ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Верховного Суду Гриціва М. І. та Прокопенка О. Б.
на постанову Великої Палати Верховного Суду (далі - Велика Палата) від 15 квітня 2021 року в адміністративній справі № 9901/104/20 (провадження № 11-208заі20) за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, Рада) про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити дії, ухвалену за наслідками розгляду апеляційної скарги ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 червня 2020 року
1. У квітні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до ВРП, у якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність ВРП щодо неоприлюднення на своєму офіційному вебсайті hcj.gov.ua текстів усіх прийнятих нею нормативно-правових актів, актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), а саме ухвал про залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги, постановлених одноособово членом Дисциплінарної палати - доповідачем;
- зобов`язати ВРП оприлюднити на своєму офіційному вебсайті hcj.gov.ua тексти всіх прийнятих нею нормативно-правових актів, актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), а саме ухвал про залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги, постановлених одноособово членом Дисциплінарної палати - доповідачем, з урахуванням вимог законів України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI) та від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 1798-VIII) з дня початку роботи цього органу.
Вимоги обґрунтовував тим, що описана бездіяльність ВРП порушує його право на доступ до публічної інформації про свою діяльність, яке підлягає судовому захисту.
Зазначив, що тривалий час займається моніторингом діяльності ВРП, для чого йому потрібен доступ до всіх її рішень. Відсутність опублікованих ухвал, які складають абсолютну більшість рішень ВРП, унеможливлює належний аналіз її діяльності та здійснення такого моніторингу.
Вимоги Закону № 2939-VI вказують на обов`язок ВРП оприлюднювати інформацію в порядку, визначеному названим Законом, зокрема й ухвали про залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги, постановлених одноособово членом Дисциплінарної палати - доповідачем. Неопублікування цих ухвал є прямим порушенням Закону № 2939-VI.
2. Відповідач у відзиві на позовну заяву зазначив, що виходячи з положень статей 26, 34 Закону № 1798-VIII та статей 107, 108 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» на офіційному вебсайті ВРП оприлюдненню підлягають лише рішення, які ухвалені колегіально - ВРП або її Дисциплінарними палатами, а одноособова ухвала члена ВРП про залишення без розгляду дисциплінарної скарги не є рішенням дисциплінарного органу чи ВРП.
3. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду рішенням від 22 червня 2020 року у задоволенні позову відмовив.
Рішення мотивував тим, що законодавець розмежував повноваження ВРП (як колегіального органу), її органів (як колегіальних утворень), а також члена ВРП. Зазначені суб`єкти мають різний обсяг правосуб`єктності, повноважень, функцій, прав, тому не можна ототожнювати рішення ВРП, яке в розумінні Закону № 1798-VIII може бути лише колегіальним (як і рішення її органів), з «рішеннями» членів ВРП, у тому числі одноособовими ухвалами про залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги. А відтак оприлюдненню підлягають лише рішення ВРП та її органів (тобто актів, прийнятих колегіальним складом).
Водночас ухвала, постановлена членом ВРП в результаті проведення попередньої перевірки дисциплінарної скарги, є актом індивідуальної дії, а інформація, яку вона містить, відповідає ознакам публічної в значенні частини першої статті 1 Закону № 2939-VI.
Звертаючись із позовом до суду, позивач просив про доступ до публічної інформації шляхом її оприлюднення на вебсайті органу, що є оприлюдненням у формі відкритих даних; згідно з додатком до Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 року № 835 (далі - Постанова № 835) (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 17 квітня 2019 року № 409), до переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, віднесено рішення ВРП, прийняті в колегіальному складі, а відтак ухвала члена Дисциплінарної палати ВРП не віднесена до переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних.
Також зазначив, що обмеження щодо оприлюднення у формі відкритих даних усіх ухвал членів дисциплінарних палат ВРП не позбавляє позивача можливості на отримання інформації в інший спосіб.
4. ОСОБА_1 не погодився із рішенням суду першої інстанції та подав апеляційну скаргу, у якій просить скасувати його та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Вказав, що суд першої інстанції помилково витлумачив та застосував норми матеріального права, зокрема, що стосуються обов`язку ВРП публікувати ухвали членів ВРП.
