ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 червня 2021 року
м. Київ
справа № 815/2634/18
адміністративне провадження № К/9901/1178/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Данилевич Н.А.,
суддів: Мацедонської В.Е., Шевцової Н.В.,
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 липня 2018 року (головуючи суддя -Тарасишина О.М.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року (головуючий суддя - Димерлій О.О., судді - Коваль М.П., Єщенко О.В.) в адміністративній справі №815/2634/18
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області
про визнання протиправним та скасування наказу,
у с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У червні 2018 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернулась до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області (далі - ГУ Держпродспоживслужба в Одеській області) про визнання протиправним та скасування наказу ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 24 травня 2018 року № 1286 "Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1".
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що спірним наказом відповідача притягнуто заступника начальника відділу документального забезпечення Управління організаційно-господарського забезпечення ОСОБА_1 за недотримання вимог пунктів 1.4, 4.1 посадової інструкції, п. 10 ч. 1 ст. 2 Закону України "Про державну службу", п. 3.2, 9.1. Правил внутрішнього службового розпорядку ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області, затверджених наказом від 23 травня 2016 року №1, до дисциплінарної відповідності та оголошено ОСОБА_1 догану. На думку позивача, названий наказ є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки ОСОБА_1 у своїх поясненнях було зазначено про поважність підстав відсутності на робочому місці 05 травня 2018 року, зокрема з підстав необхідності звернення до стоматологічної клініки у зв`язку з загостренням хронічного періодонтиту зуба №17. Крім того, позивач зазначає, що останню не було повідомлено належним чином про зміну режиму роботи.
Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 17 липня 2018 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року, у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовлено повністю.
Ухвалюючи судове рішення у справі, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що позивачем порушено Правила внутрішнього службового розпорядку ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області, а посилання на поважність причин щодо відсутності останньої на робочому місці, є необґрунтованим. Суд вказав, що відповідачем було дотримано вимоги положень Закону України "Про доступ до публічної інформації", зокрема відповідачем оприлюднено наказ від 26 січня 2018 року № 128 "Про перенесення робочих днів у 2018 році" на офіційному веб-сайті ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області, а відтак останнім вчинено всі необхідні дії для доведення цього наказу до відома позивача. Суд також врахував, що законодавством не визначено переліку обставин, за яких прогул вважається вчиненим з поважних причин, а тому, вирішуючи питання про поважність причин відсутності на роботі працівника, тобто прогулу, суд виходить з конкретних обставин. При цьому відсутність працівника на роботі за станом здоров`я може підтверджуватись не тільки лікарняним листком, а й довідкою медичної установи. Судом взято до уваги, що в наданих поясненнях від 22.05.2018 та 23.05.2018 позивачем було зазначено про відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня у зв`язку з тим, що позивач звертався до лікаря за наданням медичної допомоги, без зазначення до якої установи та до якого фахового лікаря звернувся позивач. В матеріалах службового розслідування відсутні будь-які посилання на довідку стоматологічної клініки "ArtSmile", видану ОСОБА_1 . Крім того, вказана довідка не містить дати видачі, бланку та печатки установи, що його видала, зазначення часу проведення консультації та інформації про те, чи дозволяв її стан здоров`я виконувати свої посадові обов`язки 05.05.2018. Окрім того, відсутні будь-які дані щодо стоматологічної клініки " ArtSmile" (відсутня адреса, код ЄДРПОУ, номер ліцензії, тощо). Апеляційний суд також зауважив, що стоматологічна допомога не є невідкладною та її отримання не позбавляє обов`язку позивача сповістити керівництво установи, де працює державний службовець, про підстави відсутності на робочому місці.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
09 січня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17 липня 2018 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06 грудня 2018 року, в якій позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення про задоволення позову у повному обсязі.
На обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник вказує, що жодним законодавчим актом не передбачено, що оприлюднення на офіційному веб-сайті відповідача наказу про перенесення робочого дня є належним доказом повідомлення працівника про зміну істотних умов праці. Вказує, що вона не була повідомлена про перенесення робочого дня з 30 квітня 2018 року на суботу, 05 травня 2018 року, а отже не знала і не могла знати про необхідність виходити на роботу. Також вказує, що 30 квітня 2018 року вона перебувала на лікарняному, а отже 05 травня 2018 року не мала ставати до роботи, але вказаному аргументу, як вказує позивач, суди попередніх інстанцій не дали належної правової оцінки. Зазначає, що відповідачем не надано доказів на спростування факту перебування позивача у лікаря 05 травня 2018 року. Таким чином, скаржник вважає, що вона була відсутня на роботі 05 травня 2018 року з поважних причин.
