ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Золотнікова О. С., Анцупової Т. О.,Григор`євої І. В., Князєва В. С., Ситнік О. М.
у справі № 9901/104/20 (провадження № 11-208заі20) за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії
Короткий виклад історії справи
У квітні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВРП, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність ВРП щодо неоприлюднення на своєму офіційному вебсайті hcj.gov.ua текстів усіх прийнятих нею нормативно-правових актів, актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), а саме ухвал про залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги, постановлених одноособово членом Дисциплінарної палати - доповідачем;
- зобов`язати ВРП оприлюднити на своєму офіційному вебсайті hcj.gov.ua тексти всіх прийнятих нею нормативно-правових актів, актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), а саме ухвал про залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги, постановлених одноособово членом Дисциплінарної палати - доповідачем, з урахуванням вимог законів України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI)та від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII«Про Вищу раду правосуддя» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 1798-VIII) з дня початку роботи цього органу.
На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що ВРП не оприлюднює на своєму офіційному вебсайті тексти ухвал про залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги, постановлених одноособово членом Дисциплінарної палати - доповідачем, чим порушує прямі вимоги законів № 2939-VI та № 1798-VIII.
Обґрунтовуючи порушення своїх прав, позивач указав на те, що він має право на доступ до публічної інформації, якому кореспондує обов`язок розпорядників такої інформації, у цьому випадку ВРП, оприлюднювати інформацію в порядку, визначеному Законом № 2939-VI. ОСОБА_1 зазначив, що тривалий час займається моніторингом діяльності ВРП, для чого йому потрібен доступ до всіх її рішень. Відсутність опублікованих ухвал, які складають абсолютну більшість рішень ВРП, унеможливлює належний аналіз її діяльності та здійснення такого моніторингу. До того ж ухвали ВРП про залишення дисциплінарних скарг без розгляду та повернення скаржникові часто містять «негативні» правові позиції органу, які відповідач більш ніде не висвітлює та не пояснює. Наприклад, ухвалою члена ВРП від 09 липня 2019 року № 4772/0/18-19 позивачу повернуто його дисциплінарну скаргу з тих причин, що скаржник, на думку відповідача, не зазначив свого місцезнаходження. Однак, як зазначає позивач, він указав у скарзі адресу свого офісу, а член ВРП в ухвалі трактував законодавче поняття «місцезнаходження» як «місце реєстрації скаржника», на підставі чого й повернув скаргу. Оскільки ВРП ніколи не публікувала подібних ухвал, позивач не був ознайомлений з такою позицією ВРП, через що не мав можливості оформити скаргу відповідно до практики ВРП.
На переконання позивача, оскільки ВРП своєю бездіяльністю порушує його право на доступ до публічної інформації про свою діяльність, то таке право підлягає судовому захисту.
Суд першої інстанції встановив, що 04 березня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до ВРП зі скаргою в порядку Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян», у якій просив ВРП оприлюднити на офіційному вебсайті hcj.gov.ua тексти всіх прийнятих нею нормативно-правових актів, актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), а саме ухвал про залишення скарг без розгляду та їх повернення, постановлених одноособово членом Дисциплінарної палати - доповідачем, з урахуванням вимог законів № 2939-VI та № 1798-VIII, з дня початку роботи ВРП.
ВРП листом від 18 березня 2020 року повідомила позивачу, що Закон № 1798-VIII та Регламент Вищої ради правосуддя, затверджений рішенням ВРП від 24 січня 2017 року № 52/0/15-17 (далі - Регламент), не передбачають публікації тексту одноособових ухвал членів ВРП. Також відповідач зазначив, що до ВРП не надходили запити на інформацію щодо надання копій одноособових ухвал членів ВРП про повернення дисциплінарних скарг, а тому не вбачається порушення ВРП прав позивача.
За інформацією відповідача, за період діяльності ВРП протягом 2017-2020 років прийнято майже 30 тисяч ухвал про залишення без розгляду дисциплінарних скарг стосовно суддів різних інстанцій на всій території держави.
