ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 липня 2021 року
м. Київ
справа № 826/6434/18
адміністративне провадження № К/9901/10769/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Данилевич Н.А.,
суддів: Мацедонської В.Е., Шевцової Н.В.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Кабінету Міністрів України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 грудня 2018 року (головуючий суддя Аверкова В.В., судді Бояринцева М.А., Шевченко Н.М.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2019 року (головуючий суддя - Аліменко В.О., судді: Безименна Н.В., Кучма А.Ю.)
у справі № 826/6434/18
за позовом ОСОБА_1
до Кабінету Міністрів України
про визнання протиправними та скасування постанов №196, №197 від 14.03.2018, -
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
В квітні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач, скаржник, КМУ), в якому просив:
визнати протиправним та скасувати постанови від 14 березня 2018 року №196 "Про встановлення державних соціальних нормативів у сфері транспортного обслуговування" та №197 "Деякі питання надання пільг у готівковій формі з оплати пільгового проїзду усіма видами транспорту загального користування на міських, приміських та міжміських маршрутах".
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2019 року, адміністративний позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ; ідентифікаційний код НОМЕР_1 ) - задоволено повністю.
Визнано протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 14 березня 2018 року №196 "Про встановлення державних соціальних нормативів у сфері транспортного обслуговування".
Визнано протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 14 березня 2018 року №197 "Деякі питання надання пільг у готівковій формі з оплати пільгового проїзду усіма видами транспорту загального користування на міських, приміських та міжміських маршрутах".
Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що внаслідок прийняття законодавчих положень, держава Україна взяла на себе обов`язок забезпечити реалізацію прав осіб з інвалідністю з урахуванням відповідних розладів функцій організму останніх, у тому числі щодо доступу до транспортної інфраструктури, вільного пересування, максимально залучаючи наявні в неї ресурси. Положення постанов №196 та №197 спрямовані на встановлення соціальної норми пільгового безоплатного проїзду різними видами громадського транспорту та регулюють механізм надання пільг у готівковій формі за рахунок відповідних місцевих бюджетів у разі прийняття такого рішення органами місцевого самоврядування. За змістом п. 8 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" від 06 грудня 2016 року, пільги … з проїзду усіма видами міського, приміського та міжміського транспорту…, що передбачені законами України … "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні" … можуть надаватися у готівковій формі у розмірах та порядку, встановлених Кабінетом Міністрів України. Суди звернули увагу на те, що зазначене законодавче положення надає Уряду право встановлювати розміри пільг у готівковій формі та порядок їх надання. Натомість, Постанова №196 встановлює для осіб з інвалідністю соціальну норму у мінімальній кількості 30 поїздок на місяць усіма видами транспорту загального користування на міських та приміських маршрутах. Проте, жодним нормативно-правовим законодавчим актом не передбачено повноваження Кабінету Міністрів України встановлювати соціальну норму поїздок транспортом загального користування для осіб з інвалідністю. Суди зазначили, що ч. 1 ст. 38-1 Закону України "Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні" не передбачено повноважень органів державної влади, зокрема і Кабінету Міністрів України, щодо встановлення соціальної норми поїздок. Більш того, відповідно до ч. 4 ст. 38-1 вказаного Закону, звуження змісту та обсягу права осіб з інвалідністю на пільговий проїзд транспортом не допускається. Відтак, дослідивши зміст Постанови №196, суди зазначили, що звуженням обсягу права осіб з інвалідністю на пільговий проїзд є встановлення соціальної норми пільгового безоплатного проїзду різними видами громадського транспорту, що прямо суперечить вимогам чинного законодавства України. Окрім того, у матеріалах справи відсутнє будь-яке обґрунтування доцільності встановлення соціальної норми саме на рівні 30 поїздок, а також відповідного їх розподілу за видами транспорту та між областями. Щодо постанови № 197, то суди вказали, що вона не є загальним нормативно-правовим актом, що регулює порядок перевезення осіб відповідними видами транспорту. Положення Постанови №197 є спеціальними та стосуються виключно осіб з інвалідністю, що суперечить вказаним вище положенням Закону України "Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні". Відтак, суди дійшли висновку, що постанови №196 та №197 не відповідають критерію обґрунтованості та пропорційності, оскільки відповідачем не надано будь-якого обґрунтування доцільності застосування таких заходів, а також документи, які були підставою для їх прийняття, не відображають належного обґрунтування відхилення вагомих за своєю суттю зауважень (пропозицій) профільних міністерств.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
16 квітня 2019 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 грудня 2018 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2019 року, в якій відповідач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати зазначені рішення судів та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позову повністю.
