ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 липня 2021 року
м. Київ
Справа № 910/7916/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Волковицька Н. О. - головуючий, Міщенко І. С., Могил С. К.,
секретар судового засідання - Мельникова Л. В.,
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу керівника Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону
на ухвалу Господарського суду міста Києва від 02.09.2020 і постанову Північного апеляційного господарського суду від 11.02.2021 у справі
за позовом Військового прокурора Дніпропетровського гарнізону Південного регіону України в інтересах держави в особі:
1) Міністерства оборони України
2) Східного територіального квартирно-експлуатаційного управління
до Товариства з обмеженою відповідальністю "Капітал Інвест Строй"
про стягнення штрафних санкцій за невиконання зобов`язань за договором підряду у розмірі 1 599 787,38 грн.
У судовому засіданні взяв участь представник прокуратури - Ющенко М. А.
1. Короткий зміст позовних вимог і заперечень
1.1. У червні 2020 року Військовий прокурор Дніпропетровського гарнізону Південного регіону України (далі - прокурор) звернувся із позовом до Господарського суду міста Києва в інтересах держави в особі Міністерства оборони України (далі - позивач-1, Міністерство) та Східного територіального квартирно-експлуатаційного управління (далі - позивач-2, Управління, Східне ТКЕУ) до Товариства з обмеженою відповідальністю "Капітал Інвест Строй" (далі - відповідач, Товариство) про стягнення штрафних санкцій за невиконання зобов`язань за договором підряду у сумі 1 599 787,38 грн.
1.2. В обґрунтування позовних вимог прокурор зазначає, що відповідачем порушено зобов`язання по завершенню робіт за укладеним між Товариством та Управлінням договором підряду від 21.06.2018 № 169/2018/168, що призвело до звернення прокурора до господарського суду із вимогами про стягнення з відповідача 1 599 787,38 грн, з яких: 982 354,27 грн - пеня та 617 433,11 грн - штраф.
Підставою для звернення прокурора до суду в інтересах держави з цим позовом зазначено, що порушення виконавцем умов договору підряду має собою наслідком відсутність збудованих казарм та невиконання загальнодержавної програми, що є прямою шкодою оборонним інтересам держави. Отже, у цьому разі потребують захисту майнові інтереси держави. При цьому прокурор зазначив, що органами, уповноваженим державою здійснювати функції у спірних правовідносинах, є Міністерство оборони України та Управління, захист законних інтересів держави якими не здійснюється.
1.3. Під час розгляду справи у місцевому господарському суді Товариство подало клопотання про залишення позову без розгляду, з підстав недоведення прокурором наявності повноважень на подання цього позову та для представництва інтересів держави.
2. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2.1. Ухвалою Господарського суду міста Києва від 02.09.2020 у справі № 910/7916/20 (суддя Джарти В. В.), залишеною без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 11.02.2021 (Тищенко О. В. - головуючий, судді Шаптала Є. Ю., Тарасенко К. В.) позов Військового прокурора Дніпропетровського гарнізону Південного регіону України в інтересах держави в особі Міністерства оборони України та Східного територіального квартирно-експлуатаційного управління до Товариства з обмеженою відповідальністю "Капітал Інвест Строй" про стягнення штрафних санкцій за невиконання зобов`язань за договором підряду у сумі 1 599 787,38 грн залишено без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
2.2. Ухвала місцевого господарського суду мотивована тим, що у цьому разі немає передбачених законом виключних підстав для звернення прокурора до суду за захистом інтересів держави в особі Міністерства оборони України та Управління, а наявність правових підстав для представництва прокурор не довів. Місцевий господарський суд при ухваленні оскаржуваної ухвали врахував те, що: Міністерство оборони України та Управління є самостійними юридичними особами, наділеними необхідним обсягом процесуальної дієздатності, здійснюють функції щодо захисту майнових прав та інтересів; Управління, як сторона договору, зокрема, замовник має право пред`являти позови до Товариства, що випливають із даного правочину в тому числі й щодо стягнення штрафних санкцій за ним; саме по собі твердження прокурора у позовній заяві, про те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є підставою для прийняття судом рішення у такому спорі по суті, оскільки за змістом статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва. Судом також взято до уваги пояснення Управління, в яких вказано, що кошторисом Східного ТКЕУ на 2020 рік не передбачено видатків на сплату судового збору, а отже виключно неможливість сплати судового збору була перешкодою для самостійного звернення із даним позовом до суду.
