ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 червня 2021 року
м. Київ
справа № 640/16283/19
адміністративне провадження № К/9901/36647/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Заступника прокурора Автономної Республіки Крим на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.09.2020 у складі колегії суддів: Донця В.А. (головуючий), Костенка Д.А., Шрамко Ю.Т. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.12.2020 у складі колегії суддів: Пилипенка О.Є. (суддя-доповідач), Глущенко Я.Б., Степанюка А.Г. у справі №640/16283/19 за позовом Заступника прокурора Автономної Республіки Крим та міста Севастополя до Кабінету Міністрів України, третя особа - Пенсійний фонд України, про визнання протиправними та нечинними постанов КМУ в частині
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Заступник прокурора Автономної Республіки Крим (надалі - Прокурор) звернувся до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (надалі - відповідач, КМУ), третя особа - Пенсійний фонд України (надалі - третя особа, ПФУ) про визнання протиправними та нечинними:
1.1. абзацу 2 пункту 6 "Порядку виплати пенсій та грошової допомоги через поточні рахунки в банках", затвердженого Постановою КМУ від 30.08.1999 №1596 (надалі - Постанова №1596);
1.2. пункту 11 "Порядку виплати пенсій та грошової допомоги через поточні рахунки в банках", затвердженого Постановою №1596 у частині, що містить слова: "крім внутрішньо переміщених осіб";
1.3. пункту 1 Постанови КМУ "Про здійснення соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам" від 05.11.2014 №637 у частині, що містить слова: "через рахунки та мережу установ і пристроїв Публічного акціонерного товариства "Державний ощадний банк України" (надалі - Постанова №637).
2. Як вбачається зі змісту позовної заяви підставами для звернення до суду з даним позовом зазначено наступні обставини:
2.1. Прокурором Автономної Республіки Крим було отримано звернення Громадської спілки "Українська Гельсінська спілка з прав людини", за результатами вивчення якого та після аналізу норм законодавства встановлено, що Постанови КМУ від 30.08.1999 №1596 та від 05.11.2014 №637 не дають державі Україна повноцінно реалізовувати політику щодо соціального захисту внутрішньо переміщених осіб відповідно до Законів України "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" від 15.04.2014 №1207-VII, "Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України" від 15.04.2014 №1207-VII щодо отримання пенсії, соціальної допомоги лише через мережу установ та пристроїв Публічного акціонерного товариства "Державний ощадний банк", що порушує статтю 1 Додаткового протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо права мирно володіти майном;
2.2. за практикою Європейського суду з прав людини дотримання національного законодавства незаперечно становить "суспільний інтерес", що у спорі, який передано на вирішення суду, повністю співпадає з інтересом держави, головним завданням якої за змістом статті 3 Конституції України є утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави;
2.3. оскаржувані положення постанов КМУ порушують інтереси невизначеного кола осіб, що є порушенням інтересів держави;
2.4. оскільки КМУ є вищим органом у системі органів виконавчої влади, водночас жодний орган державної влади не наділений повноваженнями здійснювати захист держави в спірних відносинах, прокурор відповідно до норм статті 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (надалі - Закон №1697-VII) звернувся до суду з позовом. Згідно зі статтею 131-1 Конституції України, у виключних випадках і в порядку, що визначені законом до повноважень органів прокуратури належить представництво інтересів держави в суді.
3. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.09.2020, яку залишено без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.12.2020, даний позов було залишено без розгляду.
4. Залишаючи позов без розгляду, суди попередніх інстанцій виходили з того, що у даному випадку визначені законом підстави для звернення прокурора до суду з відповідним позовом були відсутні. Зокрема, суди послались на те, що заявлений позов, фактично, подано в інтересах осіб, які є учасниками правовідносини урегульованими оскаржуваними постановами КМУ, а тому, твердження Прокурора про звернення до суду саме в інтересах держави є помилковими. Подання позову проти КМУ з підстав відсутності органу, який здійснює нагляд за законністю постанов вищого органу виконавчої влади, суди попередніх інстанцій вважали таким, що суперечить положенням статті 23 Закону №1697-VII, яка визначає повноваження прокуратури звертатись до суду в інтересах держави. У зв`язку з цим, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що існують підстави для залишення поданого Прокурором позову без розгляду, встановлені пунктом 1 частини 1 статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України).
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Прокурор подав касаційну скаргу на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.09.2020 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.12.2020, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати і направити справу для продовження розгляду.