Ухвалою Верховного Суду від 23 червня 2021 року зазначену адміністративну справу прийнято до провадження та призначено до розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що з 19 травня 2016 року позивач працює на посаді начальника відділу контролю у сфері торгівлі, робіт та послуг управління захисту споживачів Головному управлінні Держпродспоживслужби в Одеській області.
Наказом відповідача від 2 лютого 2018 року №35-К ОСОБА_1 переведена на посаду заступника начальника відділу документального забезпечення Управління організаційно-господарського забезпечення ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області.
Згідно службової записки начальника відділу управління персоналом ОСОБА_2 від 5 травня 2018 року, ОСОБА_1 заступник начальника відділу документального забезпечення Управління організаційно-господарського забезпечення ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області в період з 2 травня 2018 року по 5 травня 2018 року була відсутня на службі без поважних причин, про що складено відповідний акт від 5 травня 2018 року.
Відповідно до наданих позивачем листків непрацездатності, остання перебувала в стані тимчасової непрацездатності в період з 2 травня 2018 року по 4 травня 2018 року.
Наказом відповідача від 14 травня 2018 року №1147 "Про дисциплінарне провадження стосовно ОСОБА_1" було ініційовано та доручено дисциплінарній комісії з розгляду дисциплінарних справ ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області провести дисциплінарне провадження щодо обставин відсутності на службі більше трьох годин протягом робочого дня 5 травня 2018 року заступника начальника відділу документального забезпечення Управління організаційно-господарського забезпечення ОСОБА_1 ..
За результатами дисциплінарного провадження комісією з розгляду дисциплінарних справ ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області складено подання від 24 травня 2018 року, яке стало підставою для прийняття спірного наказу від 24 травня 2018 року № 1286 "Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1".
Зазначене подання складено на підставі висновку дисциплінарної комісії відповідача про наявність у діях державного службовця заступника начальника відділу документального забезпечення Управління організаційно-господарського забезпечення ОСОБА_1 дисциплінарного проступку.
Зі змісту названого висновку вбачається, що ОСОБА_1 заступник начальника відділу документального забезпечення Управління організаційно-господарського забезпечення Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області в період з 2 травня по 5 травня 2018 року була відсутня на службі без поважних причин.
Згідно пояснень безпосереднього керівника ОСОБА_1, начальника відділу документального забезпечення ОСОБА_3, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 11.01.2018 року № 1-р "Про перенесення робочих днів у 2018 році" перенесено у 2018 році в порядку та на умовах, визначених законодавством, робочі дні, зокрема з понеділка 30 квітня на суботу 5 травня. Таким чином субота, 5-те травня 2018 року, також є робочим днем, а, відповідно, відсутність позивача на службі у вказаний день (більше трьох годин протягом робочого дня) є прогулом.
Згідно пояснень ОСОБА_1, 05 травня 2018 року позивач зверталась до лікаря за наданням медичної допомоги, а тому була відсутня на службі більше трьох годин протягом робочого дня. У своїх поясненнях від 23 травня 2019 року позивач вказує, що причиною відсутності ОСОБА_1 на робочому місті слугувало те, що 05 травня 2018 року у зв`язку з поганим самопочуттям та погіршенням стану здоров`я остання звернулась до лікаря за наданням медичної допомоги, однак через відсутність фахової медичної освіти, не мала можливості відповісти на питання про визначення стану тимчасової непрацездатності, а тому більш детальну інформацію може бути надано не раніше 11 червня 2018 року (а. с. 14).
Наказом ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 24 травня 2018 року №1286 "Про накладення дисциплі нарного стягнення на ОСОБА_1" притягнуто заступника начальника відділу документального забезпечення Управління організаційно-господарського забезпечення ОСОБА_1 за недотримання вимог пунктів 1.4, 4.1 посадової інструкції, п. 10 ч. 1 ст. 2 Закону України "Про державну службу", п. 3.2, 9.1 Правил внутрішнього службового розпорядку ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області, затверджених наказом від 23 травня 2016 року № 1, до дисциплінарної відповідальності та оголошено позивачу догану.
