ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 червня 2021 року
м. Київ
справа № 640/12017/19
адміністративне провадження № К/9901/31802/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Чоповицької селищної ради Малинського району Житомирської області на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 травня 2020 року (суддя Федорчук А.Б.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року (судді: Беспалов О.О., Ключкович В.Ю., Парінов А.Б.) у справі № 640/12017/19 за позовом Акціонерного товариства "Українська залізниця" в особі регіональної філії "Південно-Західна залізниця" Акціонерного товариства "Українська залізниця" до Чоповицького селищного голови Чоповицької селищної ради Малинського району ОСОБА_1, Чоповицької селищної ради Малинського району Житомирської області про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У червні 2019 року позивач - Акціонерне товариство "Українська залізниця" в особі регіональної філії "Південно-Західна залізниця" Акціонерного товариства "Українська залізниця" (далі - АТ "Українська залізниця") звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Чоповицького селищного голови Чоповицької селищної ради Малинського району ОСОБА_1 (далі - селищний голова ОСОБА_1, відповідач-1), Чоповицької селищної ради Малинського району Житомирської області (далі - Селищна рада, відповідач-2), в якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність селищного голови ОСОБА_1 і Селищної ради в частині не передбачення коштів на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян при розробці місцевого бюджету на 2018 рік та в частині невиконання вимог пункту 6 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04 березня 2002 року № 256 (далі - Порядок № 256), а саме не реєстрації за період з 01 січня по 31 грудня 2018 року додаткових зобов`язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремим категоріям громадян у приміському сполученні зі станцій та зупиночним пунктам, що розташовані в межах Селищної ради (Чоповицької селищної об`єднаної територіальної громади);
- стягнути з Селищної ради на користь позивача 275 534,02 грн шкоди, заподіяної протиправною бездіяльністю у сумі витрат, які понесла залізниця на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах за період з 01 січня по 31 грудня 2018 року та 6 054,01 судових витрат.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що в порушення вимог чинного законодавства України щодо пільг, компенсацій та гарантій, відповідачами протиправно не здійснено заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затверджених постановою Кабінету Міністрів України 04 березня 2001 року № 256, а саме: не передбачено кошти на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян при розробці районного бюджету на 2018 рік; не зареєстровано за спірний період додаткових зобов`язань за фактично надані позивачем послуги з перевезення окремих категорій громадян на території Селищної ради; не надіслано відповідної інформації про додаткові зобов`язання щомісяця та не сплачено позивачу витрати за надані послуги з перевезення пільгових категорій громадян за спірний період у сумі 275 534,02 грн.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 травня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року, позов задоволено в повному обсязі.
Приймаючи означені судові рішення, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що Закон України "Про місцеві державні адміністрації", Бюджетний кодекс України, постанови Кабінету Міністрів України № 256, № 1359 визначають певний алгоритм дій для можливості здійснення місцевими органами влади заходів на відшкодування витрат на перевезення пільгових категорій громадян. Позивач задля відшкодування коштів за перевезення пільгових категорій громадян вчиняв усі необхідні передбачені чинним законодавством дії. Натомість, відповідачами не вчинялись дії щодо підписання з позивачем договорів про порядок відшкодування компенсаційних виплат за пільгове перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, не приймались рахунки за надані послуги, облікові форми та не підписувались акти звіряння розрахунків за надані послуги, відповідно, не відображалась інформація про фактично спожиті послуги з пільгового перевезення окремих категорій громадян та суми заборгованості. За таких обставин суди дійшли висновку про те, що не підписавши договір про відшкодування витрат за перевезення пільгової категорії громадян залізничним транспортом та не відшкодувавши позивачу понесені витрати, відповідач-2 допустив протиправну бездіяльність щодо ухилення від виконання обов`язку, покладеного на нього чинним законодавством.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, Селищна рада звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 травня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2020 року, а провадження у справі закрити.
Підставами касаційного оскарження скаржник визначив пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (по тексту - КАС України), а саме: - суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; - відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
Зокрема, у касаційній скарзі Селищна рада зазначає про неврахування судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного у постанові від 03 березня 2020 року у справі № 904/94/19 (щодо визначення предметної юрисдикції такого спору), а також указує на відсутність висновку Верховного Суду щодо визначення у спорах про відшкодування залізниці вартості пільгових перевезень належним відповідачем селищну раду.
Ухвалою від 08 грудня 2020 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
Селищний голова ОСОБА_1 подав відзив на касаційну скаргу відповідача-2, у якому, погоджуючись з доводами скаржника, просить касаційну скаргу задовольнити, рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, а провадження у справі закрити.
АТ "Українська залізниця" також подала відзив на касаційну скаргу Селищної ради, в якому заперечує проти задоволення її вимог та просить оскаржувані судові рішення залишити без змін. Позиція позивача ґрунтується на тому, що відповідачі не забезпечили виконання державної програми соціального захисту населення - не передбачили у річному кошторисі селищного бюджету на 2018 рік відповідних видатків та не перерахували із місцевого бюджету на рахунок позивача компенсацію за пільговий проїзд окремих категорій громадян на залізничному транспорті, а тому суди першої та апеляційної інстанцій прийняли правильні рішення про задоволення позовних вимог.
