвалення спірного рішення. Це рішення є вмотивованим і містить підстави його ухвалення;
- ВРП мала достатні підстави для ухвалення спірного рішення без участі позивача.
Не погодившись із постановленим судовим рішенням, ОСОБА_1 в апеляційній скарзі зазначав, що воно не відповідає вимогам статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки не ґрунтується на засадах верховенства права, а також не може бути визнано законним і аргументованим. На думку скаржника, рішення суду першої інстанції не відповідає завданням адміністративного судочинства, наведеним у статті 2 КАС.
За наслідками розгляду цієї апеляційної скарги Велика Палата Верховного Суду 30 червня 2021 року ухвалила постанову, якою залишила оскаржене рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду без змін.
Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду
Мотивом такого рішення зазначено, зокрема, те, що порушень ВККС процедури прийняття рішення від 20 липня 2018 року № 1279/ко-18, а також порушень прав судді чи інших ознак протиправності вказаного рішення Комісії з огляду на вимоги частини третьої статті 88 Закону № 1402-VIII не встановлено, відтак оскаржуване рішення Комісії прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Крім того, оцінюючи рішення ВРП від 20 листопада 2018 року № 3539/0/15-18 на його відповідність пункту 3 частини другої статті 57 Закону № 1798-VIII, Велика Палата Верховного Суду вважає, що це рішення містить конкретну підставу звільнення позивача, визначену Конституцією України, та є вмотивованим.
Так, передумовою звільнення позивача з посади судді було рішення ВККС від 20 липня 2018 року № 1279/ко-18, яким: визнано суддю Московського районного суду міста Харкова ОСОБА_1 таким, що не склав іспиту для суддів місцевих та апеляційних судів, призначеного рішенням Комісії від 2 березня 2018 року № 33/зп-18; відмовлено судді Московського районного суду міста Харкова ОСОБА_1 у допуску до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди», призначеного рішенням Комісії від 1 лютого 2018 року № 8/зп-18; визнано суддю Московського районного суду міста Харкова ОСОБА_1 таким, що не відповідає займаній посаді; вирішено внести подання до ВРП про звільнення з посади судді Московського районного суду міста Харкова ОСОБА_1 .
Рішення ВККС від 20 липня 2018 року № 1279/ко-18 прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, тобто є законним і обґрунтованим.
Отже, більшість суддів Великої Палати Верховного Суду вважають, що рішення ВРП від 20 листопада 2018 року № 3539/0/15-18 про звільнення ОСОБА_1 з посади судді на підставі підпункту 4 пункту 161 розділу XV «Перехідні положення» Конституції України як судді, щодо якого за результатами оцінювання виявлено невідповідність займаній посаді, прийнято на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством, і підстав для скасування вказаного рішення відповідно до частини другої статті 57 Закону № 1798-VIII немає.
Підстави та мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
За нормами частини першої статті 55 Конституції України права і свободи людини та громадянина захищаються судом. Конституція України має найвищу юридичну силу. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина гарантується безпосередньо на підставі Конституції України.
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади, місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти на підставі, в порядку та у спосіб, встановлені Конституцієюта законами України.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
На нашу думку, обставини цієї справи вимагали надати оцінку не тільки дотримання відповідачем формальної процедури звільнення позивача з посади судді, але й фактичним підставам, які слугували приводом для внесення ВККС відповідного подання.
Щодо останнього зазначимо, що позивача звільнили з посади судді за те, що він не пройшов кваліфікаційного оцінювання (одного з його етапів - «Іспит»), позаяк не набрав необхідної мінімальної кількості балів за виконання практичного завдання.
Вважаємо за необхідне звернути увагу на те, що правовий статус судді як носія судової влади передбачає певні гарантії його професійної діяльності. У контексті обставин цієї справи зауважимо, що однією з них є особливий порядок звільнення з посади судді.
Перелік підстав для звільнення з посади судді встановлено в частині шостій статті 126 Конституції України і цей перелік є вичерпним.
Визначеність на рівні Основного Закону України чіткого переліку підстав для звільнення з посади судді, а також підстав припинення його повноважень (частина сьома статті 126 Конституції України) є водночас запорукою того, що, зокрема, судді будуть обізнані із цими юридичними підставами, з якими законодавець пов`язує неможливість подальшого перебування особи на посаді судді, та гарантією сталості правового регулювання і прогнозованості (на тривалий період часу) наслідків, які кожна зацікавлена в цій сфері особа, особливо та, яка перебуває на посаді судді, може заздалегідь передбачити.
Суддя обіймає посаду судді безстроково і передбачуваність законодавства у сфері судоустрою є важливим аспектом функціонування судової влади загалом. Якщо в цьому зв`язку зважити також на завдання суду і статус судді, то визначеність і стабільність правового регулювання в цій сфері суспільних відносин набирає особливої ваги.
Вочевидь, що з плином часу і розвитком суспільних відносин існуючий у Конституції України перелік підстав для звільнення судді може змінюватися (у встановленому порядку). Цей процес закономірний, однак важливо підкреслити, що в такій площині зміни стосовно підстав для звільнення судді не можуть мати «разового» застосування. Н