ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 червня 2021 року
м. Київ
справа № 826/10150/18
адміністративне провадження № К/9901/35077/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Жука А.В.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" в особі Регіональної філії "Південно-західна залізниця" Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця"
до Андрушівської районної державної адміністрації Житомирської області (відповідач-1), Управління праці та соціального захисту населення Андрушівської районної державної адміністрації Житомирської області (відповідач-2)
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,
провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Управління праці та соціального захисту населення Андрушівської районної державної адміністрації Житомирської області на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.06.2019 (головуючий суддя - Келеберда В.І.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.11.2019 (головуючий суддя - Вівдиченко Т.Р., судді - Карпушова О.В., Собків Я.М.)
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1. У липні 2018 року Публічне акціонерне товариство "Українська залізниця" в особі Регіональної філії "Південно-західна залізниця" звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Андрушівської районної державної адміністрації Житомирської області та Управління праці та соціального захисту населення Андрушівської районної державної адміністрації Житомирської області, в якому просило суд:
- визнати протиправною бездіяльність Андрушівської районної державної адміністрації в частині не передбачення коштів на компенсаційні виплати за надання пільг в наданні послуг електрозв`язку окремим категоріям громадян при розробці бюджету міста на 2017 рік;
- визнати протиправною бездіяльність Управління праці та соціального захисту населення Андрушівської районної державної адміністрації в частині невиконання вимог пункту 6 "Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 № 256, а саме нереєстрації за період з 01.01.2017 по 31.12.2017 додаткових зобов`язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремим категоріям громадян зі станцій та зупиночним пунктам, що розташовані у межах Андрушівського району за цей же період та не надсилань інформації про додаткові зобов`язання щомісячно до 18 числа фінансовому органу Андрушівської районної державної адміністрації;
- стягнути з Управління праці та соціального захисту населення Андрушівської районної державної адміністрації Житомирської області на користь Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" в особі філії "Південно-Західна залізниця" ПАТ "Укрзалізниця" 20 511,65 грн шкоди, заподіяної протиправними діями та бездіяльністю відповідачів, у сумі витрат, які понесла залізниця на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах за період з 01.01.2017 по 31.12.2017.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що за період з 01.01.2017 по 31.12.2017 позивачем перевезено пасажирів пільгових категорій на суму 20 511,65 грн. Однак, в порушення вимог чинного законодавства України щодо пільг, компенсацій та гарантій, відповідачами було протиправно не здійснено заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 №256, не зареєстровано за вказаний період додаткових зобов`язань за фактично надані позивачем послуги пільгового проїзду залізницею окремим категоріям громадян та не сплачено Регіональній філії "Південно-західна залізниця" публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" витрат на перевезення пасажирів залізницею, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах за вказаний період у сумі 20 511,65 грн.
Короткий зміст рішень судів першої інстанції
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.06.2019, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.11.2019, адміністративний позов задоволено.
Визнано протиправною бездіяльність:
- Андрушівської районної державної адміністрації в частині не передбачення коштів на компенсаційні виплати за надання пільг в наданні послуг електрозв`язку окремим категоріям громадян при розробці бюджету міста на 2017 рік;
- Управління праці та соціального захисту населення Андрушівської районної державної адміністрації в частині невиконання вимог пункту 6 "Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04.03.2002 № 256, а саме нереєстрації за період з 01.01.2017 по 31.12.2017 додаткових зобов`язань за фактично надані послуги пільгового проїзду залізницею окремим категоріям громадян зі станцій та зупиночним пунктам, що розташовані у межах Андрушівського району за цей же період та не надсилань інформації про додаткові зобов`язання щомісячно до 18 числа фінансовому органу Андрушівської районної державної адміністрації.
Стягнуто з Управління праці та соціального захисту населення Андрушівської районної державної адміністрації Житомирської області на користь Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" в особі філії "Південно-Західна залізниця" ПАТ "Укрзалізниця" 20 511,65 грн шкоди, заподіяної протиправними діями та бездіяльністю відповідачів, у сумі витрат, що понесла залізниця на перевезення пасажирів, які користуються пільгами з оплати проїзду у приміських поїздах за період з 01.01.2017 по 31.12.2017.