Окрім того, позивач не погоджується з позицією скаржника щодо належності даного спору до юрисдикції господарських судів, оскільки при відкритті провадження у даній справі суд першої інстанції вже визначив предметну підсудність даної справи, крім того під час її розгляду в судах попередніх інстанцій заперечень щодо підсудності спору відповідачі не висловлювали. Щодо посилань скаржника на постанову Великої Палати Верховного Суду від 03 березня 2020 року у справі № 904/94/19, то позивач уважає її такою, що не підлягає застосуванню до спірних правовідносин, оскільки в названій справі мова йде про інший бюджетний рік і предмет спору в ній відрізняється від предмету спору у даній справі. Позивач зазначає, що у своєму позові він оскаржує бездіяльність відповідачів не як сторін договірних зобов`язань, а як виконавців державної програми гарантування безоплатного проїзду в приміському сполученні окремої категорії громадян.
Ухвалою від 10 березня 2021 року Верховний Суд відмовив у задоволенні клопотання Селищної ради про зупинення виконання оскаржуваних судових рішень до закінчення касаційного перегляду справи.
Ухвалою від 29 червня 2021 року провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
АТ "Українська залізниця" в особі виробничого підрозділу Коростенська дирекція залізничних перевезень регіональної філії "Південно-Західна залізниця" АТ "Українська залізниця" упродовж 2018 року надавалися послуги по пільговому перевезенню окремих категорій громадян у приміському сполученні зі станцій та зупиночним пунктам, що розташовані в межах Селищної ради.
Позивач листом від 19 грудня 2017 року № ДН-4/01-4/1575 звернувся до голови Чоповицької територіальної громади ОСОБА_1 щодо передбачення у місцевому бюджеті суми компенсацій за пільгові перевезення на 2018 рік коштів на прогнозному рівні 471,20 тис. грн і з пропозицією укласти відповідний договір, проект якого додавався. Однак відповідач відмовився від укладання договору про відшкодування витрат за перевезення пільгової категорії громадян залізничним транспортом.
В подальшому, протягом 2018 року залізниця неодноразово зверталася до голови Чоповицької територіальної громади ОСОБА_1 із даним питанням, але відповідей не отримувала.
Зважаючи на неможливість в односторонньому порядку відмовитися від виконання державної програми соціального захисту населення, залізниця протягом 2018 року здійснювала дії щодо виконання державної програми з надання послуг по перевезенню пільгових категорій громадян та обліку цих пасажирів. Згідно наданих позивачем розрахунків заборгованості, за період з 01 січня по 31 грудня 2018 року залізницею надано послуги по перевезенню пільгових категорій громадян у приміському сполученні на суму 275 534,02 грн.
Заборгованість відповідачів на зазначену суму перед позивач не погашена.
Застосування норм права та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Відповідно до частини шостої статті 9 Закону України від 04 липня 1996 року № 273/96-ВР "Про залізничний транспорт" для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.
Пільгове перевезення пасажирів залізничним транспортом передбачено низкою законодавчих актів України. Так, соціальні пільги на пасажирські перевезення для ряду категорій громадян встановлено, зокрема, Міжурядовою Угодою про взаємне визнання прав на пільговий проїзд для інвалідів та учасників Великої Вітчизняної війни, а також осіб, прирівняних до них від 12 березня 1993 року, законами України "Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні", "Про державну соціальну допомогу інвалідам з дитинства та дітям-інвалідам", "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей", "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", "Про охорону дитинства", "Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ, ветеранів Національної поліції і деяких інших осіб та їх соціальний захист".
Норми вказаних законів, зокрема, закріплюють реалізацію державних гарантій певним категоріям громадян та є нормами прямої дії: безумовному обов`язку залізничного перевізника надавати пільги визначеним категоріям громадян кореспондує безумовний обов`язок держави в особі її органів відшкодувати такі пільги.
Згідно зі статтею 509 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) зобов`язанням є правовідношення, в якому одна сторона (боржник) зобов`язана вчинити на користь другої сторони (кредитора) певну дію (передати майно, виконати роботу, надати послугу, сплатити гроші тощо) або утриматись від певної дії, а кредитор має право вимагати від боржника виконання його обов`язку. Зобов`язання виникають з підстав, встановлених статтею 11 ЦК України.
Відповідно до приписів статей 525, 526 ЦК України зобов`язання має виконуватись належним чином, відповідно до умов договору та вимог цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, а за відсутності таких умов та вимог відповідно до звичаїв ділового обороту та інших вимог, що звичайно ставляться. Одностороння відмова від виконання зобов`язання або одностороння зміна його умов не допускається, якщо інше не встановлено договором або законом.