Одноособова ухвала члена ВРП про залишення дисциплінарної скарги без розгляду - це один із визначених законом способів прийняття органами ВРП (дисциплінарними палатами ВРП) своїх рішень. Єдиною відмінністю такого рішення від інших є те, що воно приймається не на засіданні ВРП чи її органу, не відкрито та не більшістю шляхом відкритого голосування. Поряд з тим, закон встановлює до цих ухвал такі ж вимоги, як і до ухвал дисциплінарних палат. Отже, член Дисциплінарної палати ВРП, постановляючи ухвалу про залишення дисциплінарної скарги без розгляду, не діє як самостійний суб`єкт ухвалення рішень, а реалізовує повноваження Дисциплінарної палати ВРП у визначений законодавством спосіб, а відтак такі рішення також підлягають публікації на офіційному вебсайті ВРП.
Апелянт зазначає, що його позовні вимоги стосувалися оприлюднення на офіційному вебсайті ухвал членів ВРП - доповідачів про залишення скарг без розгляду загалом, в будь-якому форматі на власний вибір ВРП, а не конкретно в форматі відкритих даних, тому суд першої інстанції самовільно підмінив його позовні вимоги, деталізувавши формат публікації ухвал членів ВРП на сайті, за результатами чого дійшов до помилкового висновку про відмову в їх задоволенні. При цьому суд визнав, що ухвала, постановлена членом ВРП в результаті проведення попередньої перевірки дисциплінарної скарги, є актом індивідуальної дії, а інформація, яку вона містить, відповідає ознакам публічної в розумінні частини першої статті 1 Закону № 2939-VI.
У відзиві на апеляційну скаргу ВРП зазначила, що не погоджується з доводами й вимогами апеляційної скарги та вважає їх безпідставними, адже суд першої інстанції повно, всебічно дослідив усі обставини справи та ухвалив законне та обґрунтоване рішення.
5. Фактичні обставини, які суд першої інстанції встановив у цій справі, стисло можна викласти так.
04 березня 2020 року ОСОБА_1 звернувся до ВРП зі скаргою в порядку Закону України від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян», у якій просив ВРП оприлюднити на офіційному вебсайті hcj.gov.ua тексти всіх прийнятих нею нормативно-правових актів, актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних): ухвали про залишення скарги без розгляду та повернення дисциплінарної скарги, постановлених одноособово членом Дисциплінарної палати - доповідачем з урахуванням вимог законів № 2939-VI та № 1798-VIII, з дня початку роботи ВРП.
ВРП листом від 18 березня 2020 року повідомила позивачу, що Закон № 1798-VIIIта Регламент Вищої ради правосуддя, затверджений рішенням ВРП від 24 січня 2017 року № 52/0/15-17 (далі - Регламент) не передбачають публікації текстів одноособових ухвал членів ВРП. Також відповідач зазначив, що до ВРП не надходили запити на інформацію щодо надання копій одноособових ухвал членів ВРП про повернення дисциплінарних скарг, а тому не вбачається порушення ВРП прав позивача.
За інформацією відповідача, за період діяльності ВРП протягом 2017-2020 років прийнято майже 30 тисяч ухвал про залишення без розгляду дисциплінарних скарг стосовно суддів різних інстанцій на всій території держави.
На офіційному вебсайті ВРП у розділі «Акти ВРП» міститься список і тексти актів ВРП, які прийняті з 31 січня 2017 року. Проте вказаний розділ не містить ухвал про залишення без розгляду та повернення дисциплінарних скарг, постановлених одноособово членами Дисциплінарної палати - доповідачами.
6. Велика Палата постановою від 15 квітня 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнила частково. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 червня 2020 року скасувала. Визнала протиправною бездіяльність ВРП щодо неоприлюднення на її офіційному вебсайті нормативно-правових актів, актів індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), а саме ухвал про залишення без розгляду та повернення дисциплінарних скарг, постановлених одноособово членом Дисциплінарної палати - доповідачем, починаючи з 11 жовтня 2019 року. Зобов`язала ВРП оприлюднити на її офіційному вебсайті нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), а саме ухвали про залишення без розгляду та повернення дисциплінарних скарг, постановлені одноособово членом Дисциплінарної палати - доповідачем, починаючи з 11 жовтня 2019 року, з урахуванням вимог та обмежень, встановлених Законом № 2939-VI й іншими актами чинного законодавства України.
Стягнула на користь ОСОБА_1 судовий збір у розмірі 2 102 грн.
У решті позовну заяву залишила без розгляду.
7. Велика Палата зазначила, що системний аналіз положень статті 131 Конституції України, статті 1 Закону № 1798-VIII щодо статусу ВРП, а також статей 5, 7 Закону України від 2 жовтня 1992 року № 2657-XII «Про інформацію» (далі - Закон № 2657-XII) та статей 1, 4, 5, 101, 13, 15 Закону № 2939-VI щодо доступу до публічної інформації дає підстави для висновку про те, що ВРП як розпорядник інформації зобов`язана оприлюднити на своєму офіційному вебсайті hcj.gov.ua прийняті нею нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), а саме постановлені одноособово членом Дисциплінарної палати - доповідачем ухвали про залишення без розгляду та повернення дисциплінарних скарг. Таке оприлюднення має відбуватися з урахуванням обмежень, встановлених як Законом № 2939-VI, так і іншими актами чинного законодавства України, позаяк право особи на доступ до публічної інформації не є абсолютним.