4. Суди попередніх інстанцій виходили з того, що позивач протягом 2017 року здійснив дії щодо виконання державної програми з надання послуг по перевезенню пільгових категорій громадян та обліку цих пасажирів, а тому ненадходження субвенції з державного бюджету не може порушувати право позивача на отримання компенсаційних виплат за надані послуги щодо перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян в повному розмірі, та вказані обставини не можуть бути підставою для звільнення від виконання зобов`язань. Оскільки органом місцевого самоврядування не проводилась робота щодо відшкодування збитків від перевезення пільгових категорій громадян, не забезпечено виконання державної програми соціального захисту населення, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що відповідачами не виконано вимоги чинного законодавства, чим допущено протиправну бездіяльність.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
5. У грудні 2019 року Управлінням праці та соціального захисту населення Андрушівської районної державної адміністрації Житомирської області подано касаційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27.06.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.11.2019. У касаційний скарзі відповідач-2, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, просить скасувати зазначені судові рішення та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог повністю. Також скаржник просить здійснити перерозподіл судових витрат.
6. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій не враховано того, що Законом України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України" №1789-VIII від 20.12.2016 були внесені зміни до ст. 91 Бюджетного кодексу України, відповідно до яких компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян з 01.01.2017 фінансуються за рахунок місцевих бюджетів, а не за рахунок державного бюджету. Також відповідач-2 вказує, що Постановою Кабінету Міністрів України №426 від 21.06.2017 внесено зміни до Постанови Кабінету Міністрів України №256 від 04.03.2002, а саме: абзац перший пункту 4 викладено в новій редакції і слова "субсидій, допомоги та компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремим категоріям громадян" замінено словами "субсидій і допомоги населенню". Зазначає, що з метою відшкодування за пільгове перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян у 2017 році за рахунок місцевих бюджетів Управлінням праці і соціального захисту населення була розроблена розроблена місцева програма, ключовою умовою якої для проведення відшкодування за перевезення пільгових категорій громадян є подача звітності залізницею звіту форми " 2-пільга", чого не було зроблено позивачем.
7. У відзиві на касаційну скаргу позивач вважає доводи касаційної скарги необґрунтованими, та просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Позивач погоджується з тим, що видатки на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян віднесено до видатків місцевих бюджетів, однак вважає, що протягом поточного року відповідачі мали змогу подати відповідні зміни до місцевого бюджету шляхом включення до нього компенсаційних виплат залізниці за пільговий проїзд окремих категорій громадян за 2017 рік. Вказує, що єдиним документом для підтвердження фактичної суми пільгових перевезень для отримання компенсації, є облікова форма, затверджена Порядком №1359.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
8. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17.12.2019 для розгляду справи №826/10150/18 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Шипуліна Т.М., судді - Бившева Л.І., Олендер І.Я.
9. Ухвалою Верховного Суду від 19.12.2019 задоволено заяви суддів Шипуліної Т.М., Бившевої Л.І., Олендера І.Я. про самовідвід. Матеріали справи №826/10150/18 передано до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення складу суду в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України, Положенням про автоматизовану систему документообігу суду та Тимчасовими засадами використання автоматизованої системи документообігу суду та визначення складу суду у Верховному Суді.
10. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28.12.2019 для розгляду справи №826/10150/18 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді - Білак М.В., Калашнікова О.В.
11. Ухвалою Верховного Суду від 03.01.2020 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, встановлено строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
12. Ухвалою Верховного Суду від 16.06.2021 адміністративну справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
13. Публічним акціонерним товариством "Українська залізниця" в особі виробничого підрозділу регіональної філії "Південно-Західна залізниця" Публічного акціонерного товариства "Українська залізниця" Коростенська дирекція залізничних перевезень протягом 2017 року надавались послуги по пільговому перевезенню окремих категорій громадян у приміському сполученні зі станцій та зупиночних пунктів Андрушівського району Житомирської області. Так, з 01.01.2017 по 31.12.2017 залізницею надано послуги по перевезенню пільгових категорій громадян на суму 20 511,65 грн.
14. Законом України "Про Державний бюджет України на 2017 рік" не було передбачено субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг з послуг зв`язку, інших передбачених законодавством пільг та компенсацій за пільговий проїзд окремих категорій громадян, за рахунок якої здійснювалися компенсаційні виплати за пільгове перевезення окремих категорій громадян.
