ПОСТАНОВА
Іменем України
16 червня 2021 року
Київ
справа №826/4490/17
адміністративне провадження №К/9901/52557/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.03.2018 у складі судді Келеберди В.І. та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14.05.2018 у складі колегії суддів: Бєлової Л.В. (суддя-доповідач), Безименної Н.В., Кучми А.Ю. у справі №826/4490/17 за позовом ОСОБА_1 до Київської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 (надалі - позивач, ОСОБА_1 ), звернувся до суду з позовом до Київської міської ради (надалі - відповідач, Київська міськрада), в якому просив:
1.1. визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не винесення рішення за клопотанням позивача в порядку статті 118 Земельного кодексу України (надалі - ЗК України) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з цільовим призначенням під будівництво житлового будинку;
1.2. визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
1.3. зобов`язати винести на розгляд сесії відповідача клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з цільовим призначенням під будівництво житлового будинку.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.03.2018, яке залишене без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 14.05.2018, у задоволенні позову відмовлено повністю.
3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні обставини:
3.1. ОСОБА_1 звернувся до Київської міськради з клопотанням в порядку статті 118 ЗК України про надання згоди на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки під будівництво житлового будинку, розташованої на перетині АДРЕСА_1 .
3.2. До вказаного клопотання позивач долучив копію свого паспорту та ідентифікаційного коду, графічні матеріали і копію довідки тимчасово переміщеної особи.
3.3. Листом від 15.03.2017 №057021-08/Б-1432-2853 Департаментом земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) (надалі - Департамент) ОСОБА_1 повідомлено про те, що площа земельної ділянки зазначеної на графічних матеріалах перевищує норму безоплатної передачі громадянам у власність земельних ділянок для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель та споруд, а також зазначено, що земельна ділянка на перетині АДРЕСА_1 згідно з рішенням Київської міськради від 13.11.2013 №648/10136 була включена до переліку для опрацювання можливості її продажу (або права оренди) на земельних торгах.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суди попередніх інстанцій виходили з того, що клопотання позивача було опрацьовано Департаментом, яким прийнято обґрунтоване рішення про відсутність правових підстав для надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою. Оскільки позивач у даному позові не оскаржує будь-які рішення, дії чи бездіяльність Департаменту, то позовні вимоги, заявлені до Київської міськради до задоволення не підлягають.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Позивач - ОСОБА_1, подав касаційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 16.03.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 14.05.2018, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове, яким позов задовольнити.
5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанції норм матеріального права та допущення ними порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник наголошує, що із відповідною заявою у порядку статті 118 ЗК України звертався саме до Київської міськради, а не до Департаменту і вважає, що єдиним способом реагування на його заяву було прийняття відповідачем рішення з питань, порушених у заяві про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою. Скаржник вказує на неможливість застосування до спірних правовідносин будь-яких підзаконних актів, прийнятих Київською міськрадою, оскільки ці правовідносини врегульовані статтею 118 ЗК України та наполягає, що ним виконані усі вимоги законодавства для отримання відповідного дозволу.
6. До закінчення встановленого судом строку відповідач відзиву на дану касаційну скаргу не подав.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, в редакції до 08.02.2020), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
8. Положеннями частини 2 статті 19 Конституції України гарантується, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Згідно з частиною 1, пунктом "в" частини 3 статті 116 ЗК України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх в користування, при цьому безоплатна передача земельних ділянок у власність громадянам здійснюється в тому числі і у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом, яка проводиться один раз по кожному виду використання.
10. Частиною 6 статті 118 ЗК України визначено що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
11. Частиною 7 цієї статті встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
12. В силу приписів частини 1 статті 122 ЗК України, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
13. У відповідності до пункту 34 частини 1 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування" від 21.05.1997 №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР), виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
14. Частинами 1-2 статті 59 Закону №280/97-ВР передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
15. Системний аналіз наведених норм законодавства дає суду підстави для висновку, що вирішення питання з приводу відведення у власність земельних ділянок із земель комунальної власності здійснюється у порядку та спосіб, що визначені статтею 118 ЗК України, а отже органом, який згідно статті 122 ЗК України, уповноважений розглядати клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, у випадку спірних правовідносин, є Київміськрада і вирішення даного питання у відповідності з положеннями статей 26, 43 та 59 Закону №280/97-ВР повинно було відбуватись виключно на пленарних засіданнях цієї ради шляхом прийняття відповідного рішення.
16. Тому, направлення Департаментом, який виступає структурним підрозділом Київміськради, листа позивачу не може вважатись вирішенням безпосередньо Київміськрадою питання щодо надання або відмови у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
17. Зазначений висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 30.11.2020 у справі №1140/2559/18 та від 24.06.2020 по справі №555/872/17.
18. Що стосується посилань судів попередніх інстанцій на наявність у Департаменту повноважень розглядати клопотання позивача, то відповідно до пункту 1.1 Положення про цей Департамент, затвердженого рішенням Київміськради від 19.12.2002 №182/342 (далі - Положення №182/342), Департамент є структурним підрозділом виконавчого органу Київської міськради (Київської міської державної адміністрації) та згідно з законодавством забезпечує виконання повноважень Київської міськради та виконавчого органу Київської міськради (Київської міської державної адміністрації) у сфері земельних відносин, є підзвітним та підконтрольним Київській міській раді та виконавчому органу Київської міськради (Київській міській державній адміністрації), безпосередньо підпорядковується Київському міському голові, а з питань управління землями державної власності, розпорядження якими здійснює виконавчий орган Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) - виконавчому органу Київської міськради (Київській міській державній адміністрації).
