ПОСТАНОВА
Іменем України
16 червня 2021 року
Київ
справа №800/405/16
адміністративне провадження №А/9901/131/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
Головуючого судді: Васильєвої І.А.,
суддів: Бившевої Л.І., Пасічник С.С., Юрченко В.П., Хохуляка В.В.,
секретаря судового засідання: Томах О.О.,
учасників справи:
позивача - не прибув,
представника позивача - не прибув,
представника відповідача - Лаптієва А.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження заяви ОСОБА_1 про перегляд ухвал Вищого адміністративного суду України по справі № 800/405/16 від 29 липня 2016 року про відмову у відкритті провадження у справі, від 19 вересня 2016 року про закриття провадження у справі, додаткової ухвали від 8 листопада 2016 року про закриття провадження у справі (в частині позовних вимог) за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправними дій та бездіяльності, визнання незаконними і нечинними постанов, рішень, застосування наслідків протиправності дій і бездіяльності, -
ВСТАНОВИВ:
8 серпня 2016 року ОСОБА_1 з підстави, встановленої пунктом 4 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), подав заяву про перегляд Верховним Судом України ухвали Вищого адміністративного суду України від 29 липня 2016 року.
29 вересня 2016 року ОСОБА_1 з аналогічної підстави подав до Верховного Суду України заяву про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 19 вересня 2016 року у цій справі.
18 листопада 2016 року до Верховного Суду України надійшла заява ОСОБА_1 про перегляд додаткової ухвали Вищого адміністративного суду України від 8 листопада 2016 року у цій же справі.
Ухвалою Верховного Суду України від 10 лютого 2017 року об`єднані заяви ОСОБА_1 про перегляд Верховним Судом України ухвал Вищого адміністративного суду України по справі № 800/405/16 від 29 липня 2016 року, від 19 вересня 2016 року та від 8 листопада 2016 року в одне провадження та призначений їх розгляд на 28 лютого 2017 року (том 1 акр. справи 248).
28 лютого 2017 року на адресу Верховного Суду України, через канцелярію, від ОСОБА_1 надійшло клопотання про зупинення провадження у справі до розгляду Окружним адміністративним судом м. Києва справи № 826/19197/16 (том 1 арк. справи 259-260).
Ухвалою Верховного суду України від 28 лютого 2017 року клопотання ОСОБА_1 задоволено, зупинений розгляд справи до набрання законної сили судовим рішенням у справі за позовом ОСОБА_1 до Голови Верховної ради України про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії (справа № 826/19197/16) (том 1 арк. справи 270).
Верховним Судом України розгляд справи по суті не закінчено.
Згідно з підпунктом 1 пункту 1 Перехідних положень КАС України у редакції Закону № 2147-VIII заяви про перегляд судових рішень Верховним Судом України в адміністративних справах, які подані та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку колегією у складі трьох або більшої непарної кількості суддів за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу.
На підставі наведених вище вимог підпункту 1 пункту 1 Перехідних положень КАС України, в редакції Закону № 2147-VIII, у зв`язку з початком роботи Верховного Суду, справа у відповідності до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями передана до Верховного Суду, та визначено колегію суддів у складі: судді-доповідача Олендера І.Я., Гончарової І.А., Ханової Р.Ф.
За наслідками повторного автоматизованого розподілу від 20.02.2018 року дана справа, у зв`язку з самовідводом Олендера І.Я. у розгляді цієї заяви (внаслідок його участі в складі колегії суддів при розгляді судом першої інстанції цієї справи, про перегляд рішень в якій подані заяви) передана на розгляд колегії суддів: Васильєвої І.А., Пасічник С.С., Юрченко В.П.
Ухвалою Верховного Суду від 02 квітня 2018 року розгляд справи вирішено розпочати спочатку за правилами, що діяли до набрання чинності Кодексом адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII колегією суддів у складі п`яти суддів.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 квітня 2018 року до складу колегії з розгляду даної справи включено суддів Бившеву Л.І. та Хохуляка В.В.