На офіційному вебсайті ВРП у розділі «Акти ВРП» міститься список і тексти актів ВРП, які прийняті з 31 січня 2017 року. Проте вказаний розділ не містить ухвал про залишення без розгляду та повернення дисциплінарних скарг, постановлених одноособово членами Дисциплінарної палати - доповідачами.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 22 червня 2020 року відмовив у задоволенні позову.
Судове рішення мотивовано тим, що:
- аналіз положень статей 5, 20, 26, 32, 34, 35 Закону № 1798-VIIIдозволяє констатувати, що законодавець розмежував повноваження ВРП (як колегіального органу), її органів (як колегіальних утворень), а також члена ВРП. Слід відрізняти склад ВРП (глава 2 Закону № 1798-VIII) від її структури (глава 5 цього Закону); зокрема, тоді як ВРП складається з двадцяти одного члена, до її структури (якщо питання вирішується не у пленарному складі) входять дисциплінарні палати, інші органи (частина шоста статті 26 цього Закону), а при ВРП діють Комісія з питань доброчесності та етики (стаття 28-1 цього Закону) та Комісія з питань вищого корпусу державної служби в системі правосуддя (стаття 29 цього Закону);
- зазначені суб`єкти мають різний обсяг правосуб`єктності, повноважень, функцій, прав, тому не можна ототожнювати рішення ВРП, яке в значенні Закону № 1798-VIII може бути лише колегіальним (як і рішення її органів), з «рішеннями» членів ВРП, у тому числі одноособовими ухвалами про залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги;
- у частині шостій статті 34 Закону № 1798-VIII ідеться про обов`язок офіційного оприлюднення лише рішень ВРП та її органів (тобто актів, прийнятих колегіальним складом). Натомість Закон № 1798-VIIIне містить вимог щодо оприлюднення ухвал члена ВРП, тому доводи позивача про порушення відповідачем вимог цього Закону у зв`язку з неоприлюдненням ухвал про залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги, постановлених одноособово членом Дисциплінарної палати ВРП - доповідачем, не є обґрунтованими;
- водночас ухвала, постановлена членом ВРП в результаті проведення попередньої перевірки дисциплінарної скарги, є актом індивідуальної дії, а інформація, яку вона містить, відповідає ознакам публічної в значенні частини першої статті 1 Закону № 2939-VI;
- звертаючись із позовом до суду, позивач просив про доступ до публічної інформації шляхом її оприлюднення на вебсайті органу, що є оприлюдненням у формі відкритих даних; згідно з додатком до Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 835 (далі - Постанова № 835; у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 17 квітня 2019 року № 409), до переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, віднесено рішення ВРП, прийняті в колегіальному складі, а відтак ухвала члена Дисциплінарної палати ВРП не віднесена до переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних.
За висновком суду першої інстанції, обмеження щодо оприлюднення у формі відкритих даних усіх ухвал членів дисциплінарних палат ВРП не позбавляє позивача можливості на отримання інформації в інший спосіб.
Не погодившись із таким судовим рішенням, ОСОБА_1 в апеляційній скарзі зазначив, що оскаржуване рішення прийняте з неправильним застосуванням норм матеріального права.
На думку скаржника, одноособова ухвала члена ВРП про залишення дисциплінарної скарги без розгляду - це один із визначених законом способів прийняття органами ВРП (її дисциплінарними палатами) своїх рішень. Єдиною відмінністю такого рішення від інших є те, що воно приймається не на засіданні ВРП чи її органу, не відкрито, та не більшістю шляхом відкритого голосування. Разом з тим закон установлює до цих ухвал такі ж вимоги, як і до ухвал дисциплінарних палат. Отже, член Дисциплінарної палати ВРП, постановляючи ухвалу про залишення дисциплінарної скарги без розгляду, не діє як самостійний суб`єкт ухвалення рішень, а реалізовує повноваження Дисциплінарної палати ВРП у визначений законодавством спосіб, а відтак такі рішення також підлягають публікації на офіційному вебсайті ВРП.