15. Районна державна адміністрація неодноразово зверталась до голови районної ради та фінансового управління районної державної адміністрації, однак фінансування необхідних обсягів витрат не відбувалося
16. З метою відшкодування за пільгове перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян у 2017 році з місцевого бюджету управлінням були розроблені та затверджені (розпорядження голови райдержадміністрації №24 від 15.02.2017, рішення чотирнадцятої сесії сьомого скликання районної ради №17 від 10.03.2017) зміни до "Районної комплексної програми соціального захисту інвалідів, ветеранів війни та праці, пенсіонерів та незахищених верств населення Андрушівського району на 2016-2018 роки".
17. В районній комплексній програмі у пункті 16 зазначено: забезпечити відшкодування ПАТ "Українська залізниця" регіональна філія "Південно-Західна залізниця" за надані послуги перевезення пільгових категорій громадян, які перебувають на обліку в Єдиному державному автоматизованому реєстрі осіб, які мають право на пільги, відповідно до звіту форми " 2-пільга" та відповідно до чинного законодавства.
18. Згідно із затвердженим головою районної державної адміністрації кошторису та плану асигнувань на 2017 рік УПСЗН Андрушівська РДА на відшкодування по перевезенню пільгових категорій громадян залізничним транспортом, виділено 50 тисяч гривень на виконання вищезазначеної районної програми на 2017 рік (орієнтовний обсяг фінансування 90 тисяч гривень).
19. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач неодноразово звертався до відповідачів щодо передбачення у місцевому бюджеті суми компенсації за пільгові перевезення на 2017 рік.
20. Судом першої інстанції встановлено, що оскільки Коростенська регіональна філія "Південно-Західна залізниця" ПАТ "Українська залізниця" не надає звіт згідно форми " 2-пільга" кошти було перераховано виробничому підрозділу Козятинської дирекції залізничних перевезень, які надавали звіт згідно з пунктом 16 "Районної комплексної програми соціального захисту інвалідів, ветеранів війни та праці, пенсіонерів та незахищених верств населення Андрушівського району на 2016-2018 роки".
21. Судами також встановлено, що на пропозицію позивача щодо укладення договору про порядок відшкодування витрат від перевезень окремих категорій громадян, що мають відповідні пільги, залізничним транспортом у приміському сполученні за рахунок коштів місцевого бюджету, відповідач-2 відмовився від його укладення, посилаючись на відсутність відповідних видатків у вигляді субвенцій у Державному бюджеті на 2017 рік.
22. Позивачем щомісячно готувалась облікова форма про недоотримані кошти за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян, витрати на перевезення яких відшкодовується з державного та місцевих бюджетів, а також рахунки № 01/17 від 03 лютого 2017 року, № 02/17 від 03 березня 2017 року, № 03/17 від 03 квітня 2017 року, № 04/17 від 05 травня 2017 року, № 05/17 від 06 червня 2017 року, № 06/17 від 04 липня 2017 року, № 07/17 від 04 серпня 2017 року, № 08/17 від 06 вересня 2017 року, № 09/17 від 06 жовтня 2017 року, № 10/17 від 06 листопада 2017 року, № 11/17 від 06 грудня 2017 року, № 12/17 від 06 січня 2018 року, на відшкодування недоотриманих коштів за перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян.
ІІІ. Релевантні джерела права й акти їх застосування
(в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
23.1. Частиною 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24.1. Статтею 4 Бюджетного кодексу України визначено, що якщо іншим нормативно-правовим актом бюджетні відносини визначаються інакше, ніж у Кодексі, застосовуються відповідні норми Кодексу.
24.2. Відповідно до статті 7 Бюджетного кодексу України місцеві бюджети є самостійними. Самостійність бюджетів забезпечується закріпленими за ними відповідних джерел доходів бюджету, правом відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування визначати напрями використання бюджетних коштів відповідно до законодавства України, самостійно і незалежно одне від одного розглядати та затверджувати відповідні місцеві бюджети.
24.3. За приписами статті 91 Бюджетного кодексу України до видатків місцевих бюджетів, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів, належать, серед іншого, видатки на соціальний захист та соціальне забезпечення, зокрема на компенсаційні виплати за пільговий проїзд окремих категорій громадян.