В обґрунтування поданої касаційної скарги Кабінет Міністрів України вказує на те, що приписами Закону України "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні" (далі - Закон) не передбачається безмежна кількість пільгових поїздок, а лише констатується наявність права певної категорії осіб на безплатний проїзд. Відтак, визначення кількості поїздок потрібно розглядати як елемент запровадження механізму монетаризації пільг, а не як звуження прав осіб з інвалідністю. Також скаржник стверджує, що постанова № 197 не суперечить положенням Закону, зважаючи на відмінність предметів регулювання даних нормативно - правових актів. Окрім того, обґрунтування доцільності встановлення соціальної норми саме на рівні 30 поїздок підтверджується листами Міністерства соціальної політики України від 17.09.2018 та 22.11.2018, що містяться в матеріалах справи. Також скаржник стверджує, що наявність неврегульованих зауважень до проекту акту з боку інших міністерств або центральних органів виконавчої влади не є підставою для відмови в прийнятті такого акту на засіданні Уряду, а відтак, це не може бути підставою для визнання наявності правового дефекту безпосередньо самого акту. Крім того, КМУ підкреслює, що оскільки на органи місцевої влади покладено реалізацію виконання соціальних зобов`язань щодо пільгового проїзду громадським транспортом для певних категорій осіб, то саме ці органи мають обґрунтувати своє рішення щодо запровадження механізму надання пільг у готівковій формі з оплати проїзду усіма видами транспорту загального користування у визначеному ними остаточному розмірі.
Позивачем відзиву на дану касаційну скаргу не подано, що не перешкоджає її розгляду по суті.
Ухвалою Верховного Суду від 26 квітня 2019 року за даною касаційною скаргою відкрито касаційне провадження.
Ухвалою Верховного Суду від 14 липня 2021 року касаційну скаргу Кабінету Міністрів України призначено до касаційного розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
14 березня 2018 року Кабінет Міністрів України прийняв постанову №196 "Про встановлення державних соціальних нормативів у сфері транспортного обслуговування" (далі - Постанова №196), за змістом якої, з метою забезпечення державних соціальних гарантій у сфері транспортного обслуговування, дотримання принципу соціальної справедливості під час надання пільг, відповідно до ст. 5 і 10 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії", установлено особам, які відповідно до законодавства мають пільги з оплати проїзду усіма видами транспорту загального користування на міських та приміських маршрутах, соціальну норму у мінімальній кількості 30 поїздок на місяць згідно з розподілом соціальної норми кількості поїздок усіма видами транспорту загального користування на міських та приміських маршрутах згідно з додатком. Встановлено, що для підвищення рівня соціальної підтримки населення органи місцевого самоврядування мають право приймати рішення про збільшення кількості поїздок для окремих категорій осіб, які мають право на пільги з оплати проїзду усіма видами транспорту загального користування на міських, приміських та міжміських маршрутах.