19. Згідно з пунктом 3.11 Положення №182/342 Департамент розробляє в установленому порядку проекти рішень Київської міськради, готує та подає розпорядження Київського міського голови, розпорядження виконавчого органу Київської міськради (Київської міської державної адміністрації), а також подає свої висновки з питань, в тому числі, розпорядження землями в межах міста Києва, передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб.
20. Підпунктом 8 пункту "б" частини 1 статті 33 Закону №280/97-ВР передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження: підготовка висновків щодо надання або вилучення в установленому законом порядку земельних ділянок, що проводиться органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.
21. Розпорядженням виконавчого органу Київміськради (Київської міської державної адміністрації) від 08.10.2013 №1810 затверджено його Регламент (надалі - Регламент).
22. Пунктом 1.1 глави 1 розділу VIII Регламенту визначено, що проекти рішень Київміськради, які подаються виконавчим органом Київської міської ради (Київською міською державною адміністрацією), готуються структурними підрозділами виконавчого органу, до компетенції яких віднесені порушені у проектах рішень питання.
23. Пункту 2.3 глави 2 розділу VIII Регламенту встановлено, що проекти рішень Київміськради щодо набуття та припинення права на землю юридичними та фізичними особами готуються за поданням керівника структурного підрозділу виконавчого органу з питань землекористування, керівника юридичної служби структурного підрозділу виконавчого органу з питань землекористування та погоджуються відповідними постійними комісіями Київміськради. Строк опрацювання проекту рішення Київміськради зазначеними посадовими особами не повинен перевищувати 3 робочих днів.
24. Пункт 3.1 глави 3 розділу VIII Регламенту передбачає, що погоджений в установленому порядку у виконавчому органі Київміськради (Київській міській державній адміністрації) проект рішення подається до структурного підрозділу, який здійснює організаційне забезпечення роботи керівника апарату з метою передачі управлінню організаційної роботи секретаріату Київміськради для подальшого погодження відповідно до вимог Регламенту Київміськради, затвердженого в установленому порядку, разом із супровідним листом за підписом керівника апарату.
25. Для визначення порядку передачі (надання) земельних ділянок в користування або у власність із земель комунальної власності рішенням Київміськради "Про Тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві" від 28.02.2013 №63/9120 затверджено Тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві (далі - Порядок №63/9120).
26. Відповідно до пункту "в" частини 3 статті 1 розділу 1 Порядку №63/9120, його дія поширюється на випадки надання (передачі) Київміськрадою земельних ділянок із земель комунальної власності безоплатно у власність громадянам, а також у разі приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян, для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд (присадибні ділянки).
27. Згідно з частиною 1 статті 21 розділу 7 Порядку № 63/9120, громадяни, зацікавлені в одержанні земельної ділянки у межах м. Києва для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального гаражного та дачного будівництва чи ведення садівництва, подають безпосередньо до Київміськради клопотання про передачу земельної ділянки у власність, а у разі наміру одержати земельну ділянку для зазначених цілей в оренду - клопотання в довільній формі про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою.
28. Частиною 5 статті 20 розділу 6 Порядку №63/9120 передбачено, що секретаріат Київміськради разом з дорученням (резолюцією) Київського міського голови або заступника міського голови - секретаря Київміськради у день надходження заяви на одержання документа дозвільного характеру або протягом наступного робочого дня надсилає її разом з доданими до неї документами до Департаменту для розгляду та підготовки проекту рішення Київміськради про надання (передачу) у користування (у власність) земельних ділянок, сформованих у результаті поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, або про відмову в наданні (передачі) земельної ділянки в користування (у власність) у разі невідповідності технічної документації вимогам законодавства та прийнятим відповідно до них нормативно-правовим актам.
29. Отже, з аналізу наведених норм слідує, що суб`єктом подання проектів рішень для винесення на сесію Київміськради з питань надання дозволу (відмови у наданні) на розробку проектів землеустрою є Департамент.
30. Тобто, Департамент уповноважений готувати та подавати в установленому порядку проекти Київміськради з питань передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб, які виносяться на пленарне засідання ради, проте, не приймати самостійно рішення з питань надання чи відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки з земель комунальної власності замість Київміськради.
31. Крім того, ЗК України не пов`язує вирішення відповідною міською радою питання про прийняття рішення за наслідками розгляду заяви про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою із фактом проходження проекту такого рішення в органах та підрозділах міської ради.
32. Аналогічний правовий висновок викладено у постановах Верховного Суду від 23.11.2018 у справі №826/8844/16, від 14.01.2019 у справі №826/8870/16, від 16.07.2019 у справі №826/8843/16, від 17.07.2019 у справі №826/8841/16, від 12.09.2019 у справі №826/3163/16.
33. Тому, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку про допущення відповідачем протиправної бездіяльності, яка полягала у невирішенні клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки під будівництво житлового будинку, розташованої на перетині АДРЕСА_1 у порядку, встановленому статтею 118 ЗК України та наявність підстав для зобов`язання відповідача здійснити розгляд цього клопотання.
34. Водночас, суд касаційної інстанції не надає оцінки доводам касаційної скарги щодо відсутності у відповідача визначених законодавством підстав для відмови у наданні позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, оскільки вказане питання не було розглянуто відповідачем як уповноваженим органом у порядку встановленому законодавством та у зв`язку з цим не вбачає підстав для задоволення позовних вимог про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо ненадання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
35. За приписами частин 1-3 статті 351 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
36. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає до задоволення частково. Новий розподіл судових витрат судом касаційної інстанції не здійснюється, оскільки позивач був звільнений від обов`язку сплати судового збору.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,