2.3. Залишаючи без змін ухвалу місцевого господарського суд, суд апеляційної інстанції, ураховуючи наявність у позивачів процесуальної дієздатності на подання позову про стягнення штрафних санкцій за спірним договором, зазначив, що місцевий господарський суд дійшов обґрунтованого висновку про недоведення прокурором наявності обставин, з якими законодавець передбачає можливість подання такого позову саме прокурором. Апеляційний господарський суд наголосив, що місцевий господарський суд вірно зазначив, що саме по собі твердження прокурора, про те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є підставою для прийняття судом рішення у такому спорі по суті, оскільки за змістом статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва. При цьому, відсутність грошових коштів на сплату судового збору що на думку Управління було перешкодою для самостійного звернення із даним позовом до суду, про що зазначає управління у своїх поясненнях, на переконання колегії суддів не може вважатись достатнім підставами для звернення з цим позовом саме прокурором.
Крім цього, апеляційний господарський суд наголосив, що звернення прокурора до суду з позовною заявою лише через місяць після звернення з запитами до Східного ТКЕУ та Міністерства оборони України, на переконання колегії суддів, свідчить про недотримання вимог щодо розумності строків, в межах яких уповноважені суб`єкти владних повноважень можуть вжити заходи щодо захисту інтересів держави. Врахувавши правову позицію, викладену Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, суд апеляційної інстанції також дійшов висновку, що прокурором при зверненні до Господарського суду міста Києва з позовною заявою не було дотримано вимоги щодо розумності строків, в межах яких компетентні органи державної влади мали звернутися до суду з позовом безпосередньо. На переконання колегії суддів, Управління не було позбавлене можливості самостійно звернутися до суду з позовною заявою, у межах розумних строків, сплативши суму судового збору. Відсутність коштів на оплату судового збору не є тим виключним випадком, у якому можлива заміна суб`єкта звернення до суду з компетентного органу на прокурора.
3. Короткий зміст касаційної скарги і заперечення на неї
3.1. Не погоджуючись з ухвалою Господарського суду міста Києва від 02.09.2020 і постановою Північного апеляційного господарського суду від 11.02.2021 у справі № 910/7916/20, прокурор звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить ухвалу та постанову скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
3.2. Скаржник акцентує на порушені судами попередніх інстанції норм матеріального та процесуального права, зокрема положень статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статей 5, 11, 53, 226 ГПК України та наголошує, що у цьому разі суди мали встановити факт бездіяльності компетентного органу та її причини, а не з`ясовувати причини невжиття ним заходів на захист інтересів держави.
Крім цього, скаржник наголошує, що через залишення позову без розгляду Міністерство оборони України буде позбавлене можливості захистити інтереси держави шляхом звернення до суду з позовом про стягнення з Товариства штрафу та пені, через пропуск позовної давності, адже такий строк сплив у листопаді 2020 року, оскільки договір за невиконання якого нараховані штрафні санкції розірвано 07.11.2019 на що звертав увагу прокурор у позовній заяві.
4. Розгляд касаційної скарги і позиція Верховного Суду
4.1. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи, наведені у касаційній скарзі та запереченнях на неї, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.
4.2. Ураховуючи зміст правовідносин, що склалися між учасниками цієї справи, висновки судів попередніх інстанцій та доводи касаційної скарги, необхідним є з`ясування питання наявності підстав звернення прокурора з позовом до суду та наявності (відсутності) підстав для залишення позову прокурора без розгляду.