Постановою Кабінету Міністрів України №197 від 14 березня 2018 року "Деякі питання надання пільг у готівковій формі з оплати пільгового проїзду усіма видами транспорту загального користування на міських, приміських та міжміських маршрутах" (далі - Постанова №197), відповідно до п. 8 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України", затверджено Порядок надання пільг у готівковій формі з оплати проїзду усіма видами транспорту загального користування на міських, приміських та міжміських маршрутах, що додається. Установлено, що фінансування витрат, пов`язаних з наданням пільг у готівковій формі з оплати проїзду усіма видами транспорту загального користування на міських, приміських та міжміських маршрутах, здійснюється за рахунок місцевих бюджетів відповідно до пп. "ґ" п. 3 ч. 1 ст. 91 Бюджетного кодексу України. Згідно з п. 3 зазначеної постанови, обласним та Київській міській державним адміністраціям забезпечити у двомісячний строк з дня набрання чинності цією постановою затвердження розміру щомісячної готівкової виплати у 2018 році.
Позивач, ОСОБА_1, є особою з інвалідністю по зору першої групи, підгрупи "Б" (з дитинства та безтерміново), що підтверджується копією довідки МСЕК №3757 від 23 грудня 2011 року. Вважаючи, що Постанови №196 та №197 є протиправними, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 вересня 2018 року зобов`язано відповідача надати суду аналітичні та статистичні дані, що були прийняті Кабінетом Міністрів України до уваги при здійсненні розрахунку кількості поїздок (а саме, 30 поїздок на місяць); статистичні данні, щодо категорії осіб, щодо яких застосовуються постанови Кабінету Міністрів України від 14 березня 2018 року №196 та №197 у розрізі областей.
До Окружного адміністративного суду міста Києва від Кабінету Міністрів України надійшов лист від 12 вересня 2018 року №18547/5/1-18, у якому зазначено, що ухвала суду від 04 вересня 2018 року відповідно до глави 2 розділу 12 Регламенту Кабінету Міністрів України надіслана до Міністерства соціальної політики України та Міністерства юстиції України для розгляду.
26 вересня 2018 року до Окружного адміністративного суду міста Києва надійшов лист Міністерства соціальної політики України, в якому останній зазначив, що на виконання Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" від 06 грудня 2016 року №1774-IV та Бюджетного кодексу України прийнято постанову Кабінету Міністрів України від 14 березня 2018 року №197.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 05 листопада 2018 року зобов`язано Кабінет Міністрів України надати суду аналітичні та статистичні дані, що були прийняті Кабінетом Міністрів України до уваги при здійсненні розрахунку кількості поїздок (а саме - 30 поїздок на місяць); статистичні дані, щодо категорії осіб, щодо яких застосовуються постанови Кабінету Міністрів України від 14 березня 2018 року №196 та №197 у розрізі областей; аналітичну інформацію та статистичні дані щодо кількості мешканців у кожній області осіб, інтереси яких зачіпаються оскаржуваними постановами; статистичну інформацію щодо кількості працюючих осіб зазначеної категорії в оскаржуваних постановах, з урахуванням переміщень міським та приміським транспортом до відповідних робочих місць; статистичну інформацію щодо кількості осіб зазначеної категорії громадян в оскаржуваних постановах працездатного та непрацездатного віку у розрізі областей; пояснення щодо обґрунтування норми для розрахунку виплат у кількості 264-266 поїздок на рік у міському та 96 поїздок у приміському транспорті.
Проте, станом на дату винесення судового рішення до Окружного адміністративного суду міста Києва не надійшло будь-яких документів на виконання зазначеної ухвали.
До проектів Постанов №196 та №197 надані зауваження (пропозиції), крім інших, Міністерством юстиції України, Міністерством інфраструктури України, СПО об`єднань профспілок, Асоціацією міст України.
Згідно Протоколів узгодження позицій щодо проектів Постанов №196 (а.с. 75-80) та №197 (а.с. 100-122), зауваження (пропозиції) зазначених вище суб`єктів обговорення не були враховані.
У Протоколах узгодження позицій не зазначено належного обґрунтування відхилення відповідних пропозицій з посиланням на аналітичні відомості та статистичні показники. Натомість, мотиви відхилення сформульовані у довільній формі з використанням оціночних та суб`єктивних суджень.