Судом встановлено, що Вищий адміністративний суд України ухвалою від 29.07.2016 відмовив у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправним і скасування рішення Верховної Ради України від 02.06.2016 (ухвалено о 13.23.59, за 335 голосів) про прийняття проекту Закону України (номер 3524) про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) та відкрив провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправними дій та бездіяльності, визнання незаконною і нечинною Постанови Верховної Ради України "Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 02.02.2016 № 962-VІІІ.
Відмовляючи у відкритті провадження у справі в частині, суд виходив з того, що позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Позивачем у справі неодноразово збільшувалися та уточнювалися позовні вимоги, за результатом розгляду яких Вищим адміністративним судом України 19.09.2016 постановлено ухвалу, якою закрито провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправними дій та бездіяльності, визнання незаконними і нечинними постанов, застосування наслідків протиправності дій і бездіяльності, встановлених пунктом 2 частини п`ятої ст. 171-1, ст. 162 Кодексу адміністративного судочинства України.
Ухвала Вищого адміністративного суду України мотивована тим, що позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки позивач просить визнати протиправними дії (бездіяльність), незаконними та нечинними постанови Верховної Ради України, вчинені (або такі, що підлягали вчиненню) та прийняті під час реалізації повноважень щодо законодавчої діяльності.
Разом з тим, при постановленні ухвали від 19.09.2016 про закриття провадження у справі Вищий адміністративний суд України не ухвалив рішення щодо позовної вимоги про визнання незаконною і нечинною постанови Верховної Ради України "Про порядок денний четвертої сесії Верховної Ради України восьмого скликання" від 03.02.2016 № 974-VIII в частині включення до порядку денного четвертої сесії Верховної Ради України восьмого скликання під офіційним реєстраційним номером 3524 доопрацьованого законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) в редакції від 26.01.2016 року (доопрацьованого проекту від 25.11.2015 № 1-1/34 вручено 28.01.206, попередньо схвалено 02.02.2016).
Вказане стало наслідком постановлення Вищим адміністративним судом України додаткової ухвали від 08.11.2016 (за заявою позивача), якою закрито провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправними дій та бездіяльності, визнання незаконними і нечинними постанов, застосування наслідків протиправності дій і бездіяльності, встановлених пунктом 2 частини п`ятої ст. 171-1, ст. 162 Кодексу адміністративного судочинства України у частині позовної вимоги про визнання незаконною і нечинною постанови Верховної Ради України "Про порядок денний четвертої сесії Верховної Ради України восьмого скликання" від 03.02.2016 № 974-VIII в частині включення до порядку денного четвертої сесії Верховної Ради України восьмого скликання під офіційним реєстраційним номером 3524 доопрацьованого законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) в редакції від 26.01.2016 (доопрацьованого проекту від 25.11.2015 № 1-1/34 вручено 28.01.206, попередньо схвалено 02.02.2016).
Вказане рішення Вищого адміністративного суду України, які і попередні, мотивовані тим, що позивач просить визнати незаконною та нечинною постанову Верховної Ради України, прийняту під час реалізації повноважень щодо законодавчої діяльності, такі позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Не погодившись з ухвалами Вищого адміністративного суду України по справі № 800/405/16: від 29 липня 2016 року в частині відмови у відкритті провадження у справі, від 19 вересня 2016 року про закриття провадження у справі, та додаткової ухвали від 8 листопада 2016 року про закриття провадження у справі (в частині позовних вимог), позивач звернувся до Верховного Суду України з заявами про їх перегляд в порядку передбаченому пунктом 4 частини 1 статті 237 КАС України зазначивши на тому, що:
1. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суд не зазначив, до юрисдикції якого суду підсудна вимога "про визнання протиправним та скасування рішення ВРУ від 2.06.2016 року про прийняття проекту Закону України № 3524 про внесення змін до Конституції України щодо правосуддя";