Отже, забезпечуючи пільгове перевезення окремих категорій громадян, держава поклала на себе обов`язок відшкодовувати за рахунок державного або місцевого бюджетів збитки, понесені залізничним транспортом, а позивач, своєю чергою, не має права відмовити таким громадянам в обслуговуванні з підстав відсутності належного фінансування для подальшого відшкодування залізниці таких витрат.
Вирішуючи справу, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
Колегія суддів уважає передчасним такий висновок судів, ураховуючи наступне.
Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття "суд, встановлений законом" включає в себе, зокрема, таку складову, як дотримання усіх правил юрисдикції та підсудності.
Судова юрисдикція - це інститут, який покликаний розмежувати між собою компетенцію як різних ланок судової системи, так і різних видів судочинства - цивільного, кримінального, господарського та адміністративного.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їхній сукупності. Також таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
Важливість визначення юрисдикції підтверджується як закріпленням у Конституції України принципу верховенства права, окремими елементами якого є законність, правова визначеність та доступ до правосуддя, так і прецедентною практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ).
У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі "Меньшакова проти України" ЄСПЛ зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення від 28 травня 1985 року у справі "Ашинґдейн проти Сполученого Королівства" (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Тобто юрисдикційність спору залежить від характеру спірних правовідносин, правового статусу суб`єкта звернення та предмета позовних вимог, а право вибору способу судового захисту належить виключно позивачеві.
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Суб`єктом владних повноважень відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Виникнення спірних правовідносин у даній справі обумовлено невиконанням відповідачами обов`язку щодо відшкодування витрат, понесених позивачем у зв`язку із наданням послуг по пільговому перевезенню окремих категорій громадян у приміському сполученні зі станцій та зупиночним пунктам, що розташовані в межах Селищної ради.
Під час розгляду справи судами залишено поза увагою те, що між сторонами у даній справі не було укладено договору на відшкодування вартості пільгового перевезення залізничним транспортом за 2018 рік на спірну суму.
Тобто, в даному випадку зобов`язання сторін щодо надання послуг з перевезення пільгових категорій громадян та відшкодування витрат, понесених у зв`язку із цим, виникли безпосередньо в силу закону і не залежать від їхнього волевиявлення.
За приписами статті 174 Господарського кодексу України господарські зобов`язання можуть виникати, зокрема, безпосередньо із закону або іншого нормативно-правового акта, що регулює господарську діяльність.
Таким чином, відсутність у спірному випадку договору про відшкодування компенсаційних виплат за наданий пільговий проїзд у приміському сполученні не звільняє сторони від виконання господарського зобов`язання, оскільки зобов`язання сторін у цій справі виникає безпосередньо із законів України і не залежать від волевиявлення сторін.
Цей висновок узгоджується з позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною у постанові від 03 березня 2020 року у справі № 904/94/19, де зазначено, що у відносинах щодо розрахунку із залізницею за пільгове перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, головні розпорядники державних коштів на фінансування соціальних програм виступають не як суб`єкти владних повноважень, а як боржники у зобов`язальних господарських правовідносинах. Отже, правовідносини у цій справі не є публічно-правовими, а тому спір має розглядатися за правилами господарського судочинства.
Крім того, у названій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала про те, що висловлюючи намір відступити від правового висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 20 березня 2019 року у справі № 804/7864/15, Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду помилково не врахував того, що правовідносини у справі № 804/7864/15 виникли на підставі укладеного між сторонами справи договору від 30 січня 2014 року № 3/14 на виплату компенсаційних виплат за пільгове перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, який за оцінкою судів у цій справі є адміністративним. А відтак, указаний спір розглянуто судами за правилами адміністративного судочинства.
На думку колегії суддів, наведена правова позиція Великої Палати Верховного Суду є застосовною і до правовідносин у даній справі, оскільки є останньою у цій категорії спорів.
На підставі викладеного Суд резюмує, що оскільки вимоги позивача про відшкодування витрат, понесених ним у зв`язку із наданням послуг по пільговому перевезенню окремих категорій громадян, заявлені не на підставі договору, який, як уже зазначалось, між сторонами укладено не було, а в силу прямої норми закону, то з урахуванням положень статті 19 КАС України та статті 20 Господарського процесуального кодексу України, даний спір не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів та має вирішуватися в порядку господарського судочинства.
Суди попередніх інстанцій наведеного не врахували та дійшли до помилкового висновку про належність цього спору до юрисдикції адміністративних судів.
При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі з обов`язком суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
За змістом пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право: скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
Згідно з приписами частини другої статті 354 КАС України порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За наведеного правового регулювання та обставин справи касаційна скарга підлягає задоволенню, оскаржувані судові рішенню - скасуванню, а провадження в адміністративній справі - закриттю на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
При цьому, виходячи з наведених норм процесуального закону необхідно зауважити, що оскільки допущені судами попередніх інстанцій порушення норм процесуального закону є обов`язковою підставою для скасування оскаржуваних судових рішень із закриттям провадження у справі, то інші доводи скаржника не можуть бути перевірені судом касаційної інстанції, оскільки стосуються суті заявлених позовних вимог.