ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 червня 2021 року
м. Київ
Справа № 920/839/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Зуєва В.А. - головуючого, Дроботової Т.Б., Міщенка І.С.
за участю секретаря судового засідання - Дерлі І.І.,
за участю представників сторін:
офісу ГП - Янківський С.В.,
позивача-1 - не з`явився,
позивача-2 - не з`явився,
відповідача-1 - не з`явився,
відповідача-2 - не з`явився
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Приватної фірми "Тімвел"
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 23.02.2021 (судді: Чорногуз М.Г. (головуючий), Агрикова О.В., Мальченко А.О. )
за позовом Керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в собі:
1. Північно-Східного офісу Держаудитслужби,
2. Сумської міської ради
до: 1. Управління капітального будівництва та дорожнього господарства Сумської міської ради,
2. Приватної фірми "Тімвел"
про визнання недійсними результатів публічної закупівлі та визнання недійсним договору про закупівлю робіт за державні кошти,
ВСТАНОВИВ:
1. Короткий зміст судових рішень у справі
1.1. Ухвалою Господарського суду Сумської області від 19.11.2020 у справі №920/839/20 позов залишено без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України.
1.2. Місцевий господарський суд дійшов висновку про відсутність передбачених законом виключних підстав для звернення прокурора до суду за захистом інтересів держави.
1.3. Постановою Північного апеляційного господарського суду від 23.02.2021 у справі №920/839/20 скасовано вищезазначену ухвалу, а справу передано на розгляд до цього ж суду.
1.4. Апеляційна інстанція не погодилась з висновком суду першої інстанції про те, що прокурором не доведено законних підстав для представництва інтересів держави у спірних правовідносинах, оскільки бездіяльність Позивача-1 полягає у невжитті ним протягом 5-ти місяців з моменту виявлення порушення будь-яких заходів, спрямованих на захист інтересів держави, а також у запереченні Позивачем-2 щодо заявленого прокурором позову.
2. Короткий зміст вимог касаційної скарги, позиції інших учасників справи
2.1. У касаційній скарзі Приватна фірма "Тімвел" просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі ухвалу місцевого господарського суду.
2.2. Вимоги скарги обґрунтовані тим, що апеляційна інстанція застосовуючи норми Закону України "Про прокуратуру" дійшла помилкових висновків щодо наявності у даному випадку передбачених законом виключних підстав для звернення прокурора до суду за захистом інтересів держави в особі позивачів.
2.3. Скаржник доводить, що господарським судом апеляційної інстанції було порушено пункт 5 частини першої статті 310 Господарського процесуального кодексу України, а саме розглянуто справу за відсутності сторін, що є підставою для скасування оскаржуваної постанови.
2.4. Також заявник вказує на те, що апеляційним судом не розглянуті його клопотання про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції (викладено у відзиві на апеляційну скаргу) та про відкладення розгляду справи (надіслано 23.02.2021 на електрону адресу суду).
2.5. Крім того, на думку скаржника, саме звернення Прокурора до суду з даним позовом ще не є підтвердженням того, що відповідачам порушені права позивачів та інтереси держави.
2.6. У відзиві на касаційну скаргу Прокурор просить залишити її без задоволення, а оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції - без змін з підстав її законності та обґрунтованості.
3. Позиція Верховного Суду
3.1. Заслухавши суддю-доповідача, присутнього у судовому засіданні прокурора, дослідивши доводи наведені у касаційній скарзі та відзиві на неї, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
3.2. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".
3.3. Згідно з абзацами 1 і 2 частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
3.4. Відповідно до абзаців 1 - 3 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
3.5. Водночас, згідно з положеннями частин третьої - п`ятої статті 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
3.6. Таким чином, зі змісту вищезазначених законодавчих положень вбачається, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
3.7. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
3.8. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
3.9. Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Разом з тим, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі №924/1237/17).
3.10. Таким чином, прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Отже, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Аналогічну правову позицію викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.
3.11. З огляду на викладене, підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.
У такому випадку суд зобов`язаний дослідити: чи знав або повинен був знати відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.
3.12. В контексті вищевикладеного колегія суддів зазначає, що за своїм змістом приписи статті 23 Закону України "Про прокуратуру" спрямовані саме на забезпечення балансу прав, свобод та інтересів учасників процесу з метою, з одного боку, недопущення підміни прокурором належного суб`єкта владних повноважень або надання необґрунтованих переваг відповідним суб`єктам права яких порушуються, а, з іншого боку, захисту інтересів держави у випадку коли цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює їх захист.
