ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Єленіної Ж. М., Ситнік О. М.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 7 липня 2021 року № 9901/134/19 (провадження № 11-170заі21)
в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії та стягнення моральної шкоди
Короткий виклад історії справи
11 березня 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВККС, у якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення ВККС від 13 лютого 2019 року № 2/ко-19;
- зобов`язати ВККС допустити суддю Київського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 до подальшого проходження процедури кваліфікаційного оцінювання, а саме до етапу «Дослідження досьє та проведення співбесіди»;
- стягнути з ВККС на користь ОСОБА_1 моральну шкоду в розмірі один мільйон гривень;
- відшкодувати судові витрати позивачки за рахунок відповідача.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначала, що за правилами положень пункту 16-1 розділу ХV «Перехідні положення» Конституції України відповідність займаній посаді судді оцінюється колегіями ВККС у порядку, визначеному законом. Водночас за результатом оцінювання судді ВККС повинна встановити відповідність чи невідповідність кожному критерію - компетентності, професійної етики або доброчесності. При цьому зазначила, що оскаржуване рішення ВККС не містить відомостей про те, якому критерію, встановленому законом, не відповідає ОСОБА_1 .
Позивачка зазначала, що в розумінні пункту 14 частини першої статті 92 Конституції України питання кваліфікаційного оцінювання судді має бути врегульовано виключно законами, а не актами відповідача.
Також ОСОБА_1 зазначала, що відсутність мотивів щодо аналізу кожного окремого показника (критерію) свідчить про непрозорість та необґрунтованість дій ВККС та суб`єктивне ставлення до позивачки під час оцінювання критерію професійної етики, чим, на її думку, порушено положення частини четвертої статті 84 Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII (далі - Закон № 1402-VIII).
Крім того, позивачка стверджувала, що складення анонімного письмового тестування та виконання практичного завдання є не самостійними етапами кваліфікаційного оцінювання, а складовими етапу «Іспит». Оскільки рішення про допуск судді до наступного етапу кваліфікаційного оцінювання приймається за результатами проходження цим суддею саме етапу «Іспит», вона вважала, що оцінка результатів за підсумками іспиту має визначатися виходячи із загальної суми балів, які набрав суддя за виконання анонімного письмового тестування та практичного завдання.
Відтак у зв`язку із тим, що позивачка набрала загалом за іспит 134,75 бала (письмове анонімне тестування 78,75 бала та практичне завдання 56 балів), вважала, що ВККС протиправно позбавила її права на участь у наступному етапі оцінювання на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди», оскільки пункт 8 глави 6 Положення про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого рішенням ВККС від 3 листопада 2016 року № 143/зп-16 передбачає, що суддя, який за результатами виконання практичного завдання набрав менше мінімального допустимого бала, допускається до наступного етапу кваліфікаційного оцінювання в разі набрання ним мінімально допустимого бала іспиту.
Факт заподіяння моральної шкоди позивачка обґрунтувала тим, що внаслідок прийняття оскаржуваного рішення їй було завдано моральної шкоди, оскільки зазначені події обурили її та спричинили фізичні та душевні страждання такої глибини, що назавжди погіршили її емоційні, моральні здібності та позбавили можливості реалізувати свої звички і бажання. Зазначене рішення стало відоме широкому колу осіб, що негативно вплинуло на репутацію позивачки в очах колег, учасників судових процесів, суспільства загалом.
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
Указом Президента України від 13 листопада 2008 року № 1037/2008 «Про призначення суддів» ОСОБА_1 призначено на посаду судді Київського окружного адміністративного суду строком на п`ять років.
Постановою Верховної Ради України від 5 вересня 2013 року № 446-VII «Про обрання суддів» ОСОБА_1 призначено на посаду судді безстроково.
Рішенням від 1 лютого 2018 року № 8/зп-18 ВККС відповідно до пункту 20 розділу ХІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIII призначила кваліфікаційне оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді. Серед них і суддя Київського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 .
Рішенням ВККС від 2 березня 2018 року № 33/зп-18 призначено проведення 5 квітня 2018 року іспиту для суддів місцевих судів (адміністративна спеціалізація) під час процедури кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді, зокрема й для ОСОБА_1 . Цим же рішення Комісія встановила, що мінімально допустимий бал іспиту - 50 відсотків від максимально можливого бала у разі набрання суддею 50 і більше відсотків від максимально можливого бала за складення анонімного письмового тестування; 50 і більше відсотків від максимально можливого бала за виконання практичного завдання.
