ПОСТАНОВА
Іменем України
15 липня 2021 року
Київ
справа №0840/3368/18
адміністративне провадження №К/9901/12056/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Бевзенка В.М., Єзерова А.А.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року (головуючий суддя: Лазаренко М.С.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.04.2019 (головуючий суддя: Круговий О.О., судді: Прокопчук Т.С., Шлай А.В.) у справі № 0840/3368/18 за позовом Національного природного парку "Великий Луг" до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про скасування припису та розрахунку,
В С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
17 серпня 2018 року до Запорізького окружного адміністративного суду надійшов позов Національного природного парку "Великий Луг" (далі також позивач або НПП "Великий Луг") до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області (далі також відповідач), в якому позивач просить:
визнати протиправними та скасувати припис начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Гуляйпільському, Більмацькому, Оріхівському, Пологівському, Розівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Семеняка Максима Володимировича від 26 липня 2018 року №370/0/92-18-ДК/0064Пр/03/01/18 про усунення порушень законодавства України;
визнати протиправним та скасувати розрахунок розміру шкоди, заподіяної Державною організацією Національним природним парком "Великий Луг" внаслідок невикористання за цільовим призначенням земельної ділянки загальною площею 24 га, розташованої на земельних ділянках за кадастровими номерами 2320986600:02:053:0002 та 2320986600:02:004:0020, складений 26 липня 2018 року начальником відділу контролю за використанням та охороною земель у Гуляйпільському, Більмацькому, Оріхівському, Пологівському, Розівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Семеняка Максима Володимировича.
Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року закрито провадження в адміністративній справі №0840/3368/18 за позовом Національного природного парку "Великий Луг" до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про скасування припису та розрахунку в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування розрахунку розміру шкоди, заподіяної Державною організацією Національним природним парком "Великий Луг" внаслідок невикористання за цільовим призначенням земельної ділянки загальною площею 24 га, розташованої на земельних ділянках за кадастровими номерами 2320986600:02:053:0002 та 2320986600:02:004:0020, складений 26 липня 2018 року складений начальником відділу контролю за використанням та охороною земель у Гуляйпільському, Більмацькому, Оріхівському, Пологівському, Розівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головною управління Держгеокадастру у Запорізькій області Семеняка Максима Володимировича, роз`яснено, що питання правомірності визначення розміру шкоди, заподіяної під час використання земель не за цільовим призначенням підлягає розгляду в порядку Господарського судочинства під час розгляду питання про стягнення шкоди.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року позов задоволено.
Визнано протиправним та скасовано припис начальника відділу контролю за використанням та охороною земель у Гуляйпільському, Більмацькому, Оріхівському, Пологівському, Розівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Семеняка Максима Володимировича від 26 липня 2018 року №370/0/92-18-ДК/0064Пр/03/01/18 про усунення порушень законодавства України.
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року у справі №0840/3368/18 - змінено, викладено мотивувальну частину рішення суду першої інстанції в редакції постанови суду апеляційної інстанції.
В іншій частині рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року залишено без змін.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач направив на адресу Верховного Суду касаційну скаргу, надійшла поштою 02 травня 2019 року, у якій просить рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 10 грудня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2019 року скасувати, ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволені позову.
Ухвалою Верховного Суду від 16 травня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі.
06 червня 2019 року від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення без змін.
В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді - доповідача Гімона М.М., за результатами автоматизованого розподілу визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 14 липня 2021 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
II. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ
Позовні вимоги мотивовані тим, що 26 липня 2018 року відносно НПП "Великий Луг" начальником відділу контролю за використанням та охороною земель у Гуляйпільському, Більмацькому, Оріхівському, Пологівському, Розівському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області Семеняком М.В. було складено припис № 370/0/92-18-ДК/0064Пр/03/01/-18 про усунення порушення законодавства України, а саме статті 96 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).
Позивач вважає прийнятий відповідачем припис необґрунтованим, протиправним та таким що підлягає скасуванню.
Відповідачем у відзиві на позов зазначено, що відповідно до постанови про накладення адміністративного стягнення від 26 липня 2018 року № 370/0/92-18-ДК/0082По/08/01/-18 визнано директора НПП "Великий Луг" ОСОБА_1 винною у вчиненні адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена статтею 53 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП).
