ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 червня 2021 року
м. Київ
справа №0740/964/18
адміністративне провадження №К/9901/9364/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Радишевської О.Р., Уханенка С.А.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом Закарпатської обласної державної адміністрації до Державної казначейської служби України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, - Департаменту фінансів Закарпатської обласної державної адміністрації, про визнання бездіяльності протиправною, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Державної казначейської служби України на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року, ухвалене в складі головуючого судді Плеханова З.Б., і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2019 року, прийняту в складі колегії суддів: головуючого Обрізко І.М., суддів Іщук Л.П., Шевчук С.М.,
У С Т А Н О В И В :
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2018 року Закарпатська обласна державна адміністрація звернулася з позовом до Державної казначейської служби України, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача, - Департаменту фінансів Закарпатської обласної державної адміністрації, про визнання протиправною бездіяльності щодо незабезпечення за результатами першого півріччя 2018 року щоденного перерахування компенсації до спеціального фонду бюджету Закарпатської області починаючи з 12 числа місяця, що настає за звітним кварталом, тобто з 12 липня 2018 року, за рахунок щоденних надходжень до державного дорожнього фонду, а саме 60 відсотків коштів, передбачених абзацом другим частини четвертої статті 24-2 Бюджетного кодексу України.
2. Позовні вимоги мотивовані тим, що Державною казначейською службою України всупереч пункту 7 Порядку спрямування до спеціальних фондів обласних бюджетів та бюджету м.Києва 50 відсотків суми перевиконання загального обсягу щомісячних показників надходжень митних платежів, визначених у розписі державного бюджету за загальним фондом, та поквартальної компенсації з державного дорожнього фонду, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 вересня 2015 року №726 (далі - Порядок №726), допущено бездіяльність щодо незабезпечення за результатами першого півріччя 2018 року щоденного перерахування компенсації до спеціального фонду бюджету Закарпатської області починаючи з 12 числа місяця, що настає за звітним кварталом, тобто з 12 липня 2018 року, за рахунок щоденних надходжень до державного дорожнього фонду, а саме 60 відсотків коштів, передбачених абзацом другим частини четвертої статті 24-2 Бюджетного кодексу України, у загальному обсязі 101434079 грн.
ІІ. Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність Державної казначейської служби України щодо незабезпечення за результатами першого півріччя 2018 року щоденного перерахування компенсації до спеціального фонду бюджету Закарпатської області починаючи з 12 числа місяця, що настає за звітним кварталом, тобто з 12 липня 2018 року, за рахунок щоденних надходжень до державного дорожнього фонду, а саме 60 відсотків коштів, передбачених абзацом другим частини четвертої статті 24-2 Бюджетного кодексу України. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Державної казначейської служби України на користь Закарпатської обласної державної адміністрації судові витрати з оплати судового збору в розмірі 1762 грн.
4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2019 року апеляційну скаргу Державної казначейської служби України залишено без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року - без змін.
5. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що посилання Державної казначейської служби України на те, що вона діяла відповідно до окремого доручення в.о. Міністра фінансів України, яким тимчасово було призупинено з 12 липня 2018 року щоденне перерахування компенсації до відповідних обласних бюджетів, не відповідає вимогам Закону України "Про Кабінет Міністрів України" від 27 лютого 2014 року №794-VII (далі - Закон №794-VII) та постанови Кабінету Міністрів України від 19 січня 2011 року №21, якою затверджено Порядок зупинення операцій з бюджетними коштами (далі - Порядок №21), де міститься вичерпний перелік випадків зупинення операцій з бюджетними коштами. Зміни, внесені до Порядку №726, на які посилається відповідач, на момент виникнення спірних правовідносин, як і на момент подання позову (07 вересня 2018 року), були відсутні; компенсація у розмірі 101434079 грн на рахунок обласного бюджету Закарпатської області не надходила. Ураховуючи приписи частини другої статті 58, частини другої статті 124 Конституції України, рішення Конституційного Суду України від 09 лютого 1999 року №1-рп/99 та постанову Верховного Суду України від 13 червня 2017 року в справі №21-1393а17 суди дійшли висновку про те, що позиція відповідача щодо відсутності протиправної бездіяльності не ґрунтується на вимогах закону та є безпідставною.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись із вказаними судовими рішеннями, Державна казначейська служба України подала касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2019 року і ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі.