Також суди установили, що відповідно до п. 1 наказу ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області від 26 січня 2018 року № 128 "Про перенесення робочих днів у 2018 році" у 2018 році робочий день з понеділка 30 квітня перенесено на суботу 5 травня (а. с. 48).
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до статті 19 Конституції України суд, як орган державної влади, зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами.
Відповідно до ст. 8 Закону України "Про державну службу" державний службовець зобов`язаний, серед іншого, дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки; забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки; виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України; постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності, тощо.
Статтею 147 КЗпП України встановлено, що за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: 1) догана; 2) звільнення.
Відповідно до статті 149 КЗпП України до застосування дисциплінарного стягнення власник або уповноважений ним орган повинен зажадати від порушника трудової дисципліни письмові пояснення.
За кожне порушення трудової дисципліни може бути застосовано лише одне дисциплінарне стягнення.
При обранні виду стягнення власник або уповноважений ним орган повинен враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника.
Стягнення оголошується в наказі (розпорядженні) і повідомляється працівникові під розписку.
Відповідно до ч. 1 ст. 64 Закону України "Про державну службу", за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
Згідно ч. 1 ст. 65 Закону України "Про державну службу", підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
Відповідно п. 10, ч. 1 ст. 2 Закону України "Про державну службу", службова дисципліна - неухильне додержання Присяги державного службовця, сумлінне виконання службових обов`язків та правил внутрішнього службового розпорядку.
Дисциплінарним проступком відповідно до п. 12 ч. 2 ст. 65 Закону України "Про державну службу", є прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин.
За приписами ч. 1 ст. 66 Закону України "Про державну службу", до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення: 1) зауваження; 2) догана; 3) попередження про неповну службову відповідність; 4) звільнення з посади державної служби.
Відповідно до ч. 3 ст. 66 Закону України "Про державну службу", у разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4, 5, 12 та 15 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єктом призначення або керівником державної служби такому державному службовцю може бути оголошено догану.
Згідно ч. 6 ст. 66 Закону України "Про державну службу", дисциплінарні стягнення, передбачені пунктами 2-4 частини першої цієї статті, накладаються виключно за пропозицією Комісії, поданням дисциплінарної комісії.
Згідно ч. 1 ст. 69 Закону України "Про державну службу", для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія).
Відповідно ч. 9 ст. 69 Закону України "Про державну службу", дисциплінарна комісія розглядає дисциплінарну справу державного службовця, сформовану в установленому цим Законом порядку.
Згідно ч. 1 ст. 73 Закону України "Про державну службу", з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа.
Відповідно ч. 3 ст. 73 Закону України "Про державну службу", результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиції Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення.
Згідно ч. 6 ст. 74 Закону України "Про державну службу", державний службовець має право на ознайомлення з матеріалами дисциплінарної справи та на оскарження застосованого до нього дисциплінарного стягнення у визначеному цим Законом порядку.
Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 75 Закону України "Про державну службу", перед накладенням дисциплінарного стягнення суб`єкт призначення повинен отримати від державного службовця, який притягається до дисциплінарної відповідальності, письмове пояснення. Пояснення державного службовця має відображати час, місце, обставини та причини вчинення ним дисциплінарного проступку, його усвідомлення чи заперечення провини, а також інші питання, які мають значення у справі.
Відповідно до ст. 76 Закону України "Про державну службу", державний службовець має право на ознайомлення з усіма матеріалами дисциплінарної справи перед прийняттям рішення про накладення на нього дисциплінарного стягнення.
За результатами ознайомлення державний службовець має право вносити зауваження до висновку, клопотання про вжиття додаткових заходів для встановлення обставин, які мають значення для справи, надавати додаткові пояснення та додаткові документи і матеріали, що стосуються зазначених обставин, які долучаються до справи.