Водночас відповідач стверджує, що Державним інспектором зроблено правильний висновок про використання земельних ділянок з кадастровими номерами 2320986600:02:004:0020 та 2320986600:02:053:0002 не за цільовим призначенням та надано правильну кваліфікацію адміністративного правопорушення.
ІІI. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що 13 липня 2018 року посадовими особам ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області відповідно до вимог статті 6 і 10 ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель", постанови процесуального прокурора у кримінальному провадженні - Прокурора Василівського відділу Енергодарської місцевої прокуратури Запорізької області про проведення перевірки, на підставі наказу Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області 10 липня 2018 року №370-ДК "Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій власності", здійснено державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства стосовно земельної ділянки, як об`єкта перевірки, яка знаходиться на території Скельківської сільської ради Василівського району Запорізької області, а саме: з кадастровими номерами 2320986600:02:004:0020 та 23020986600:02:053:0002, за наслідками перевірки складено акт від 13 липня 2018 року № 370/0/92-18ДК/590/АП/09/01-18.
У результаті перевірки встановлено, що згідно із інформацією, зазначеною у витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 12 липня 2018 року за № ЗВ-2304444732018 земельна ділянка площею 36.5697 га кадастровий номер 2320986600:02:004:0020 з цільовим призначенням 19:00 для цілей підрозділів 16:00-18:00 та для збереження та використання земель природно-заповідного фонду категорії землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, яка розташована на території Скельківської сільської ради Василівського району Запорізької області державної власності, передана в постійне користування НПП "Великий Луг" на підставі державного акту від 29 липня 2009 року серії ЯЯ № 114829 та розпорядження голови Василівської РДА від 24 січня 2009 року за № 44.
Згідно із інформацією, зазначеною у витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 12 липня 2018 року № ЗВ-2305318442018, земельна ділянка площею 89,6579 га кадастровий номер 23020986600:02:053:0002 з цільовим призначенням 19:00 для цілей підрозділів 16:00-18:00 та для збереження та використання земель природно-заповідного фонду категорії землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, яка розташована на території Скельківської сільської ради Василівського району Запорізької області державної власності, передана в постійне користування НПП "Великий Луг" на підставі державного акту від 29 липня 2009 року серії ЯЯ № 114829 та розпорядження голови Василівської РДА від 24 січня 2009 року за № 44.
При виїзді на місце розташування земельних ділянок посадовими особами відповідача було здійснено огляд земельних ділянок та виявлено, що земельні ділянки загальною площею 24.0000 га розорані та використовуються для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.
Вказані земельні ділянки використовує ФОП ОСОБА_2 на підставі договору про спільну природоохоронну діяльність № 01-СД від 26 грудня 2017 року, згідно із яким сторони зобов`язуються шляхом об`єднання майна і зусиль спільно діяти в сфері створення і утримання кормового поля 24 га. Відповідно до пунктів 2.1.4 Угоди підприємець зобов`язується після збирання врожаю зернових культур, але не пізніше 01 листопада 2018 року надати для підкормки тваринного світу НПП "Великий Луг" у зимовий період зернові культури пшениці у розмірі 3000 кг. Пунктом 2.2.1 Угоди підприємцю надавалось право самостійно виконувати увесь комплекс сільськогосподарських культур з дотриманням сівозміни та правил господарювання. Пунктом 2.1.1 встановлено, що підприємець зобов`язаний до 01.09.2018 року внести на розрахунковий рахунок Парку кошти на природоохоронні заходи в сумі 24093.10 грн.
На підставі встановлених обставин посадові особи відповідача дійшли висновку, що НПП "Великий Луг" земельні ділянки загальною площею 24 га не використовує за цільовим призначенням, що є порушенням статті 96 ЗК України, відповідальність за яке передбачена пунктом "г" статті 211 ЗК України та статті 53 КУпАП.
26 липня 2018 року, виходячи з встановлених порушень та керуючись частиною 1 статті 5, статті 6 та 10 ЗУ "Про державний контроль за використанням та охороною земель", частиною 1 статті 19 ЗУ "Про охороною земель", пунктів 4 та 5 Положення про Державну інспекцію сільського господарства України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 459 посадовою особою ГУ Держгеокадастру у Запорізькій області видано припис №370/0/92-18-ДК/0064Пр/03/01/18 про зобов`язання ДП НПП "Великий Луг" у 30-денний термін усунути виявлені порушення законодавства України.