Крім того, скаржник стверджував, що його позовні вимоги стосувалися оприлюднення на офіційному вебсайті ухвал членів ВРП - доповідачів про залишення скарг без розгляду загалом, у будь-якому форматі на власний вибір ВРП, а не конкретно в форматі відкритих даних, тому суд першої інстанції самовільно підмінив його позовні вимоги, деталізувавши формат публікації ухвал членів ВРП на сайті, за результатами чого дійшов помилкового висновку про відмову в їх задоволенні. При цьому суд визнав, що ухвала, постановлена членом ВРП в результаті проведення попередньої перевірки дисциплінарної скарги, є актом індивідуальної дії, а інформація, яку вона містить, відповідає ознакам публічної в розумінні частини першої статті 1 Закону № 2939-VI.
Скаржник також зазначив, що Постанова № 835 визначає два переліки наборів даних, які підлягають оприлюдненню розпорядниками в форматі відкритих даних: 1) ті, які мають публікувати усі розпорядники інформації (у межах компетенції); 2) спеціальні набори (які мають публікувати окремі розпорядники). Відповідно до Постанови № 835 ВРП зобов`язана публікувати 2 набори даних (які частково пересікаються один з іншим): 1) нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником інформації, проекти нормативно-правових актів, інформація, визначена законодавством про засади регуляторної політики (як і всі розпорядники); 2) рішення ВРП (з фіксацією поіменного голосування, крім випадків проведення таємного голосування на підставі Закону № 1798-VIII(спеціальний набір даних ВРП). Отже, Постанова № 835 зобов`язує ВРП оприлюднювати одноособові ухвали своїх членів про залишення без розгляду дисциплінарних скарг у форматі відкритих даних (хоч позивач не заявляв таких вимог). При цьому суд першої інстанції не аналізував обов`язки ВРП щодо публікації першого із зазначених наборів даних, який за змістом є частково ідентичним пункту 2 частини першої статті 15 Закону № 2939-VI, зокрема, у частині публікації актів індивідуальної дії.
На підставі викладеного скаржник просив скасувати оскаржуване рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду та прийняти нове рішення, яким задовольнити повністю його позов.
У відзиві на апеляційну скаргу ВРП зазначила, що не погоджується з доводами й вимогами апеляційної скарги та вважає їх безпідставними, адже суд першої інстанції повно, всебічно дослідив усі обставини справи та ухвалив законне та обґрунтоване рішення.
На думку відповідача, виходячи з положень статей 26, 34 Закону № 1798-VIII, статті 108 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII«Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII)у межах дисциплінарного провадження оприлюдненню на офіційному вебсайті ВРП підлягають лише рішення, які ухвалені колегіально ВРП або її дисциплінарними палатами. Оприлюднення на офіційному вебсайті ВРП текстів одноособових ухвал членів ВРП про залишення без розгляду та повернення дисциплінарних скарг Закон № 1798-VIIIта Регламент не передбачають. Доводи позивача щодо необхідності оприлюднення на офіційному вебсайті ВРП таких ухвал ґрунтуються виключно на власному тлумаченні норм законодавства. Одноособова ухвала члена ВРП про залишення без розгляду дисциплінарної скарги не є рішенням ВРП чи її дисциплінарного органу та не має публікуватися на офіційному вебсайті ВРП, при цьому копія цієї ухвали направляється скаржнику, який не позбавлений можливості бути обізнаним про підстави такого повернення.
Відповідач також указав, що ОСОБА_1 не наводить переконливих доводів щодо порушення ВРП його прав, що є підставою звернення за їх захистом до суду, оскільки ВРП діє відповідно до норм чинного законодавства та на виконання положень статті 26 Закону № 1798-VIII на офіційному вебсайті ВРП оприлюднюються повні тексти ухвал та рішень, ухвалених ВРП та її органами.
