ПОСТАНОВА
Іменем України
06 липня 2021 року
Київ
справа №640/1627/20
адміністративне провадження №К/9901/28563/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Шевцової Н. В.,
суддів: Данилевич Н. А., Мацедонської В. Е.,
за участю
секретаря судового засідання Савенкова Є. О.
учасників справи:
позивача ОСОБА_1
представника відповідача Бахіра Р. В.
представника третьої особи Григорян О. О., Кандиби М. В., Бельдяги С. В.
розглянув у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу № 640/1627/20
за позовом ОСОБА_1
до Міністерства аграрної політики та продовольства України
третя особа Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 травня 2020 року, ухвалене у складі головуючого судді Балась Т. П.,
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2020 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого судді Василенка Я. М., суддів Кузьменка В. В., Шурка О. І.,
У С Т А Н О В И В:
І. Суть спору та рух справи
1. У січні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернулася до суду з позовом до Міністерства аграрної політики та продовольства України (далі - відповідач, Мінагрополітики), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства (далі - третя особа), в якому просила:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 27 грудня 2019 року № 938-к "Про звільнення ОСОБА_1 ";
1.2. поновити ОСОБА_1 на посаді заступника начальника відділу бюджетного фінансування управління фінансової політики Господарсько-фінансового департаменту Міністерства аграрної політики та продовольства України з 29 грудня 2019 року, а за відсутності такої посади - на іншій рівнозначній посаді відповідно до її кваліфікації та професійної компетентності в цьому або державному органі - правонаступнику;
1.3. стягнути з Міністерства аграрної політики та продовольства України на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з дня наступного за днем звільнення по день постанови рішення суду.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що, за доводами ОСОБА_1, її звільнення з посади заступника начальника відділу бюджетного фінансування управління фінансової політики Господарсько-фінансового департаменту є незаконним, оскільки відповідачем було порушено процедуру вивільнення та не запропоновано жодної із вакантних посад, а тому прийнятий відповідачем наказ є протиправним та підлягає скасуванню із застосуванням наслідків такого скасування (поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу).
3. 20 лютого 2020 року представником відповідача надано відзив на позовну заяву, в якому він наголосив на тому, що звільнення позивача є законним та правомірним та було проведено на підставі та відповідно до процедури, встановленої статтею 87 Законом України "Про державну службу". Відповідач стверджує, що при звільненні ОСОБА_1 не було допущено жодного порушення її законних прав та інтересів, а також норм чинного законодавства України, у зв`язку з чим правових підстав для визнання протиправним та скасування наказу Мінагрополітики від 27 грудня 2019 року № 938-к нема, а тому у задоволенні позову просить відмовити повністю.
4. 06 березня 2020 року позивачем через канцелярію суду було подано відповідь на відзив, яка містить заперечення стосовно застосування відповідачем норм законодавства, чинних на момент звільнення, відповідно до яких було проведено процедуру реорганізації, та прийняття наказу про звільнення Мінагрополітики від 27 грудня 2019 року № 938-к.
5. Третя особа правом надати пояснення по суті спору не скористалась.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
6. ОСОБА_1 перебувала на державній службі у Міністерстві аграрної політики України з 02 липня 2002 року, при зарахуванні на посаду головного економіста відділу бюджетного фінансування цільових програм та заходів управління прогнозування, фінансування цільових програм, заходів та бюджетних установ Департаменту фінансово-кредитної та податкової політики у 2002 році їй присвоєно одинадцятий ранг державного службовця.
7. ОСОБА_1 у період з 2002 по 2018 рік просувалася по службі, а з 02 березня 2018 має п`ятий ранг державного службовця.
8. Наказом від 19 квітня 2018 року № 169-к позивача переведено на рівнозначну посаду заступника начальника відділу бюджетного фінансування управління фінансової політики Господарсько-фінансового департаменту з оплатою праці відповідно до законодавства України Міністерства аграрної політики України.
9. Відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 02 вересня 2019 року № 829 "Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади", вирішено реорганізувати Міністерство аграрної політики та продовольства України шляхом приєднання до Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України.