Вважаючи припис протиправним позивач звернувся до суду з адміністративним позовом у даній справі.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції зазначив, що відповідно до Проекту організацій території національного природного парку "Великий Луг" охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об`єктів, затвердженого Наказом Мінприроди від 09 лютого 2010 року №69 (копія додається), земельні ділянки з кадастровими номерами 2320986600:02:053:0002 та 2320986600:02:004:0020 належать до господарської зони парку (згідно таксаційного опису Проекту організацій території національного природного парку "Великий Луг" охорони, відтворення та рекреаційного використання його природних комплексів і об`єктів є "городи" 24 га ).
За позицією суду першої інстанції, при здійсненні господарської діяльності, спрямованої на виконання покладених на парк завдань (План природоохоронних заходів на 2018 рік, затверджений Департаментом екомережі та природно-заповідного фонду (копія додається), розділ 5, п.6,7 - створення кормового поля, підкормка тварин) в межах господарської зони національного природного парку зміна цільового призначення земельних ділянок не відбувається.
Так, суд першої інстанції дійшов висновку, що жодних порушень законодавства України позивач не вчиняв і земельні ділянки з кадастровими номерами 2320986600:02:053:0002 та 2320986600:02:004:0020 правомірно використовуються для створення кормового поля, підкормки тварин та забезпечення інших господарських потреб парку.
Змінюючи мотивувальну частину рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції врахував, що під час розгляду адміністративної справи № 311/4602/18 (2а/331/73/2018) за позовом директора ДП НПП "Великий Луг" ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області про скасування постанови про притягнення до адміністративної відповідальності за частиною 3 статті 53 КУпАП, судом встановлено факт допущення НПП "Великий Луг" нецільового використання земельних ділянок з кадастровими номерами 2320986600:02:004:0020 та 2320986600:02:053:0002.
Також суд апеляційної інстанції зазначив, що позивачем на спростування обставин, встановлених у судовому рішенні від 26 грудня 2018 року № 311/4602/18 (2а/331/73/2018) не надано належним та допустимих доказів.
Водночас суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що виявлення порушень земельного законодавства є обов`язком відповідача, і полягає у встановленні конкретних норм чи нормативно - правових актів, що регулюють земельні відносини, які порушенні учасником земельних правовідносин. Вказівка у приписі на припинення порушення земельного законодавства без зазначення конкретних норм земельного законодавства, які необхідно припинити порушувати, є дефектом змісту такого припису, що робить неможливим його виконання і, як наслідок, нівелює правове значення такого акта реагування суб`єкта владних повноважень.
Отже, суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції, що припис Головного управління Держгеокадастру у Запорізькій області від 26 липня 2018 року № 370/0/92-18-ДК/0064Пр/03/01/-18 не відповідає вимогам, встановленим до акту владного реагування, що виноситься органом держаної влади, а тому підлягає скасуванню.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Скаржник вважає, що судові рішення прийняті внаслідок неправильного застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
Відповідач стверджує, що оскаржуваний припис у описовій частині містить чітку вказівку на конкретні норми земельного законодавства, які порушено позивачем та які, відповідно, необхідно усунути.
За позицією скаржника, єдиним логічним способом виконання оскаржуваного припису є використання згадуваних земельних ділянок за цільовим призначенням, оскільки на момент складання протоколу про адміністративне правопорушення від 13 липня 2018 року №370/0192-18-ДК/0193/1/07/01/-18 земельні ділянки використовуються всупереч їх цільовому призначенню. Звертає увагу, що на момент видання припису на зазначених земельних ділянках була розташована сільськогосподарська культура - соняшник, проте за цільовим призначенням земельні ділянки мали б використовуватися за наступним цільовим призначенням - для функціонування НПП "Великий Луг", вид угідь - земельні лісові ділянки.
Також зазначає, що у разі незрозумілості змісту оскаржуваного припису позивач мав право в порядку статті 268 КУпАП надати державному інспектору відповідні пояснення, пов`язані із вказаною обставиною, під час яких з`ясувати незрозумілі питання.