2. Під час закриття провадження у справі, та прийнятті додаткової ухвали про закриття провадження у справі, суд не дослідив жодної обставини щодо підсудності цієї категорії справи Вищому адміністративному суду України, зазначеної позивачем в позовних вимогах, оскільки предметом цього адміністративного позову є саме законність (невідповідність Закону України "Про регламент Верховної Ради України", а не неконституційність (невідповідність Конституції України) дій, бездіяльності та постанов Верховної Ради України. До того ж заявник зазначив, що при відкритті провадження у справі, частина вимог прийнята судом до розгляду. Крім цього заявник з посиланням на статті 92 Конституції України та 94 "Про Конституційний Суд України", вважає, що не треба доказувати, та доводити, в чому полягає його звернення до суду, достатньо зазначити в адміністративному позові, що позивач вважає, що оскаржувані дії чи бездіяльність призвели, або можуть призвести до порушення його прав і свобод, більш того, в адміністративному позові до суду першої інстанції було чітко зазначено, що оскаржувані дії чи бездіяльність призвели або можуть призвести до порушення його прав і свобод. Зауважував на тому, що 28.01.2016 року ним та його представником направлено до Конституційного Суду України юридичну позицію щодо невідповідності положень доопрацьованого Президентом України законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя, реєстр № 3524 (фактичний офіційний реєстр № 3524/П1) в редакції від 26 січня 2016 року) вимогам ч. 1 статті 157 Конституції України, ця позиція надійшла до Конституційного суду України 28.01.2016 року, прийнята та опублікована на сайті Конституційного Суду України в матеріалах справи № 1-22/2016. Проте до всебічного вивчення (офіційного дослідження) суддями КСУ позиції по суті та до вивчення доводів позиції, викладених в мотивувальній частині, справа не дійшла.
Посилаючись на положення статей 18 та 171-1 КАС України, позивач зазначив, що ВРУ у межах наданих їй повноважень здійснює управлінські функції. Відтак, позивач вважає, що цей спір підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
На підставі викладеного просив скасувати ухвали суду: від 29 липня 2016 року в частині відмови у відкритті провадження у справі, від 19 вересня 2016 року про закриття провадження у справі та додаткову ухвалу від 8 листопада 2016 року про закриття провадження у справі (в частині позовних вимог), прийняти ухвалу про відкриття провадження у справі в частині відмови у відкритті по вимозі про визнання протиправним та скасування рішення ВРУ від 02.06.2016 року (ухвалено о 13.23.59, за - 335 голосів) про прийняття проекту Закону України (№ 3524) про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя), та направити справу для продовження розгляду по суті заявлених вимог (том 1 арк. справи 140-142, 206-207, 220-227).
27.02.2017 року на адресу суду, через канцелярію від представника Верховної Ради України надійшли заперечення на вищенаведені заяви про перегляд, в яких представник посилався на те, що предмет цього спору не має ознак справи адміністративної юрисдикції, оскільки Верховна рада України своїми законодавчими діями не здійснювала владних управлінських функцій під час прийняття рішень та ніяким чином не порушувала прав позивача, тому між сторонами немає спірних правовідносин, які би потребували окремого врегулювання у суді (том 1 арк. справи 251-254).
В судове засіданні, призначене на 16.06.2021 позивач та представник позивача не прибули, про дату, час та місце судового засідання повідомлені належним чином.
Представник відповідача в судовому засіданні проти задоволення заяв заперечував з підстав що викладені в письмових запереченнях.
Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду перевіривши матеріали справи та доводи поданих заяв, дійшла висновку, що у задоволенні заяв слід відмовити з огляду на наступне.
Відповідно до частин 1, 2 статті 2 КАС України (що діяла у редакції Закону до 15 грудня 2017 року) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Вичерпний перелік публічно-правових спорів, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині третій статті 17 КАС України, до яких належать ті, що: віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; які належить вирішувати в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об`єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції (пункти 1-4).
З аналізу вищенаведених норм вбачається, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Предметну підсудність адміністративних справ, визначають положення статті 18 КАС України, відповідно до частини четвертої якої Вищому адміністративному суду України, як суду першої інстанції, підсудні справи, окрім інших, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України.
Особливості провадження у справах зазначеної категорії встановлені у статті 1711 КАС України. За частиною першою цієї статті її правила поширюються, окрім іншого, на розгляд адміністративних справ щодо дій чи бездіяльності Верховної Ради України.
При розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження рішень, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, а відтак і при вирішенні питання щодо можливості застосування спеціальних норм КАС України, передбачених для розгляду цієї категорії спорів, визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень у спірних правовідносинах.
Як встановлено колегією суддів, фактично предметом даної справи є незгода позивача з діями/бездіяльністю Верховної Ради України, які вчинені (або не вчинені, але повинні бути вчинені, згідно з доводами позивача в позові) в процедурі розгляду (подання, реєстрації, включення до порядку денного пленарного засідання та розгляду) законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) та скасування цих рішень.
За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Згідно з пунктом 3 статті 85 Конституції України до повноважень ВРУ належить прийняття законів.
Відповідно до частини другої статті 1 Регламенту, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI "Про Регламент Верховної Ради України" (далі - Регламент), Регламент встановлює порядок підготовки і проведення сесій Верховної Ради, її засідань, формування державних органів, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради.
Порядок внесення, реєстрації, оформлення та розгляду законопроектів врегульований розділом ІV Регламенту під назвою "Законодавча процедура" з урахуванням особливостей розгляду законопроектів про внесення змін до Конституції України, встановлених главою 26 розділу V Регламенту.
У відповідності до Регламенту ВР, депутати, реалізують дії з розгляду законопроектів, які за змістом, способами, прийомами, цілепокладанням і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення.
Таким чином, Верховна Рада України при розгляді та прийнятті законів, що включає в себе всі стадії законодавчого процесу (внесення (подання) законопроекту до парламенту; попередній розгляд і обговорення законопроекту у комітетах парламенту; обговорення, прийняття рішень щодо законопроекту на пленарних засіданнях; підписання, офіційне оприлюднення та набрання ним чинності), не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законодавчої діяльності, а відтак юрисдикція адміністративних судів, зокрема, Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції, не поширюється на спори про визнання протиправними дій (бездіяльності) при прийнятті законів, визнання незаконними (нечинними) постанов, прийнятих в процедурах законотворчого процесу.
Аналіз вищезазначених норм свідчить про те, що при ініціюванні прийняття проектів законів та при їх прийнятті, ВР України не виконує владних управлінських функцій, а тому дії та прийняті на їх реалізацію рішення сутнісно не є (не можуть бути) управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції.
Правову позицію аналогічного змісту неодноразово висловлював Верховний Суд України, зокрема у постановах: від 26 квітня 2016 року по справі № 800/510/15, від 28.02.2017 року по справі № 21-3342а16, від 15 червня 2016 року по справі № 21-1945а16, від 15 листопада 2016 року по справі № 21-3353а16 та від 24 січня 2017 року по справі № 21-2871а16, а також в постановах Великої Палати Верховного Суду від 28 березня 2018 року по справі № П/9901/370/18, від 24 червня 2020 у справі 9901/47/20.
Тобто в аспекті положення частини четвертої статті 18 та статті 171-1 КАС України слід розуміти так, що до підсудності Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції віднесено лише ті спори щодо оскарження актів (дій чи бездіяльності) Верховної Ради України, які виникають у правовідносинах, у яких Верховна Рада України як орган законодавчої влади реалізовує свої владні повноваження, крім законотворчої діяльності.
Щодо доводів заявника про те, що відмовляючи у відкритті провадження у справі ухвалою від 29.07.2016, суд не зазначив, до юрисдикції якого суду віднесена вказана вимога, суд зазначає, що поняття "спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду. Вказана провова позиція висловлена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.03.2019 у справі № 9901/947/18.
З огляду на зміст та юридичну природу обставин, описаних у позовній заяві, Вищий адміністративний суд України дійшов правильного висновку в ухвалах про відмову у відкритті провадження у справі, закриття провадження у справі та додатковій ухвалі про закриття провадження у справі, що спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
З огляду на викладене, керуючись пунктом 1 пункту 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, згідно із Законом України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII, статтею 1711, статтями 241, 242, 244 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону України № 2136-VIII від 13.07.2017 року), Верховний Суд, -