4.3. Як зазначив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01.04.2008 № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.
Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини 1 якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Стаття 53 ГПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Відповідно до частини 4 статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру", який набрав чинності 15.07.2015.
Відповідно до частин 1, 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
У справі, яка розглядається прокурор, звертаючись із позовом про стягнення штрафних санкцій за порушення строків виконання робіт за договором підряду від 21.06.2018, № 169/2018/169 наголосив, що у цьому разі потребують захисту майнові інтереси держави. При цьому прокурор зазначив, що органами, уповноваженим державою здійснювати функції у спірних правовідносинах, є Міністерство оборони України та Управління, які на його думку, захисту законних інтересів держави не здійснюють.
Розглядаючи подану позовну заяву місцевий господарський суд наголосив на відсутності виключних підстав для звернення прокурора за захистом інтересів держави в особі Міністерства оборони України та Управління та недоведеності прокурор підстав для представництва. Апеляційний господарський підтримав зазначені висновки, водночас зазначив, що звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави в особі Міністерства оборони України та Управління у даній справі є передчасним, позаяк таке звернення фактично усунуло Управління від можливості самостійного пред`явлення позову до суду.
Колегія суддів Касаційного господарського суду не погоджується з вказаним висновком судів попередніх інстанцій, вважає його таким, що зроблений без належного урахування правих позицій, викладених Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 15.10.2019 у справі № 903/129/18 та правової позиції викладеної Верховним Суду у постанові від 20.01.2021 у справі № 927/468/20 щодо правильного застосування положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Так, виходячи із встановлених обставин цієї справи та позицій її учасників, на переконання колегії суддів Касаційного господарського суду, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про те, що прокурор, звертаючись до суду з позовом в інтересах держави в особі Міністерства оборони України та Управління, мав обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Проте, окрім встановлення обставин "бездіяльності компетентного органу" судам належало також врахувати і значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через таку бездіяльність, а також потребу у невідкладності відповідного захисту.
Згідно з частинами 4, 7 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження.
У постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду надаючи висновок щодо застосування приписів статті 23 Закону України "Про прокуратуру" вказала, що звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
У ході розгляду цієї справи судами установлено, що 28.04.2020 Військовою прокуратурою Дніпропетровського гарнізону Південного регіону України на адресу Східного ТКЕУ було направлено лист від 28.04.2020 за вих. № 3-6-1420вих.-20, яким військовий прокурор просив Східне ТКЕУ повідомити, чи вживалися Східним ТКЕУ заходи щодо стягнення штрафних санкцій за договором підряду № 169/2018/169 від 21.06.2018.
У відповідь на вказаний лист Військової прокуратури, Східним ТКЕУ було направлено лист від 28.04.2020 за вих. № 516/ю/537, яким повідомлено, що Східним ТКЕУ заходи позовного характеру не проводилися, у зв`язку з відсутністю коштів на оплату судового збору.
Також, 28.04.2020 Військовою прокуратурою Дніпропетровського гарнізону Південного регіону України на адресу Міноборони України було направлено лист від 28.04.2020 за вих. № 3-6-1421вих.-20, яким військовий прокурор просить Міноборони України повідомити, чи вживалися Східним ТКЕУ заходи щодо стягнення штрафних санкцій за Договором підряду № 169/2018/169 від 21.06.2018 року.
Відповідь на вказаний лист було надано Центральним управлінням інфраструктурного забезпечення Командування Сил логістики Збройних Сил, а саме листом від 19.05.2020 року за вих. № 370/2/2365, яким повідомлено, що всі матеріали необхідні для подання позову до суду надані Східним ТКЕУ (у зв`язку з відсутністю коштів для сплати судового збору) до військової прокуратури Дніпропетровського гарнізону.