3.13. Зважаючи на вищевикладене, встановлюючи підстави представництва прокурора, суд повинен здійснити оцінку не тільки щодо виконання ним обов`язку попереднього (до звернення до суду) повідомлення відповідного суб`єкта владних повноважень, яке є останнім перед безпосереднім поданням позову до суду, а й наявні у справі інші докази, щодо обставин які йому передували, зокрема, попереднього листування між прокурором та зазначеним органом, яке за своїм змістом може мати різний характер.
Зокрема, такі документи (незалежно від їх назви) можуть бути спрямовані на:
- отримання інформації з метою встановлення наявності або відсутності порушення інтересів держави у випадку виявлення прокурором ознак такого порушення на підставі абзацу четвертого частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру";
- інформування відповідного органу про виявлені прокурором порушення інтересів держави та отримання інформації щодо обізнаності такого органу про таке порушення та вжиття або невжиття відповідних заходів;
- отримання від відповідного органу інформації (матеріалів та копій) необхідних для здійснення представництва в суді.
3.14. При цьому, якщо в процесі такої оцінки буде встановлено, що листування було спрямовано на отримання документів та/або інформації щодо можливого порушення і пов`язано саме зі з`ясуванням факту наявності або відсутності порушення, то обов`язковим є подальше інформування відповідного органу про виявлені прокурором порушення та надання відповідному органу можливості відреагувати протягом розумного строку на повідомлення при поданні відповідного позову прокурором, що відповідає змісту приписів статті 23 Закону України "Про прокуратуру", усталеній практиці Європейського суду з прав людини та Верховного Суду.
3.15. Водночас, якщо попереднє листування свідчить про те, що воно мало характер інформування відповідного органу про вже раніше виявлені прокурором порушення, а відповідний орган протягом розумного строку на таку інформацію не відреагував або відреагував повідомленням про те, що він обізнаний (у тому числі до моменту отримання інформації від прокурора) про таке порушення, але не здійснював та/або не здійснює та/або не буде здійснювати захист порушених інтересів, то, у такому випадку, наявні підстави для представництва передбачені абзацом першим частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру". У такому разі дотримання розумного строку після повідомлення про звернення до суду не є обов`язковою, оскільки дозволяє зробити висновок про нездійснення або здійснення неналежним чином захисту інтересів держави таким органом.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 26.05.2021 у справі №926/14/19.
3.16. Апеляційним господарським судом встановлено, що Прокурором перед зверненням до суду на адресу Позивачів надсилалися запити і повідомлення, які стосуються виявлених порушень і підстав представництва, а також отримано відповіді з яких не вбачається вжиття Позивачами дієвих заходів на захист інтересів держави у спірних правовідносинах.
3.17. Так, Прокурор звертався до Позивача-1 (04.06.2020 та 18.06.2020) та Позивача-2 (10.06.2020 та 18.06.2020) з листами стосовно самостійного звернення до суду з позовом, посилаючись на порушення допущені під час публічної закупівлі, що спричиняє істотну шкоду інтересам держави, а виконання укладеного договору призведе до неналежного та неефективного використання бюджетних коштів.
3.18. У зазначених листах Прокурор, посилаючись на результати моніторингу, проведеного Управлінням Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області, вказав на виявлені порушення законодавства в частині складання тендерної документації, розгляду замовником тендерної пропозиції.
3.19. За наслідками розгляду вказаних листів Управління Північно-східного офісу Держаудитслужби в Сумській області підтримало наміри Прокурора щодо вжиття заходів представницького характеру шляхом звернення з позовом до суду, а Сумська міська рада заперечила проти представництва Сумською місцевою прокуратурою у даній справі.
3.20. У своїх листах від 04.06.2020, від 10.06.2020 та від 18.06.2020 Прокурор наголошував на тому, що у разі непред`явлення компетентним органом до суду позову, Сумською місцевою прокуратурою буде вжито заходи представницького характеру.
3.21. З позовом до суду керівник Сумської місцевої прокуратури звернувся 14.08.2020.
3.22. Верховний Суд звертає увагу на те, що критерій "розумності", який наведений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, має визначатися судом з урахуванням великого кола чинників.
3.23. До таких чинників відноситься, зокрема, але не виключно, обізнаність позивача про наявність правопорушення або про можливе порушення інтересів держави та вжиті ним заходи з моменту такої обізнаності спрямовані на захист інтересів держави.
Схожі за змістом висновки сформовані у постановах Верховного Суду від 07.04.2021 у справі №913/124/10, від 08.04.2021 у справі №925/11/19.
3.24. Як зазначалося вище, Прокурор у листах від 04.06.2020, від 10.06.2020 та від 18.06.2020, посилаючись на результати моніторингу, вказував на наявність правопорушення.
3.25. Однак Позивачі про наміри самостійно звернутися з позовом не заявили та не спростували твердження Прокурора щодо виявлених порушень законодавства.