У зв`язку з викладеним ВРП просила залишити апеляційну скаргу позивача без задоволення, а оскаржуване рішення Верховного Суду у складі колегії суддів касаційного адміністративного суду - без змін.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду постановою від 15 квітня 2021 року задовольнила частково апеляційну скаргу ОСОБА_1 та скасувала рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 22 червня 2020 року, ухваливши нове рішення, яким позовні вимоги ОСОБА_1 задовольнила частково:
- визнала протиправною бездіяльність ВРП щодо неоприлюднення на її офіційному вебсайті нормативно-правових актів, актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), а саме ухвал про залишення без розгляду та повернення дисциплінарних скарг, постановлених одноособово членом Дисциплінарної палати - доповідачем, починаючи з 11 жовтня 2019 року;
- зобов`язала ВРП оприлюднити на її офіційному вебсайті нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), а саме ухвали про залишення без розгляду та повернення дисциплінарних скарг, постановлені одноособово членом Дисциплінарної палати - доповідачем, починаючи з 11 жовтня 2019 року, з урахуванням вимог та обмежень, встановлених Законом № 2939-VI та іншими актами чинного законодавства України.
В іншій частині вимог (за період з дня початку роботи ВРП - 12 січня 2017 року по 10 жовтня 2019 року) Велика Палата Верховного Суду позовну заяву залишила без розгляду.
На обґрунтування прийнятого рішення Велика Палата Верховного Суду вказала, що з огляду на пункт 1 частини першої статті 13 Закону № 2939-VI та частину першу статті 1 Закону № 1798-VIII ВРП як суб`єкт владних повноважень є розпорядником інформації, що зумовлює обов`язок оприлюднювати інформацію в порядку, визначеному Законом № 2939-VI.
Не погоджуючись з висновком суду першої інстанції про те, що рішення ВРП як колегіального органу не можна ототожнювати з рішенням її органів, позаяк зазначені суб`єкти мають різний обсяг повноважень та функцій, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що як ухвала про залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги, постановлена одноособово членом Дисциплінарної палати - доповідачем, так і ухвала про залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги, постановлена Дисциплінарною палатою ВРП, є результатом дій з попереднього вивчення матеріалів, що мають ознаки вчинення суддею дисциплінарного проступку, стосуються реалізації повноважень ВРП із забезпечення здійснення дисциплінарним органом дисциплінарного провадження щодо судді після надходження до ВРП скарги щодо дисциплінарного проступку судді, ухвалюються на тій самій стадії вирішення питання про дисциплінарну відповідальність судді та на підставі однієї й тієї ж самої статті Закону № 1798-VIII, мають однакові наслідки їх ухвалення. З положень Закону № 1798-VIII, що регулюють повноваження ВРП, її органів (органів, які діють при ній) та членів ВРП, випливає, що члени ВРП не мають самостійної правосуб`єктності, повноважень, функцій, прав у питаннях, які стосуються надходження дисциплінарних скарг та попереднього вивчення матеріалів як стадії дисциплінарного провадження, за межами свого статусу як члена дисциплінарного органу. Тож за змістом статті 42 Закону № 1798-VIII, глави 9 Регламенту ухвала про повернення дисциплінарної скарги скаржнику, постановлена одноособово членом Дисциплінарної палати - доповідачем, є результатом розгляду питань, віднесених Законом № 1798-VIII до компетенції ВРП та її органів, формою рішення ВРП, прийнятим щодо дисциплінарного провадження.
Водночас Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду при вирішенні цього спору дійшов правильного висновку про те, що ухвала, постановлена членом ВРП в результаті проведення попередньої перевірки дисциплінарної скарги, є актом індивідуальної дії, а інформація, яку вона містить, відповідає ознакам публічної в значенні частини першої статті 1 Закону № 2939-VІ.
При цьому Велика Палата Верховного Суду вказала на те, що відмінність між нормативно-правовими й індивідуальними актами зумовлює відмінність в обсягу відповідної інформації, яку за Законом № 2939-VI має оприлюднити відповідний розпорядник інформації. Так, нормативно-правовий акт містить загальнообов`язкові правила поведінки (юридичні норми), тоді як акт індивідуальної дії - індивідуалізовані (індивідуально-конкретні) приписи, що є результатом застосування юридичних норм; вимоги нормативно-правового акта стосуються всіх суб`єктів, які опиняються у нормативно регламентованій ситуації, а акт індивідуальної дії адресується конкретним суб`єктам і створює права та/чи обов`язки лише для цих суб`єктів; нормативно-правовий акт регулює певний вид суспільних відносин, а акт індивідуальної дії - конкретну жит