Відповідно до ч. 2 ст. 73 Закону України "Про державну службу", дисциплінарна справа повинна містити: 1) дату і місце її формування; 2) підстави для відкриття дисциплінарного провадження; 3) характеристику державного службовця, складену його безпосереднім керівником, та інші відомості, що характеризують державного службовця; 4) відомості щодо наявності чи відсутності дисциплінарних стягнень; 5) інформаційну довідку з викладенням обставин щодо вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку; 6) пояснення державного службовця щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 7) пояснення безпосереднього керівника державного службовця з приводу обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 8) пояснення інших осіб, яким відомі обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; 9) належним чином завірені копії документів і матеріалів, що підтверджують та/або спростовують факт вчинення дисциплінарного проступку; 10) відомості про причини і умови, що призвели до вчинення проступку, вжиті або запропоновані заходи для їх усунення чи обставини, на підставі яких з державного службовця знімають звинувачення; 11) висновок за результатами службового розслідування (у разі його проведення); 12) висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності; 13) опис матеріалів, які містяться в дисциплінарній справі.
Згідно ч. 4 ст. 74 Закону України "Про державну службу", дисциплінарне стягнення не може бути застосовано під час відсутності державного службовця на службі у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю, під час перебування його у відпустці або у відрядженні.
Відповідно до частини першої статті 75 Закону №889-VIII, перед накладенням дисциплінарного стягнення суб`єкт призначення повинен отримати від державного службовця, який притягається до дисциплінарної відповідальності, письмове пояснення.
Згідно ч. 1 ст. 77 Закону України "Про державну службу", рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб`єкта призначення.
Відповідно до п. 1.4 Посадової інструкції, заступник начальника відділу документального забезпечення Управління організаційно-господарського забезпечення Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області у своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, постановами Верховної Ради України, актами та дорученнями Президента України, актами Кабінету Міністрів України, актами, дорученнями, листами Держпродспоживслужи України, наказами Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області, рішеннями місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, прийнятими в межах їх компетенції, а також Положенням про Управління організаційно-господарського забезпечення Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області, Положенням про відділ, дорученнями та Розпорядженнями начальника та заступника начальника ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області, дорученнями і розпорядженнями начальника та заступника начальника Управління організаційно-господарського забезпечення, начальника відділу документального забезпечення та цією посадовою інструкцією.
Згідно п. 4.1 Посадової інструкції заступник начальника відділу несе відповідність за невиконання, неякісне або несвоєчасне виконання посадових завдань та обов`язків, недотримання або порушення правил внутрішнього службового розпорядку, неналежне виконання службових обов`язків, перевищення своїх повноважень.
Відповідно п. 3.2 Правил внутрішнього службового розпорядку Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області затверджених наказом від 23.05.2016 року № 1 у Головному управління Держпродспоживслужби в Одеській області встановлюється п`ятиденний робочий тиждень із тривалістю роботи по днях: з понеділка по п`ятницю - по 8 годин; вихідні дні - субота і неділя.
Встановлюється наступний режим роботи Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області з понеділка по п`ятницю - з 09:00 до 17:30; обідня перерва - з 13:00 до 13:30.
Згідно п. 9.1 недотримання вимог Правил внутрішнього службового розпорядку є підставою для притягнення державного службовця до відповідальності у порядку, передбаченому чинним законодавством.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 47 Закону України "Про державну службу", Правилами внутрішнього службового розпорядку державного органу (далі - правила внутрішнього службового розпорядку) визначаються умови і порядок перебування державного службовця в державному органі у вихідні, святкові та неробочі дні, а також після закінчення робочого часу.
Згідно Розділу 4 Правил внутрішнього службового розпорядку Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області, державний службовець повідомляє свого безпосереднього керівника про свою відсутність на роботі у письмовій формі, засобами електронного чи телефонного зв`язку або іншим доступним способом.
У разі недотримання державним службовцем вимог пункту 1 цього розділу складається акт про відсутність державного службовця на робочому місці.
Згідно п. 1 ч. 1 ст. 5 Закону України "Про доступ до публічної інформації", доступ до інформації забезпечується шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет.
Відповідно до ч. 1 ст. 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати загальні правила роботи установи, правила внутрішнього трудового розпорядку; розклад роботи та графік прийому громадян.
Відповідно п. 6.2 Правил внутрішнього службового розпорядку відповідача, нормативно-правові акти, які підлягають офіційному оприлюдненню, доводяться до відома державного службовця шляхом розміщення на офіційних веб-сайтах органів державної влади та на власному сайті Головного управління.