5 квітня 2018 року ОСОБА_1 склала анонімне письмове тестування та практичне завдання.
Рішенням ВККС від 7 червня 2018 року № 127/зп-18 ВККС затверджено кодовані результати складеного суддями 5 квітня 2018 року анонімного письмового тестування та практичного завдання; затверджено та оприлюднено на офіційному вебсайті ВККС декодовані результати першого етапу кваліфікаційного оцінювання суддів на відповідність займаній посаді «Іспит».
Відповідно до цього рішення суддя Київського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 має такі результати першого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді «Іспит»: за анонімне письмове тестування - 78,75 бала, за практичне завдання - 56 балів.
22 серпня 2018 року до ВККС надійшла заява ОСОБА_1 про перегляд у пленарному складі рішення, ухваленого щодо результатів виконаного нею практичного завдання.
Рішенням від 5 листопада 2018 року № 1943/ко-18 ВККС відмовила ОСОБА_1 у перегляді рішення Комісії від 7 червня 2018 року № 127/зп-18.
Зазначене рішення ВККС від 5 листопада 2018 року № 1943/ко-18 було предметом перегляду Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, за наслідками якого ухвалено рішення у справі № 9901/966/18 від 14 лютого 2019 року про відмову визнати його протиправним та скасувати.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 27 січня 2021 року скасовано рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 14 лютого 2019 року, а провадження у справі № 9901/966/18 закрито.
ВККС, розглянувши питання про визначення результатів кваліфікаційного оцінювання суддів місцевих та апеляційних судів на відповідність займаній посаді, призначеного рішенням ВККС від 2 березня 2018 року № 33/зп-18, за підсумками іспиту, а також питання допуску до другого етапу кваліфікаційного оцінювання «Дослідження досьє та проведення співбесіди» судді Київського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 , рішенням від 13 лютого 2019 року № 2/ко-19 вирішила:
- визначити, що суддя Київського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 не склала іспиту для суддів місцевих та апеляційних судів, призначеного рішенням ВККС від 2 березня 2018 року № 33/зп-18;
- відмовити судді Київського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 у допуску до другого етапу кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді «Дослідження досьє та проведення співбесіди», призначеного рішенням ВККС від 1 лютого 2018 року № 8/зп-18, за результатами іспиту суддів місцевих та апеляційних судів;
- визнати суддю Київського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 такою, що не відповідає займаній посаді;
- внести до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) подання з рекомендацією про звільнення з посади судді Київського окружного адміністративного суду ОСОБА_1 .
Не погодившись із таким рішення ВККС, ОСОБА_1 зверталась до суду з позовом.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 квітня 2021 року провадження у справі № 9901/134/19 за позовом ОСОБА_1 закрито на підставі пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Закриваючи провадження у справі, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з того, що оскаржуване рішення, прийняте за результатами кваліфікаційного оцінювання, може бути предметом судового перегляду лише після того, як таке рішення було предметом розгляду у ВРП та разом з ухваленим цим органом рішенням.
Суд першої інстанції зауважив, що ВРП може ухвалити рішення про відмову в задоволенні подання про звільнення судді з посади. У цьому випадку суддя продовжує перебувати на посаді, а рішення ВККС про внесення до ВРП подання з рекомендацією про звільнення судді з посади втрачає юридичне значення, вичерпавши свою дію.
Мотивуючий такий висновок, суд першої інстанції послався на правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену в постанові від 26 лютого 2020 року у справі № 9901/637/18.
Суд першої інстанції зазначив, що оспорюване рішення не може бути самостійним предметом судового розгляду, а заявлені позовні вимоги у цій справі не можуть бути предметом розгляду адміністративного суду, а тому наявні підстави для закриття провадження у справі.
Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 подавала апеляційну скаргу, в якій наголошувала на помилковості висновку суду першої інстанції про те, що рішення ВККС про внесення до ВРП подання з рекомендацією про звільнення судді з посади втрачає юридичне значення, вичерпавши свою дію у разі відмови ВРП в задоволенні такого подання.