7. Касаційна скарга мотивована тим, що оскаржувані судові рішення ухвалені судами з неправильним застосуванням норм матеріального права. Державна казначейська служба України, як зазначено у касаційній скарзі, діяла та діє відповідно до законодавства, в межах своїх повноважень, що свідчить про помилковість висновків судів попередніх інстанцій щодо наявності правових підстав для задоволення позову. Скаржник також уважає, що суд першої інстанції помилково стягнув із відповідача на користь позивача судові витрати з оплати судового збору, оскільки останній є суб`єктом владних повноважень.
IV. Позиція інших учасників справи
8. Закарпатською обласною державною адміністрацією та Департаментом фінансів Закарпатської обласної державної адміністрації подано відзиви на касаційну скаргу із проханням залишити її без задоволення, а оскаржувані рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13 березня 2019 року - без змін, оскільки вони, на думку позивача та третьої особи, ухвалені з дотриманням норм матеріального і процесуального права.
V. Рух справи у суді касаційної інстанції
9. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Пасічник С.С., суддів Васильєвої І.А., Юрченко В.П. ухвалою від 26 квітня 2019 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
10. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 16 січня 2020 року №81/0/78-20 та протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17 січня 2020 року справу №0740/964/18 передано для розгляду колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: Шишову О.О. (судді-доповідачу, головуючому судді), Дашутіну І.В., Яковенку М.М.
11. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями 23 вересня 2020 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 23 вересня 2020 року №1809/0/78-20 справу №0740/964/18 передано для розгляду колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: Кашпур О.В. (судді-доповідачу, головуючому судді), Радишевській О.Р., Уханенку С.А., яку ухвалою від 20 жовтня 2020 року прийнято до провадження.
12. Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Кашпур О.В. від 22 червня 2021 року справу призначено до розгляду в попередньому судовому засіданні на 24 червня 2021 року.
VI. Стислий виклад обставин справи, установлених судами першої та апеляційної інстанцій
13. Відповідно до рішення дванадцятої сесії VII скликання Закарпатської обласної ради від 26 липня 2018 року №1264, з метою покращення дорожньої інфраструктури для економічного і соціального розвитку Закарпатської області, враховуючи численні звернення територіальних громад і громадськості краю, обласна рада звернулася до Кабінету Міністрів України щодо вжиття невідкладних заходів, спрямованих на забезпечення фінансування робіт з ремонту автомобільних доріг в області за рахунок митного експерименту.
14. Листом від 27 липня 2018 року №06-7/1698 голова Закарпатської обласної державної адміністрації звернувся до Прем`єр-міністра України із проханням врегулювати питання щодо отримання обласним бюджетом Закарпатської області поквартальної компенсації з державного дорожнього фонду в сумі, визначеній відповідно до формули, зазначеної у пункті 6 Порядку №726, а саме 101434079 грн.
15. Голова Закарпатської обласної державної адміністрації листом від 30 липня 2018 року №06-10/1710 звернувся до Головного управління Державної казначейської служби України у Закарпатській області, у якому просив за результатами першого півріччя 2018 року повідомити, зокрема, про терміни перерахування зазначеної компенсації.
16. Головне управління Державної казначейської служби України у Закарпатській області листом від 03 серпня 2018 року №05-09/697-2428 повідомило позивача про те, що відповідно до листа Державної казначейської служби України від 05 липня 2018 року №12-10/11-10855 загальний обсяг компенсації за результатами першого півріччя 2018 року, яка буде перерахована до спеціального фонду обласного бюджету Закарпатської області, становить 101434079 грн. Перерахування зазначеної компенсації здійснюється Державною казначейською службою України за рахунок щоденних надходжень до державного дорожнього фонду. Про зарахування коштів обласну державну адміністрацію буде повідомлено терміново.
17. Голова Закарпатської обласної державної адміністрації листом від 04 вересня 2018 року №06-16/1892/1 звернувся до Державної казначейської служби України із проханням забезпечити за результатами першого півріччя 2018 року щоденний перерахунок компенсації до спеціального фонду обласного бюджету Закарпатської області починаючи з 12 числа місяця, що настає за звітним кварталом, тобто з 12 липня 2018 року, за рахунок щоденних надходжень до державного дорожнього фонду в загальному обсязі 101434079 грн.
18. Листом від 07 вересня 2018 року №1933/03.01-12 Департамент фінансів Закарпатської обласної державної адміністрації повідомив Закарпатську обласну державну адміністрацію про те, що станом на 07 вересня 2018 року компенсація у розмірі 101434079 грн на рахунок обласного бюджету не надходила.