9.1. Пунктом 7 цієї постанови установлено, що Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України є правонаступником майна, прав і обов`язків Міністерства аграрної політики та продовольства України.
10. Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 20 вересня 2019 року № 507, підписаним Головою комісії з реорганізації Міністерства аграрної політики та продовольства України, було затверджено план заходів, пов`язаних з реорганізацією Міністерства аграрної політики та продовольства України (в подальшому - План заходів) (а.с. 12-22).
11. Пунктом 1 розділу "кадрові питання" зазначеного Плану заходів було передбачено письмове попередження працівників Мінагрополітики про можливе вивільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці із одночасним внесенням пропозицій щодо заміщення посад у Мінекономіки та їх призначення у порядку переведення строк виконання якого відбудеться після затвердження штатного розпису Мінекономіки (а.с. 17).
12. Головою комісії з реорганізації Міністерства аграрної політики та продовольства України Миловановим Т. видано наказ від 27 грудня 2019 року № 938-к, згідно з яким звільнено ОСОБА_1, заступника начальника відділу бюджетного фінансування управління фінансової політики Господарсько-фінансового департаменту, 28 грудня 2019 року у зв`язку з реорганізацією Міністерства аграрної політики та продовольства України, відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" (а.с. 83).
13. Позивач у будь-якій формі не зверталася до відповідача з приводу звільнення та припинення державної служби, а також не була попереджена відповідачем про наступне вивільнення (а. с. 83).
14. Відповідачем перед звільненням не запропоновано позивачу жодної іншої рівноцінної посади державної служби та (або) іншої роботи, навіть нижчої посади (посади державної служби), в тому числі декретної у цьому або іншому державному органі. Відповідачем жодним чином не було мотивовано та аргументовано звільнення позивача з державної служби та відсутності можливості подальшого використання позивача на державній службі. Перед звільненням позивача відповідачем не з`ясовано питання наявності у позивача переважного права на залишення на роботі (посаді), а також не проводився порівняльний аналіз продуктивності праці працівників за період їх роботи при вивільненні.
ІІІ. Рішення судів у цій справі та мотиви їхнього ухвалення
15. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 травня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2020 року, позовні вимоги задоволено в повному обсязі.
15.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 27.12.2019 № 938-к "Про звільнення ОСОБА_1".
15.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді заступника начальника відділу бюджетного фінансування Управління фінансової політики Господарсько-фінансового департаменту Міністерства аграрної політики та продовольства України з 29.12.2019, а у разі відсутності такої посади - на іншій рівнозначній посаді відповідно до її кваліфікації та професійної компетентності в цьому або державному органі, який є правонаступником Міністерства аграрної політики та продовольства України.
15.3. Стягнуто з Міністерства аграрної політики та продовольства України (ідентифікаційний код ЄДРПОУ 37471967, адреса: 01001, м. Київ, вул. Хрещатик, 24) на користь ОСОБА_1 (ідентифікаційний код НОМЕР_1 ) середній заробіток за час вимушеного прогулу з 29.12.2019 по 29.05.2020 в сумі 123 216,08 грн. (сто двадцять три тисячі двісті шістнадцять гривень вісім копійок).
15.4. Стягнуто з Міністерства аграрної політики та продовольства України (ідентифікаційний код ЄДРПОУ 37471967, адреса: 01001, м. Київ, вул. Хрещатик, 24) на користь ОСОБА_1 (ідентифікаційний код НОМЕР_1 ) судові витрати по сплаті судового збору в сумі 840,80 (вісімсот сорок гривень вісімдесят копійок).
15.5. Допущено негайне виконання рішення в частині:
- поновлення ОСОБА_1 на посаді заступника начальника відділу бюджетного фінансування Управління фінансової політики Господарсько-фінансового департаменту Міністерства аграрної політики та продовольства України з 29.12.2019, а у разі відсутності такої посади - на іншій рівнозначній посаді відповідно до її кваліфікації та професійної компетентності в цьому або державному органі, який є правонаступником Міністерства аграрної політики та продовольства України;
- стягнення середнього заробітку, що підлягає виплаті за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за один місяць в розмірі 25 472,55 грн (двадцять п`ять тисяч чотириста сімдесят дві гривні п`ятдесят п`ять копійок), з якої мають бути відраховані податки та обов`язкові платежі.
16. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що при вивільненні працівників (державних службовців) державного органу у зв`язку із скороченням чисельності або штату державних службовців, скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізацією державного органу, враховуючи положення частини третьої статті 5 Закону № 889, застосовують норми КЗпП України.
17. При цьому суд першої інстанції зазначив, що предметом дослідження у цій справі є звільнення позивачки з посади державної служби, яка призначалася на відповідну посаду у порядку, визначеному положеннями Закону № 889-VIII до набрання чинності вищенаведеними змінами та доповненнями, внесеними Законом від 19.09.2019 № 117-IX, що надавало їй певні соціальні гарантії, впевненість у майбутньому тощо, проте позивач була звільнена саме на підставі зміненої Законом від 19.09.2019 № 117-IX статті 87 Закону № 889-VIII, яка набрала чинності 25.09.2019 та виключила норму щодо процедури вивільнення державних службовців за ініціативою суб`єкта призначення, погіршивши становище позивача, яке існувало до прийняття нової норми закону.
ІV. Касаційне оскарження
18. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції третя особа подала до Верховного Суду касаційну скаргу, яку зареєстровано 30 жовтня 2020 року.
19. 09 листопада 2020 року ухвалою Верховного Суду вказана касаційна скарга залишена без руху та надано строк для усунення її недоліків шляхом надання до суду касаційної інстанції документа про доплату судового збору у відповідному розмірі, а також необхідно було уточнити, які саме судові рішення оскаржуються, та вимоги особи, що подає касаційну скаргу, до суду касаційної інстанції, за наслідками їх перегляду. Подати клопотання про поновлення строку на касаційне оскарження та надати відповідні докази на обґрунтування вказаного клопотання.
20. На виконання вимог зазначеної ухвали Верховного Суду Міністерством розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства України усунуто встановлені судом недоліки шляхом направлення документа про сплату судового збору у відповідному розмірі, а також уточнено вимоги до касаційної скарги та подано клопотання про поновлення строку на касаційне оскарження. Зазначені документи зареєстровані у Верховному Суді 23 листопада 2020 року.
21. У касаційній скарзі третя особа посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, згідно з яким підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
22. На обґрунтування наявності зазначеної підстави касаційного оскарження відповідач зазначає, що наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування статті 87 Закону України "Про державну службу" у новій редакції.
23. За твердженням третьої особи, на момент звільнення позивача з посади діяла редакція вказаної статті, яка не передбачала посилання на застосування Кодексу законів про працю України при звільненні працівника та скасовано попередження державного службовця про наступне вивільнення за два місяці і пропонування роботодавцем іншої рівнозначної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби).
24. Крім того, представник третьої особи наголошує на необхідності дотримання вимог статті 235 КЗпП України.
25. У зв`язку із зазначеним представник третьої особи просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог в повному обсязі.
26. У касаційній скарзі міститься клопотання про розгляд справи за участю представника третьої особи.
27. 07 грудня 2020 року ухвалою Верховного Суду відкрито касаційне провадження з підстави касаційного оскарження, визначеної пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, та витребувано із Окружного адміністративного суду міста Києва матеріали справи № 640/1627/20.
28. 17 грудня 2020 року справа № 640/1627/20 надійшла до Верховного Суду.
29. У відзиві на касаційну скаргу, який 28 грудня 2020 року зареєстровано у Верховному Суді, позивач спростовує доводи касаційної скарги, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
30. Відзив на касаційну скаргу містить клопотання про розгляд справи за участі позивача.
V. Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
31. За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
32. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
33. Згідно з частиною другою статті 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
34. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
35. Частиною шостою статті 43 Конституції України гарантовано громадянам захист від незаконного звільнення.
36. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, визначено Законом України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року №889-VIII, який набрав чинності 01 травня 2016 року (далі - Закон України "Про державну службу").
37. Підстави для припинення державної служби визначені статтею 83 Закону України "Про державну службу", згідно із пунктом 4 частини першої якої державна служба припиняється, за ініціативою суб`єкта призначення.
38. Відповідно до частин другої та третьої статті 5 Закону України "Про державну службу" відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
39. За приписами пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення, зокрема, є скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу.
40. Частиною третьою статті 87 Закону України "Про державну службу" (у редакції, чинній до 25 вересня 2019 року) було регламентовано, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини першої цієї статті визначається законодавством про працю.
40.1. Звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті допускається лише у разі, якщо державного службовця не може бути переведено на іншу посаду відповідно до його кваліфікації або якщо він відмовляється від такого переведення.
40.2. Державний службовець, якого звільнено на підставі пункту 1 частини першої цієї статті, у разі створення в державному органі, з якого його звільнено, нової посади чи появи вакантної посади, що відповідає кваліфікації державного службовця, протягом шести місяців з дня звільнення має право поворотного прийняття на службу за його заявою, якщо він був призначений на посаду в цьому органі за результатами конкурсу.
41. Підпунктом 53 пункту 6 розділу І Закону України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" від 19 вересня 2019 року № 117-IX (далі - Закон № 117-IX) передбачено, зокрема, внести зміни до Закону України "Про державну службу", а саме у статті 87:,
41.1. у частині першій у пункті 1 слова "ліквідація державного органу" замінити словами "скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців", а слова "у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі" виключити;
доповнити пунктом 1-1 такого змісту: "1-1) ліквідація державного органу";
41.2. у частині третій: абзац перший викласти в такій редакції: "3. Суб`єкт призначення приймає рішення про припинення державної служби з підстав, передбачених пунктами 2 і 3 частини першої цієї статті, у п`ятиденний строк з дня настання або встановлення відповідного факту";
41.2.1. абзац другий виключити;.
42. Відповідно до частин першої та другої статті 41 Закону України "Про державну службу" (у редакції зі змінами, внесеними згідно із Законом № 117-IX від 19.09.2019) державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу:
1) на іншу рівнозначну або нижчу вакантну посаду в тому самому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням керівника державної служби або суб`єкта призначення;
2) на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець.
42.1. Державний службовець, призначений на посаду без конкурсу, не може бути переведений на вищу посаду державної служби без проведення конкурсу.
42.2. Переведення здійснюється лише за згодою державного службовця.
43. Статтею 5-1 КЗпП України установлено гарантії забезпечення права громадян на працю, зокрема, правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
44. Пунктом першим частини першої статті 40 КЗпП України визначено, що трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадках змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.
45. Частиною другою статті 40 КЗпП України визначено, що звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.
46. На підставі частини четвертої статті 40 КЗпП України особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
47. Частина перша статті 42 КЗпП України унормовує, що при скороченні чисельності чи штату працівників у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці переважне право на залишення на роботі надається працівникам з більш високою кваліфікацією і продуктивністю праці.
48. Згідно з положеннями статті 49-2 КЗпП України про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці.
48.1. При вивільненні працівників у випадках змін в організації виробництва і праці враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством.
48.2. Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації. При відсутності роботи за відповідною професією чи спеціальністю, а також у разі відмови працівника від переведення на іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації працівник, на власний розсуд, звертається за допомогою до державної служби зайнятості або працевлаштовується самостійно.
49. У пункті 19 Постанови Пленуму Верховного Суду України №9 від 06 листопада 1992 року "Про практику розгляду судами трудових спорів" зазначено, що при реорганізації підприємства або при його перепрофілюванні звільнення за пунктом 1 статті 40 КЗпП України може мати місце, якщо це супроводжується скороченням чисельності або штату працівників, змінами у їх складі за посадами, спеціальністю, кваліфікацією, професіями.
50. Частина перша статті 235 КЗпП України визначає, що у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.