Мотивувала це тим, що у Законі № 1402-VIII відсутні норми, які передбачають «втрату юридичного значення рішенням ВККС». Водночас скаржниця зауважила, що «юридичне значення» та «юридична сила акта індивідуальної дії» мають різний змістовий характер, оскільки втрата актом юридичного значення не означає втрату цим же актом юридичної сили або наслідків його реалізації.
Крім того, скаржниця вважала, що наявність у суддівському досьє нескасованого та не оціненого судом на предмет відповідності вимогам закону відповідного рішення ВККС відносно судді та процедур його кваліфікаційного оцінювання створює для судді умови неможливості закінчити незавершену за наслідком рішення ВРП процедуру свого кваліфікаційного оцінювання відповідно до вимог Конституції України.
ОСОБА_1 зазначала, що визнання судом акта індивідуальної дії протиправним та його скасування є єдиним передбаченим законом способом, який створює юридичний факт втрати юридичної чинності та сили оскаржуваного рішення та нівелювання всіх його юридичних наслідків.
В аспекті зазначеного скаржниця посилалась на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у справі № 9901/135/19, у якій, на її думку, відображена правова концепція щодо того, що визнання протиправним та скасування судом оскаржуваного рішення ВККС створює правові підстави для зобов`язання судом відповідача продовжити процедуру кваліфікаційного оцінювання саме з того етапу, з якого рішенням суб`єкта владних повноважень її було припинено.
Також ОСОБА_1 зазначала, що закриття провадження у цій справі фактично позбавляє її доступу до правосуддя в Україні, оскільки рішення та/або дії ВККС, вчинені стосовно неї в процесі кваліфікаційного оцінювання судді, не розглядаються судами, а судові провадження закриваються.
Окремо скаржниця наголошувала, що вимога про відшкодування моральної шкоди відповідно до частини п`ятої статті 21 КАС може бути самостійною та рівнозначною вимогою про вирішення публічно-правового спору.
Велика Палата Верховного Суду постановою від 7 липня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 квітня 2021 року - без змін.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Зважаючи на положення частини восьмої статті 101 Закону № 1402-VIII, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що оскільки рішення Комісії містить рекомендацію про звільнення судді, воно може бути оскарженим лише після того, як його буде актуалізовано через рішення органу, який за законом вправі розглядати рішення з рекомендацією і ухвалювати за ним відповідне рішення. Встановлення законом такої умови не обмежує і не позбавляє права кожного, хто його має, на оскарження рішень ВККС до адміністративного суду, а лише визначає, з настанням якої події рішення ВККС щодо надання рекомендації можуть оскаржуватися в судовому порядку.
Оскаржуване рішення про оцінювання є підставою для відповідної рекомендації про звільнення, тому обставини прийняття цього рішення повинні перевірятися судом лише разом з ухваленим ВРП рішенням за результатом розгляду такої рекомендації.
Виявлення за результатами оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади.
Водночас за змістом статей 1, 3 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» прийняття рішення про звільнення судді з посади належить до компетенції ВРП.
Тобто вирішення питання про звільнення судді належить виключно до компетенції ВРП після розгляду на її засіданні подання ВККС про звільнення судді. За результатами такого розгляду ВРП приймає вмотивоване рішення, яке остаточно вирішує питання щодо кар`єри судді, є обов`язковим для виконання та викликає відповідні правові наслідки і може бути оскаржене в судовому порядку.
Водночас за нормами Закону № 1402-VIII (стаття 88) рішення Комісії, ухвалене за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, суддя (кандидат на посаду судді) має право оскаржити до адміністративного суду.
При цьому рішення ВККС про визнання судді таким, що не відповідає займаній посаді, саме по собі не має наслідком звільнення судді, а є лише підставою для такого звільнення. Під час розгляду подання ВККС про звільнення судді ВРП може і не погодитися з висновком ВККС.
Оскільки процедура кваліфікаційного оцінювання, підбиття її підсумків (у ВККС) і застосування наслідків (рішенням ВРП) є стадіями єдиного провадження, рішення ВККС про непідтвердження здатності судді здійснювати правосуддя у відповідному суді не має самостійних правових наслідків, а є частиною цього «кваліфікаційного» про