Зауваження Міністерства юстиції України зосереджені на невідповідності проектів Постанов №196 та №197 актам законодавства вищої юридичної сили та Конвенції про права осіб з інвалідністю. Проте, мотивом відхилення вказано: "Проект постанови … підготовлено на виконання п. 8 Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України" від 06 грудня 2016 року, яким визначено, що пільги з оплати проїзду, які передбачені законами України, можуть надаватись у готівковій формі у порядку та розмірах, установлених Кабінетом Міністрів України.".
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України "Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні", особи з інвалідністю в Україні володіють усією повнотою соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод, закріплених Конституцією України, законами України та міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 4 Закону України "Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні", діяльність держави щодо осіб з інвалідністю виявляється у створенні правових, економічних, політичних, соціальних, психологічних та інших умов для забезпечення їхніх прав і можливостей нарівні з іншими громадянами для участі в суспільному житті та полягає, крім іншого, у виявленні, усуненні перепон і бар`єрів, що перешкоджають забезпеченню прав і задоволенню потреб, у тому числі стосовно доступу до об`єктів транспортної інфраструктури, дорожнього сервісу, транспорту.
Відповідно до ч. 1 ст. 4 Конвенції про права осіб з інвалідністю, держави-учасниці зобов`язуються забезпечувати й заохочувати повну реалізацію всіх прав людини й основоположних свобод всіма особами з інвалідністю без будь-якої дискримінації за ознакою інвалідності. Із цією метою держави-учасниці зобов`язуються, крім іншого: а) вживати всіх належних законодавчих, адміністративних та інших заходів для здійснення прав, що визнаються в цій Конвенції; c) ураховувати осіб з інвалідністю в усіх стратегіях і програмах захисту і заохочення прав людини; d) утримуватися від будь-яких дій або методів, які не узгоджуються із цією Конвенцією, і забезпечувати, щоб державні органи та установи діяли відповідно до цієї Конвенції.
Згідно з положеннями ст. 9 Конвенції про права осіб з інвалідністю, щоб надати особам з інвалідністю можливість вести незалежний спосіб життя й усебічно брати участь у всіх аспектах життя, держави-учасниці вживають належних заходів для забезпечення особам з інвалідністю доступу нарівні з іншими до фізичного оточення, до транспорту…, як у міських, так і в сільських районах.
Згідно ч. 1 ст. 38-1 Закону України "Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні" особи з інвалідністю I та II групи, діти з інвалідністю та особи, які супроводжують осіб з інвалідністю I групи або дітей з інвалідністю (не більше однієї особи, яка супроводжує особу з інвалідністю I групи або дитину з інвалідністю), мають право на безплатний проїзд у пасажирському міському транспорті (крім таксі) за наявності посвідчення чи довідки, зазначених у цьому Законі, а в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду - також електронного квитка, який видається на безоплатній основі.
Відповідно до ч. 4 ст. 38-1 Закону України "Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні", звуження змісту та обсягу права осіб з інвалідністю на пільговий проїзд транспортом не допускається.
Згідно з ч. 5 ст. 38-1 Закону України "Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні", порядок транспортного обслуговування осіб з інвалідністю та дітей з інвалідністю на пільгових умовах визначається нормативно-правовими актами, що регламентують правила користування громадянами повітряним, залізничним, річковим, автомобільним та міським електричним транспортом.
За змістом п. 8 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчий актів України" від 06 грудня 2016 року, пільги … з проїзду усіма видами міського, приміського та міжміського транспорту…, що передбачені законами України … "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні" … можуть надаватися у готівковій формі у розмірах та порядку, встановлених Кабінетом Міністрів України.
§ 47 глави 4 розділу 4 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету від 18.07.2007 № 950 (далі - Регалмент КМУ): У разі коли за висновком Мін`юсту проект акта Кабінету Міністрів не відповідає Конституції та законам України, актам Президента України, рішення щодо такого проекту акта приймається на засіданні Кабінету Міністрів.