19. Державна казначейська служба України листом від 27 вересня 2018 року №12-09/178-15889 повідомила позивача про те, що відповідно до окремого доручення в.о. Міністра фінансів України від 12 липня 2018 року №03000-05/46 Казначейством тимчасово призупинено з 12 липня 2018 року щоденне перерахування компенсації до спеціальних фондів відповідних обласних бюджетів та бюджету м.Києва. Постановою Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року №769 "Про внесення змін до Порядку спрямування до спеціальних фондів обласних бюджетів та бюджету м.Києва 50 відсотків суми перевиконання загального обсягу щомісячних показників надходжень митних платежів, визначених у розписі державного бюджету за загальним фондом, та поквартальної компенсації з державного дорожнього фонду", яка набрала чинності 25 вересня 2018 року, врегульовано питання здійснення поквартальної компенсації з державного дорожнього фонду до спеціальних фондів обласних бюджетів та бюджету м.Києва за підсумками першого півріччя 2018 року.
VІІ. Джерела права й акти їхнього застосування
20. Відповідно до абзацу першого пункту 33 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України з 01 вересня 2015 року до 01 січня 2019 року запроваджується експеримент з фінансового забезпечення реалізації заходів з розвитку автомобільних доріг загального користування, ділянок вулиць і доріг міст та інших населених пунктів, що суміщаються з автомобільними дорогами загального користування, у всіх областях та місті Києві, а також реалізації заходів з розвитку дорожньої інфраструктури у місті Києві.
21. Згідно з абзацом третім пункту 33 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України на період проведення експерименту для реалізації зазначених заходів у разі перевиконання загального обсягу щомісячних показників надходжень митних платежів (мито, акцизний податок з ввезених на митну територію України підакцизних товарів (продукції), податок на додану вартість з ввезених на митну територію України товарів (продукції)), визначених у розписі державного бюджету за загальним фондом, 50 відсотків такого перевиконання, як виняток з положень частини другої статті 29, статті 69-1, частини другої статті 85, статей 87 і 91 цього Кодексу, зараховується до спеціальних фондів обласних бюджетів та бюджету міста Києва в обсязі, пропорційному до суми перевиконання на відповідній території загального обсягу щомісячних індикативних показників надходжень митних платежів, що справляються під час митного оформлення товарів на територіях відповідних областей та міста Києва, в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. У разі отримання обласними бюджетами та бюджетом міста Києва в цілому по Україні за рахунок експерименту коштів в обсязі менше 1,5 млрд гривень протягом першого кварталу, 3 млрд гривень - першого півріччя, 4,5 млрд гривень - дев`яти місяців та 6 млрд гривень - за 2018 рік (на останній банківський день), здійснюється поквартальна компенсація з державного дорожнього фонду за рахунок коштів, передбачених абзацом другим частини четвертої статті 24-2 цього Кодексу, з урахуванням сум компенсацій, наданих протягом попередніх кварталів поточного бюджетного періоду (наростаючим підсумком з початку року). Суми компенсації розподіляються пропорційно до суми перевиконання за звітний квартал на відповідній території загального обсягу щомісячних індикативних показників надходжень митних платежів, що справляються під час митного оформлення товарів на територіях відповідних областей та міста Києва, а у разі відсутності таких перевиконань сума компенсації переноситься на наступний квартал.
22. 01 січня 2018 року набрали чинності Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про джерела фінансування дорожнього господарства України" щодо удосконалення механізму фінансування дорожньої галузі" від 17 листопада 2016 року №1762-VIII та Закон України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконалення механізму фінансового забезпечення дорожньої галузі" від 17 листопада 2016 року №1763-VIII, відповідно до яких у Державному бюджеті України щорічно передбачаються видатки на фінансування робіт, пов`язаних з будівництвом, реконструкцією, ремонтом і утриманням автомобільних доріг загального користування, а у складі спеціального фонду державного бюджету створюється державний дорожній фонд.
23. Статтею 24-2 Бюджетного кодексу України обумовлено джерела формування та напрямки спрямування і розподілення коштів державного дорожнього фонду.
24. Механізм спрямування коштів державного дорожнього фонду, який створюється у складі спеціального фонду державного бюджету згідно із статтею 24-2 Бюджетного кодексу України та статтею 3 Закону України "Про джерела фінансування дорожнього господарства України" визначає Порядок спрямування коштів державного дорожнього фонду, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2017 року №1085.