3.26. Враховуючи наведене, а також те, що згідно зі статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор зобов`язаний доводити бездіяльність органу, в інтересах якого він звертається до суду, а не можливість чи неможливість такого органу самостійно звернутися із позовом, колегія суддів погоджується з висновком господарського суду апеляційної інстанції про наявність підстав для вжиття прокурором заходів представницького характеру.
3.27. При цьому, Прокурор при поданні позовної заяви навів підставу для представництва інтересів держави (нездійснення захисту інтересів держави Позивачами), навів підстави для звернення з позовом (порушення процедури державних закупівель та укладення договору, який призводить до неефективного витрачання коштів), чим обґрунтував порушення інтересів держави.
3.28. Таким чином, висновки суду апеляційної інстанції про те, що Прокурором було наведено достатньо суджень і обґрунтувань для звернення до суду за захистом інтересів держави в особі Позивачів у зв`язку з чим у місцевого суду були відсутні підстави для застосування положень пункту 1 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України та залишення без розгляду позовної заяви відповідають обставинам справи та вимогам чинного законодавства.
3.29. В такий спосіб колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, оскільки із встановлених ним обставин справи не вбачається наявності підстав для залишення позову Прокурора без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України.
3.30. Твердження скаржника про необхідність надання прокурором належних та допустимих доказів нездійснення або здійснення неналежним чином Позивачем своїх повноважень щодо захисту інтересів держави (як то доказів внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вироку суду щодо службових осіб; доказів накладення дисциплінарних стягнень на державного службовця, який займає посаду в органі державної влади, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків) колегія суддів вважає необґрунтованим, оскільки питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.
3.31. Відповідно до частини першої статті 310 ГПК України судові рішення підлягають обов`язковому скасуванню з направленням справи на новий розгляд, зокрема, якщо: справу розглянуто за відсутності будь-кого з учасників справи, належним чином не повідомлених про дату, час і місце судового засідання, якщо такий учасник справи обґрунтовує свою касаційну скаргу такою підставою.
Отже, зі змісту наведеної норми вбачається, що безумовною підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд є її розгляд за відсутності будь-кого з учасників лише за умови не повідомлення його належним чином про дату, час і місце судового засідання.
3.32. Апеляційним судом встановлено, що учасники справи про час та місце розгляду справи повідомлені належним чином, що підтверджується повідомленнями про вручення поштових відправлень за ідентифікаторами 0411633583510, 0411633583528, 0411633583536, 0411633583544, 0411633583552.
3.33. З огляду на викладене, колегія суддів зазначає, що, враховуючи обізнаність сторін з датою, часом і місцем судового засідання, а також визнання судом явки повноважних представників учасників справи необов`язковою, вирішення питання про можливість відкладення розгляду справи належить до дискреційних повноважень суду, який самостійно у кожному конкретному випадку вирішує питання про наявність чи відсутність обставин для вчинення таких процесуальних дій.
3.34. Таким чином, порушення апеляційною інстанцією норм процесуального права щодо повідомлення учасників справи про судове засідання колегією суддів не встановлено.
3.35. Щодо тверджень скаржника про те, що судом апеляційної інстанції не розглянуто його клопотання про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції, судова колегія зазначає, що судовий акт підлягає скасуванню лише за умови, якщо таке порушення призвело до прийняття неправильного судового рішення. Проте, наведене порушення суду апеляційної інстанції не призвело до прийняття неправильного рішення, а відтак не може бути підставою для зміни чи скасування оскаржуваної постанови.
3.36. Твердження заявника про те, що судом апеляційної інстанції не розглянуто його клопотання про відкладення розгляду справи спростовується матеріалами справи, в яких відсутнє відповідне клопотання.
Водночас, додана скаржником до касаційної скарги копія такого клопотання не містить, як відміток суду апеляційної інстанції про його отримання, так і інформації про його надсилання до вказаного суду у будь-який визначений процесуальним законодавством спосіб.
3.37. Посилання скаржника на те, що заява про поновлення строку на апеляційне оскарження не направлялась сторонам, що є порушенням статті 259 Господарського процесуального кодексу України також не можуть бути підставою для скасування оскаржуваної постанови, оскільки апеляційний суд згідно зі статтею 260 Господарського процесуального кодексу України не має повноважень залишати апеляційну скаргу без руху, а потім повертати її з підстав недотримання стороною вимог статті 259 цього Кодексу.
3.38. Щодо інших доводів скаржника, які здебільшого зводяться до необґрунтованості позову, судова колегія зазначає, що відповідна оцінка підставності та обґрунтованості позовних вимог здійснюється лише під час розгляду справи по суті.