5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, зокрема, статті 240 КАС України та неправильного застосування норм матеріального права, зокрема, статті 23 Закону №1697-VII. Наголошує, що позов подано до суду безпосередньо в інтересах держави, що є оціночним поняттям і в даній справі інтерес держави полягає у тому, що фактично взяті нею на себе зобов`язання перед внутрішньо переміщеними особами щодо гарантування їхніх прав та інтересів на рівні з іншими громадянами України не виконуються.
6. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
6.1. На обґрунтування відзиву зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені на основі правильного застосування норм матеріального права і з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги є безпідставними.
7. Прокурор подав пояснення на відзив, в яких додатково до зазначеного у касаційній скарзі, вказав, що у поданому позові він виступав самостійним позивачем, постанови КМУ підлягають оскарженню у судовому порядку, а звернення Громадської спілки "Українська Гельсінська спілка з прав людини" слугувало підставою для вивчення наведеної у ній інформації, а не підставою для звернення до суду.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
8. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
9. Згідно з частинами 3-5 статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
10. Частиною 3 статті 23 Закону №1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
11. Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
12. Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
13. Відтак, виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
14. У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3).
15. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
16. Аналіз положень частини 3 статті 23 Закону №1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
17. При цьому, варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
18. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
19. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 №826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.
20. Звертаючись до суду з даним адміністративним позовом Прокурор послався на порушення інтересів держави внаслідок прийняття постанов КМУ в частині, що оскаржується в межах справи, який полягав, на його думку, в тому, що фактично взяті державою на себе зобов`язання перед внутрішньо переміщеними особами щодо гарантування їхніх прав та інтересів на рівні з іншими громадянами України не виконуються. Крім того, Прокурор зазначив у позовній заяві, що КМУ є вищим органом у системі органів виконавчої влади, діяльність якого спрямовується, серед іншого, на забезпечення соціальної політики і жоден інший орган державної влади не наділений повноваженнями щодо захисту інтересів держави в таких випадках, у зв`язку з чим, відповідно до статті 23 Закону №1697-VII, позов у даній справі пред`являється прокурором самостійно.
21. У свою чергу, згідно зі пунктом 18 частини 1 статті 4 КАС України, нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
22. Зважаючи на правову природу Постанов КМУ №1596 та №637 в частині, що оскаржується, останні є нормативно-правовими актами.
23. Пунктом 1 частини 1 статті 264 КАС України, яка визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень, передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України (крім рішень Кабінету Міністрів України, визначених частиною першою статті 266-1 цього Кодексу), постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
24. Частиною 2 цієї статті встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
25. Отже, правом на оскарження нормативно-правового акту шляхом подання позову щодо його незаконності, наділені або особи, до котрих застосовується нормативно-правовий акт, або особи, котрі є суб`єктами правовідносин, у яких буде застосовано нормативно-правовий акт.
26. У спорі, що розглядається, прокурор не здійснює представництво будь-якого державного органу щодо якого застосовано або, який є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано, відповідні оскаржувані нормативно-правові акти.
27. Згідно з частиною 1 статті 6 і частиною 1 статті 113 Конституції України, державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
28. Оскільки зі змісту заявленого адміністративного позову вбачається, що його предметом є оскарження Постанов КМУ №1596 та №637 в частині, то прокурором, фактично, подано цей позов для захисту визначених ним у позові "інтересів держави" від самої держави в особі КМУ.
29. Натомість, за змістом частини 2 статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
30. Тому, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що даний адміністративний позов подано, насамперед, в інтересах осіб, які є учасниками правовідносини урегульованими оскаржуваними постановами, а не держави.
31. Правові висновки аналогічного змісту у подібних правовідносинах були наведені у постанові Верховного Суду від 18.02.2021 у справі №810/74/18.
32. Крім того, враховуючи те, що порушення інтересів держави, як стверджував Прокурор, полягало у необхідності дотримання нею взятих всіх гарантій, у тому числі, визначених Конституцією України, то варто зауважити, що вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) актів КМУ належить до повноважень Конституційного Суду України (пункт 1 частини 1 статті 150 Конституції України) і не охоплюється розглядом судом справи про законність таких актів.
33. Пунктом 1 частини 1 статті 240 КАС України передбачено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
34. Таким чином, суди попередніх інстанції, з`ясувавши, що виняткові випадки для звернення Заступника прокурора до суду з відповідним адміністративним позовом відсутні, на основі правильного застосування норм процесуального права, дійшли обґрунтованого висновку про наявність підстав для залишення позову без розгляду.
35. Європейський суд з прав людини у рішенні від 10.02.2010 у справі "Серявін та інші проти України" зазначив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.
36. За змістом частини 1 статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
37. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - залишенню без змін.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,