25. Постановою Кабінету Міністрів України від 16 вересня 2015 року №726 "Про проведення експерименту з фінансового забезпечення здійснення заходів з розвитку автомобільних доріг загального користування, ділянок вулиць і доріг міст та інших населених пунктів, що суміщаються з автомобільними дорогами загального користування, в усіх областях та м.Києві, а також дорожньої інфраструктури у м.Києві" (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року №113) затверджено Порядок №726, пунктом 7 якого передбачено, що за підсумками I кварталу, першого півріччя та дев`яти місяців Казначейство забезпечує щоденне перерахування компенсації до спеціальних фондів відповідних обласних бюджетів та бюджету м.Києва починаючи з 12 числа місяця, що настає за звітним кварталом, за рахунок щоденних надходжень до державного дорожнього фонду, а саме 60 відсотків коштів, передбачених абзацом другим частини четвертої статті 24-2 Бюджетного кодексу України. Поквартальна компенсація здійснюється в обсягах, визначених відповідно до формул, зазначених у пунктах 5 і 6 цього Порядку. У період здійснення поквартальної компенсації спрямування джерел надходжень, визначених пунктом 1 частини другої статті 24-2 Бюджетного кодексу України, за напрямами, визначеними абзацом другим частини четвертої статті 24-2 Бюджетного кодексу України, зупиняється. Такі надходження в сумі, необхідній для здійснення поквартальної компенсації, перераховуються Казначейством на окремий бюджетний рахунок для зарахування надходжень до спеціального фонду державного бюджету, відкритий за відповідним кодом класифікації доходів бюджету, для подальшого перерахування до спеціальних фондів відповідних обласних бюджетів та бюджету м.Києва.
26. Постановою Кабінету Міністрів України від 12 вересня 2018 року №769, яка набрала чинності 25 вересня 2018 року, внесено зміни до Порядку №726. Пунктом 2 цієї постанови встановлено, що поквартальна компенсація з державного дорожнього фонду до спеціальних фондів обласних бюджетів та бюджету м.Києва за підсумками першого півріччя 2018 року здійснюється з урахуванням змін, затверджених цією постановою.
27. Унесеними змінами, зокрема у пункт 7 Порядку №726, передбачено, що поквартальна компенсація здійснюється за умови, якщо станом на кінець останнього робочого дня відповідного кварталу та на 20 грудня бюджетного року відсутні залишки бюджетних коштів за рахунок перерахування до спеціальних фондів обласних бюджетів та бюджету м.Києва 50 відсотків суми перевиконання щомісячних індикативних показників надходжень митних платежів з урахуванням поквартальної компенсації з державного дорожнього фонду.
28. Відповідно до частини другої статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.
29. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30. Згідно з пунктом 2 Положення про Державну казначейську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 квітня 2015 року №215, Казначейство у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства, а також дорученнями Кабінету Міністрів України і Міністра фінансів.
31. Як зазначено в абзаці четвертому підпункту 2 пункту 4 вказаного Положення Казначейство відповідно до покладених на нього завдань та в установленому законодавством порядку забезпечує казначейське обслуговування бюджетних коштів на основі ведення єдиного казначейського рахунка, відкритого у Національному банку, зокрема здійснює розподіл бюджетних коштів між державним бюджетом, бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, мм.Києва та Севастополя, між місцевими бюджетами, а також між загальним та спеціальним фондами бюджету відповідно до нормативів відрахувань, визначених бюджетним законодавством, і їх перерахування відповідно до законодавства.
32. Згідно з частинами першою та п`ятою статті 49 Закону №794-VII Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження. Акти Кабінету Міністрів України підписує Прем`єр-міністр України.
33. Постанови Кабінету Міністрів України, крім постанов, що містять інформацію з обмеженим доступом, набирають чинності з дня їх офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими постановами, але не раніше дня їх опублікування (частина перша статті 52 Закону №794-VII).
34. Відповідно до частини шостої статті 49 Закону №794-VII зупинення дії акта Кабінету Міністрів України Президентом України на підставі пункту 15 частини першої статті 106 Конституції України має наслідком зупинення вчинення будь-якими органами, особами дій, спрямованих на виконання зупиненого акта Кабінету Міністрів України, здійснення повноважень, визначених цим актом.
35. Механізм застосування Мінфіном, органами Державної казначейської служби, Держаудитслужби, місцевими фінансовими органами, головними розпорядниками бюджетних коштів у межах наданих їм повноважень до розпорядників та/або одержувачів бюджетних коштів такого заходу впливу, як зупинення операцій з бюджетними коштами, визначає Порядок №21.