ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 червня 2021 року
м. Київ
справа № 825/29/18
адміністративне провадження № К/9901/57255/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 13.03.2018 у складі судді Скалозуба Ю.О. та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19.06.2018 у складі колегії суддів: Федотова І.В. (суддя-доповідач), Літвіної Н.М. та Сорочка Є.О., у справі №825/29/18 за позовом ОСОБА_1 до Борзнянської міської ради Борзнянського району Чернігівської області, третя особа - ОСОБА_2, про визнання дій та бездіяльності протиправними, зобов`язання вчинити певні дії
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 (надалі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулась до суду з позовом до Борзнянської міської ради Борзнянського району Чернігівської області (надалі - відповідач, Борзнянська міськрада), третя особа - ОСОБА_2 (надалі - ОСОБА_2 ) про визнання дій та бездіяльності протиправними щодо відмови у винесенні на розгляд сесії Борзнянської міськради заяви позивача від 12.10.2017 про передачу у власність земельної ділянки, на якій розміщено її майно, для ведення особистого селянського господарства та зобов`язання Борзнянської міськради винести її заяву на розгляд сесії ради і розглянути її по суті, виділивши земельну ділянку (загальною площею 0,3569 га) для ведення особистого селянського господарства та передати її у власність ОСОБА_1 і стягнення з відповідача моральної шкоди в сумі 50000 грн., завданої протиправними діями та бездіяльністю відповідача.
2. Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 13.03.2018, яке залишене без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 19.06.2018, у задоволенні позову відмовлено повністю.
3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні обставини:
3.1. 10.10.2017 проходило засідання постійної комісії з питань земельних відносин на території міської ради та питань охорони навколишнього середовища Борзнянської міськради.
3.2. 12.10.2017 ОСОБА_1 звернулась до Борзнянської міськради із заявою про використання права на отримання у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.
3.3. У зв`язку з тим, що вказана заява не розглядалась на засіданні постійної комісії і як наслідок не була включена до порядку денного 16 сесії VII скликання від 19.10.2017, перед затвердженням порядку денного даної сесії міський голова ОСОБА_2 вніс пропозицію включити питання розгляду заяви ОСОБА_1 №140 до порядку денного даної сесії.
3.4. У роботі сесії 19.10.2017 брали участь 19 депутатів, із них проголосувало "за" - 9, "проти" - 6, "утрималось" - 4, за результатами голосування вирішили не включати до порядку денного Борзнянської міськради 16 сесії VII скликання заяву ОСОБА_1 .
3.5. Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду з цим позовом за захистом своїх прав, свобод та інтересів.
3.6. Поряд з цим, 14.03.2018 ОСОБА_1 повторно звернулась із заявою про прийняття рішення щодо безоплатної приватизації земельної ділянки (загальною площею 0,3569 га) для ведення особистого селянського господарства та передати її у власність.
3.7. 14.03.2018 комісія міської ради з розгляду заяв та скарг громадян, створена розпорядженням міського голови №51 від 14.03.2018 відмовила у повторному розгляді даної заяви ОСОБА_1 на черговій сесії міської ради.
3.8. 23.05.2018, на адресу відповідача надійшов депутатський запит депутата Чернігівської обласної ради Ромаки Людмили Олексіївни від 18.05.2018, у зв`язку з чим, за пропозицією голови Борзнянської міськради, заява ОСОБА_1 про безкоштовну приватизацію земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1, від 12.10.2017, аналогічна за змістом заяві від 14.03.2018, була розглянута на 22 сесії VII скликання від 14.06.2018.
3.9. Згідно з витягом із протоколу засідання проголосували "За" - 3, "Проти" - 7, "Утримались" - 5, "Не взяли участь у голосуванні" - 1.
3.10. Отже, рішенням 22 сесії VII скликання Борзнянської міськради від 14.06.2018 ОСОБА_1 відмовлено в безкоштовній приватизації даної земельної ділянки.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідач, не включивши до порядку денного Борзнянської міськради 16 сесії VII скликання заяву ОСОБА_1, діяв у межах та на підставі наявних у нього повноважень, з дотриманням процедури визначеної законодавством.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Позивач - ОСОБА_1, подала касаційну скаргу на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 13.03.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 19.06.2018, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити в повному обсязі, за винятком пункту 4 позовних вимог.