Щодо залишення позову без розгляду з огляду на пропуск строку звернення до суду з позовом, то Велика Палата навела практику Верховного Суду, у якій значиться, що строки звернення до суду з відповідними позовними вимогами передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України) процесуальних дій. Інститут процесуальних строків в адміністративному судочинстві сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників справи добросовісно ставитися до виконання їхніх обов`язків.
Велика Палата зазначила, що з дати набрання чинності Законом № 2939-VI до дати звернення позивача до суду минуло більше трьох років і відсутні підстави вважати, що позивач упродовж цих років не міг ознайомитися з офіційним вебсайтом відповідача раніше та не міг звернутися до суду за захистом порушеного, на його думку, права у строк, визначений процесуальним законом для звернення з адміністративним позовом. Велика Палата вважає, що позивач повинен був дізнатися про оскаржену ним бездіяльність відповідача задовго до того, як звернувся до суду. Незнання про порушення своїх прав через байдужість до них або небажання дізнатися про їхнє порушення не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду (див. постанови Великої Палати від 3 квітня 2019 року у справі № 9901/896/18, від 4 грудня 2019 року у справі № 9901/325/19 (пункт 46), від 23 вересня 2020 року у справі № 9901/277/19 (пункт 41), від 24 лютого 2021 року у справах № 800/30/17 (9901/328/18) і № 9901/141/20 (пункт 47)). Крім того, позивач не зазначив причини, які би підтверджували поважність звернення до суду у 2020 році, як і не просив поновити пропущений строк звернення до адміністративного суду.
З цих підстав Велика Палата вважає, що захисту підлягає порушене право позивача починаючи з 11 жовтня 2019 року (за шість місяців до дати звернення до суду), а в іншій частині позов слід залишити без розгляду з огляду на пропуск встановленого строку звернення з адміністративним позовом.
8. У цій справі Велика Палата, як можна зрозуміти з мотивувальної частини постанови, як і в справі № 9901/76/19 (провадження № 11-965заі19), притримувалася версії, що відповідач пропустив строк звернення до суду, і не порушує питання про поновлення такого строку.
Велика Палата вважає, що з моменту набрання чинності Закону № 2939-VI до часу звернення до суду минуло майже три роки і позивач повинен був дізнатися про оскаржену ним бездіяльність відповідача задовго до того, як звернувся до суду, а незнання про порушення своїх прав через байдужість до них або небажання дізнатися про їхнє порушення не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
9. На жаль, ми не можемо погодитися з позицією більшості суддів Великої Палати в частині залишення позовної заяви без розгляду у зв`язку з пропуском строків звернення до суду, тому, керуючись частиною третьою статті 34 КАС України, вважаємо за необхідне висловити окрему думку. На наш погляд, позивач, звертаючись до суду у квітні 2020 року, не пропустив строк звернення до суду за захистом свого порушеного права з огляду на таке.
10. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За частиною другою статті 34 Основного Закону України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
Відповідно до пунктів 1, 6 частини першої статті 14 Закону № 2939-VI розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами; надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.
Стаття 15 Закону № 2939-VI визначає перелік інформації, яка підлягає оприлюдненню розпорядниками. Так, розпорядники інформації, зокрема, зобов`язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.
Інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов`язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п`яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації (частина друга статті 15 Закону № 2939-VI ).
Відповідно до частини шостої статті 34 Закону № 1798-VIII резолютивна частина рішення ВРП, її органів оголошується публічно, безпосередньо після його ухвалення, а повний текст рішення оприлюднюється на офіційному веб-сайті ВРП не пізніше ніж на сьомий день із дня його ухвалення, якщо інше не визначено законом.
Згідно ізчастинами другою, шостою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Статтею 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані у цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
За пунктом 4 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
Статтею 122 КАС України визначений строк звернення до адміністративного суду, а наслідки пропущення такого строку врегульовано статтею 123 КАС України.
Якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду (частина третя статті 123 КАС України).
Строк звернення до адміністративного суду - це строк, в межах якого особа, яка має право на позов, повинна звернутися до адміністративного суду для захисту своїх прав у публічно-правових відносинах або для реалізації вл