У подальшому, Військовою прокуратурою Дніпропетровського гарнізону Південного регіону України на адресу Міноборони України та Східного ТКЕУ було направлено лист від 28.05.2020 за вих. № 3-6-1901вих.-20, яким повідомлено, що Військовою прокуратурою буде пред`явлено до Господарського суду міста Києва позов в інтересах держави в особі Міноборони України та Східного ТКЕУ про стягнення штрафних санкцій за невиконання зобов`язань за договором підряду від 21.06.2018 року № 169/2018/169.
Водночас за висновками судів попередніх інстанцій звернення військовим прокурором до суду з позовною заявою лише через місяць після звернення військовим прокурором з запитами до Східного ТКЕУ та Міністерства оборони України, свідчить про недотримання вимог щодо розумності строків, в межах яких уповноважені суб`єкти владних повноважень можуть вжити заходи щодо захисту інтересів держави. При цьому, Східне ТКЕУ не було позбавлене можливості самостійно звернутися до суду з позовною заявою, у межах розумних строків, сплативши суму судового збору. Відсутність коштів на оплату судового збору не є тим виключним випадком, у якому можлива заміна суб`єкта звернення до суду з компетентного органу на прокурора.
На думку колегії суддів Касаційного господарського суду, при наданні вказаних висновків суди у першу чергу зосередилися на часовому проміжку, який минув між повідомленням, яке прокурор надіслав до Міністерства оборони України та Управління та поданням позову у цій справі, проте обґрунтовуючи цей висновок не зазначили чому місяць є недостатнім строком для звернення з позовом органом, уповноваженим здійснювати захист інтересів держави у спірних правовідносинах. Крім цього, суди не приділили достатньої уваги тому, що такий проміжок, виключно у часовому виразі, не завжди є вирішальним у питанні дотримання прокурором приписів статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
У даних конкретних обставинах судам слід було врахувати, що спір у цій справі виник щодо порушення зобов`язання за договором підряду, а прострочення термінів виконання робіт, передбачених етапами договору підряду, що завдає шкоду інтересам держави, які полягають не лише у завданні збитків державі, а й у зриві забезпечення обороноздатності, морально психологічного духу та боєготовності військ в цілому, через не забезпечення казармами військовослужбовців, чим прокурор обґрунтував порушення інтересів держави, тобто навів підстави для звернення з позовом.
Аналогічні правові висновки щодо порушення інтересів держави викладено Верховним Судом у подібних правовідносинах, а саме у постанові від 25.02.2021 у справі № 910/261/20 ухваленою за участю тих самих сторін.
Також Верховний Суд звертає увагу, що незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи Міністерства оборони України та Управління про неможливість самостійно звернутися до суду з відповідним позовом через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт не звернення до суду зазначених органів з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси Управління, свідчить про те, що Міністерство оборони України та Управління неналежно виконують свої повноваження щодо стягнення штрафних санкцій, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.
Аналогічну правову позицію викладено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 15.10.2019 у справі № 903/129/18.
Також Верховний Суд наголошує, що саме лише посилання на закінчення строку позовної давності не може бути достатнім аргументом для підтвердження бездіяльності уповноваженого органу, але на переконання колегії суддів, такі обґрунтування для оперативного подання позову мають обов`язково враховуватись судами, що забезпечить дотримання вимог, зокрема, статті 236 ГПК України в частині оцінки з`ясованих обставин, чого у цьому разі судами попередніх інстанцій здійснено не було.
Аналогічну правову позицію викладено у постанові Верховного Суду від 20.01.2021 у справі № 927/468/20.
Ураховуючи наведене Верховний Суд вважає, що оскаржувані судові рішення у цій справі прийнято з неправильним застосуванням приписів статті 23 Закону України "Про прокуратуру", позаяк застосований судами попередніх інстанцій підхід є занадто формалізованим та таким, що не охоплює усіх особливостей цього спору. Критерій "розумності", який міститься у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та постанові Верховного Суду від 20.01.2021 у справі № 927/468/20 має визначається з урахуванням великого кола чинників і не може бути оцінений виключно темпорально.