5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанції норм матеріального права та допущення ними порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник наголошує, що суди попередніх інстанцій, фактично, самоусунулися від встановлення справжньої природи спірних правовідносин, які полягали в оскарженні позивачем дій і бездіяльності відповідача щодо відмови у винесенні її заяви від 12.10.2017 на розгляд 17 або 18 сесії Борзнянської міськради та зобов`язання відповідача розглянути таку заяву. Вважає, що судами попередніх інстанцій порушено принцип верховенства права при розгляді справи. Скаржник зазначає, що відповідач виніс її заяву на розгляд 22 сесії, в той час, як на думку скаржника, у відповідача з огляду на положення Регламенту Борзнянської міськради був наявний обов`язок винести це питання саме на розгляд 17 чи 18 сесії міськради. Крім того, скаржник стверджує, що судом першої інстанції у своєму рішенні було здійснено посилання на неіснуючі статті Регламенту Борзнянської міськради, в той час, як суд апеляційної інстанції наведене неправильне застосування норм матеріального права не усунув.
6. Відповідач - Борзнянська міськрада, подала відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
6.1. На обґрунтування відзиву вказує, що оскаржувані судові рішення були ухвалені на основі правильного застосування норм матеріального права і з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги є безпідставними.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України, в редакції до 08.02.2020), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
8. Положеннями частини 2 статті 19 Конституції України гарантується, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Згідно з пунктами "а"-"б" частини 1 статті 12 Земельного кодексу України (далі - ЗК України, тут і надалі в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить розпорядження землями територіальних громад та передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
10. Частиною 1 статті 122 ЗК України передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
11. У свою чергу, пунктом 34 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування" від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР) визначено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
12. За змістом частин 1-2, 4-5, 13 статті 46 Закону №280/97-ВР, сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Перша сесія новообраної сільської, селищної, міської ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради в кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 45 цього Закону. Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць. Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
13. В силу вимог частин 1-2 статті 59 Закону №280/97-ВР, рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
14. Також, пунктом 8 частини 4 та частиною 5 статті 42 Закону №280/97-ВР встановлено, що сільський, селищний, міський голова скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради. Сільський, селищний, міський голова несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень.
15. Колегія суддів Верховного Суду зауважує, що предметом оскарження в межах даної справи є саме дії та бездіяльність щодо відмови у винесенні на розгляд сесії Борзнянської міськради заяви ОСОБА_1 від 12.10.2017 про передачу у її власність земельної ділянки, на якій розміщено її майно, для ведення особистого селянського господарства, а не рішення Борзнянської міськради від 14.06.2018, яким ОСОБА_1 відмовлено в безкоштовній приватизації відповідної земельної ділянки.
16. Як вбачається з аналізу наведених вище норм Закону №280/97-ВР, повноваженнями щодо внесення пропозицій на розгляд відповідної міської ради наділений, серед іншого, міський голова.
17. Суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позову виходили з того, що заява позивача від 12.10.2017 була фактично винесена міським головою Борзнянської міськради ОСОБА_2 на розгляд пленарного засідання 16 сесії Борзнянської міськради, що мало місце 19.10.2017, але за включення питання щодо розгляду даної заяви до порядку денного цього засідання не проголосували депутати міської кради. У подальшому така заява позивача була вирішена шляхом прийняття на 22 сесії Борзнянської міськради рішення від 14.06.2018, про відмову ОСОБА_1 у безкоштовній приватизації відповідної земельної ділянки.
18. З цього приводу колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне зазначити, що згідно з частиною 7 статті 118 ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
19. Зважаючи на вимоги цієї статті ЗК України заява позивача, яка була подана нею 12.10.2017, повинна була бути вирішена по суті Борзнянською міськрадою протягом місячного строку, у той час як була фактично вирішена лише 14.06.2018 під час розгляду справи в суді апеляційної інстанції.
20. Крім того, позивач у поданій нею касаційній скарзі посилається на те, що вона оскаржувала дії і бездіяльність відповідача щодо відмови у винесенні на розгляд 17 чи 18 сесій Борзнянської міськради її заяви від 12.10.2017 про передачу у власність земельної ділянки, що підтверджується поданими у цій справі клопотаннями з процесуальних питань.