Відповідач вважає, що оскаржуваний припис, як акт індивідуальної дії, через тридцять днів після його винесення вичерпав свою дію, то, відповідно, і задоволення позову не призводить до відновлення порушених прав позивача.
За позицією позивача, зазначеною у відзиві, суди першої та апеляційної інстанцій правильно застосували норму матеріального права, викладену у статті 144 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) у системному зв`язку із нормами Законів України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", "Про охорону земель", дійшовши законного та обґрунтованого висновку про те, що відповідачем не зазначено, які ж саме порушення вимог земельного законодавства повинно усувати НПП "Великий Луг", та які ж самі дії зобов`язаний вчинити НПП "Великий Луг" для приведення земельної ділянки у попередній стан.
Водночас позивач зазначає, що дії Головного управління з підстав та процедури проведення перевірки НПП "Великий Луг" є протиправними та такими, що суперечать статті 19 Конституції України, зокрема не повідомлено НПП "Великий Луг" у належній формі про час та строк проведення перевірки, не складено та не вручено направлення на проведення перевірки.
НПП "Великий Луг" звертає увагу, що отримані витяги із ДЗК від 15 січня 2019 року та від 28 грудня 2019 року підтверджують той факт, що витяги з ДЗК від 12.07.2018 суперечать паперовим носіям, тобто наявній документації із землеустрою.
Позивач вважає, що при здійсненні господарської діяльності, спрямованої на виконання покладених на НПП "Великий Луг" завдань (План природоохоронних заходів на 2018 рік, - створення кормового поля, підкормка тварин) в межах господарської зони національного природного парку зміна цільового призначення земельних ділянок не відбувається та як наслідок НПП "Великий Луг" використовує ці земельні ділянки за цільовим використанням згідно документації із землеустрою.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справі"; далі - Закон № 460-IX) Верховний Суд зазначає таке.
Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, ЗК України та Законом України від 22 травня 2003 року № 858-ІV "Про землеустрій" (далі - Закон № 858-ІV), Законом України від 7 липня 2011 року № 3613-VI "Про Державний земельний кадастр"( далі - Закон № 3613-VI).
Згідно із пунктом "а" частини 1 статті 96 ЗК України, землекористувачі зобов`язані, забезпечувати використання землі за цільовим призначенням та за свій рахунок приводити її у попередній стан у разі незаконної зміни її рельєфу, за винятком випадків незаконної зміни рельєфу не власником такої земельної ділянки.
За основним цільовим призначенням землі України відповідно до статті 19 ЗК України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення. Земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадян чи юридичних осіб, можуть перебувати у запасі.
Класифікацію видів цільового призначення земель (далі - КВЦПЗ) затверджено наказом Держкомзему від 23 липня 2010 року № 548.
Згідно із цією класифікацією вирізняють, зокрема, такі види цільового призначення земель природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення: для збереження та використання біосферних заповідників (КВЦПЗ - 04.04.01); для збереження та використання природних заповідників (КВЦПЗ - 04.04.02); для збереження та використання національних природних парків (КВЦПЗ - 04.04.03); для збереження та використання ботанічних садів (КВЦПЗ - 04.04.04); для збереження та використання зоологічних парків (КВЦПЗ - 04.04.05); для збереження та використання дендрологічних парків (КВЦПЗ - 04.04.06); для збереження та використання парків-пам`яток садово-паркового мистецтва (КВЦПЗ - 04.04.07); для збереження та використання заказників (КВЦПЗ - 04.04.08); для збереження та використання заповідних урочищ (КВЦПЗ - 04.04.09); для збереження та використання пам`яток природи (КВЦПЗ - 04.04.10); для збереження та використання регіональних ландшафтних парків (КВЦПЗ - 04.04.11); для цілей підрозділів 16.00-18.00 та для збереження та використання земель природно-заповідного фонду (КВЦПЗ - 19.19.00).
За змістом статті 1 Закону № 858-ІV цільове призначення земельної ділянки - це використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою в установленому законодавством порядку.
Згідно із частиною 1 статті 1 Закону № 3613-VI передбачено, що Державний земельний кадастр - єдина державна геоінформаційна система відомостей про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами.
Так, судами попередніх інстанцій було встановлено, що за даними витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 12 липня 2018 р