21. Натомість, суди попередніх інстанцій залишили вказані обставини узагалі поза увагою та констатували відсутність порушень вимог законодавства з боку відповідача лише в частині невключення заяви позивача до порядку денного 16 сесії Борзнянської міськради, а не 17 чи 18.
22. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач посилалась на положення Регламенту Борзнянської міськради, які на її думку, не були дотримані відповідачем при вирішенні питання щодо включення її заяви від 12.10.2017 до порядку денного пленарного засідання Борзнянської міськради.
23. Як вбачається зі змісту рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 13.03.2018, суд першої інстанції при вирішення спору по тексту цього судового рішення покликався на положення Регламенту роботи Борзнянської районної ради сьомого скликання, затвердженого рішенням районної ради від 23.12.2015. У подальшому Чернігівським окружним адміністративним судом постановлено ухвалу від 28.03.2018, якою виправлено описку в рішенні цього суду від 13.03.2018 в частині невірного зазначення реквізитів вказаного Регламенту, а саме, слова "районної ради" замінено словами "міської ради", а дату "23.12.2015" на "04.12.2015". У той же час, зміст положень Регламенту, на які здійснено посилання судом першої інстанції, не зазнав змін за наслідками вирішення питання про внесення виправлень до рішення суду.
24. Судом апеляційної інстанції під час апеляційного перегляду рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 13.03.2018 доводи позивача з приводу зазначених обставин відхилені та вказано на те, що застосування судом першої інстанції положень Регламенту, які стосуються окремих положень постійних комісій районної ради, тоді як відповідачем є саме міська рада, не можуть бути підставою для скасування рішення суду першої інстанції, оскільки помилково застосовані положення регламенту стосовно постійних комісій районної ради в повній мірі кореспондуються з положеннями про постійні комісії міської ради та не призвели до неправильного вирішення справи по суті позовних вимог.
25. Водночас, пунктом 4 частини 1 та статтею 2 статті 317 КАС України передбачено, що підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
26. Відтак, суд апеляційної інстанції, у разі виявлення під час апеляційного перегляду тієї обставини, що судом першої інстанції неправильно застосовані норми матеріально права, зокрема, Регламенту Борзнянської районної ради, мав змінити мотивувальну частину рішення суду першої інстанції, а не залишати її без змін.
27. Частинами 1-3 статті 242 КАС України передбачено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
28. Як встановлено частиною 4 статті 9 КАС України, суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
29. Частиною 1 статті 138 КАС України визначено, що предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи (причини пропущення строку для звернення до суду тощо) та які належить встановити при ухваленні судового рішення у справі.
30. Колегія суддів касаційної інстанції зазначає, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору, з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин, а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини та надати суду додаткові докази.
31. У пункті 58 рішення у справі "Серявін проти України" від 10.02.2020 Європейський суд з прав людини зазначив, що згідно з усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) від 09.12.1994, серія A, №303-A, п. 29). Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (див. рішення у справі "Суомінен проти Фінляндії" (Suominen v. Finland), №37801/97, п. 36, від 01.07.2003). Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (див. рішення у справі "Гірвісаарі проти Фінляндії" (Hirvisaari v. Finland), №49684/99, п. 30, від 27.09.2001).
32. Таким чином, суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин справи, що мали значення для правильного вирішення спору, а саме, не з`ясували обставин щодо того: чи відповідають приписам частини 2 статті 2 КАС України дії відповідача щодо невключення заяви позивача від 12.10.2017 про передачу їй земельної ділянки у власність до порядку денного 17 чи 18 сесії міської ради; чи дотримані відповідачем положення Регламенту міської ради під час вчинення (допущення) оскаржуваних дій та бездіяльності.
33. Зважаючи на положення частин 1-2 статті 341 КАС України (в редакції чинній до 08.02.2020), суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості самостійно встановлювати фактичні обставини справи та/або додатково перевіряти наявні у матеріалах справи докази.
34. В силу вимог частини 2 статті 353 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази; або суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
Частиною 4 цієї статті передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
35. З огляду на це, касаційна скарга підлягає до задоволення частково, а оскаржувані судові рішення слід скасувати з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
36. Також, у зв`язку з цим, судом касаційної інстанції не надається оцінка решті доводів, наведених у касаційній скарзі та відзиві на неї.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355-356, 359 КАС України, суд, -