ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 червня 2021 року
м. Київ
справа №1440/1860/18
адміністративне провадження №К/9901/11790/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,
суддів - Мацедонської В.Е.,
Шевцової Н.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 січня 2019 року (головуючий суддя - Мельник О.М.)
та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2019 року (головуючий суддя - Градовський Ю.М., судді - Крусян А.В., Яковлєв О.В.)
у справі № 1440/1860/18
за позовом ОСОБА_1
до Миколаївської обласної ради
про визнання протиправним та скасування рішення Миколаївської обласної ради від 05.07.2018 № 5 "Про взяття до відома заяви ОСОБА_1 ", поновлення ОСОБА_1 на посаді першого заступника Голови Миколаївської обласної ради та стягнення з Миколаївської обласної ради на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу по день постановлення судового рішення, -
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
В серпні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач, скаржник, ОСОБА_1 ) звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Миколаївської обласної ради (далі - відповідач, Рада), в якому, з врахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просив:
визнати протиправним та скасувати рішення Миколаївської обласної ради "Про взяття до відома заяви ОСОБА_1" за №5 від 05.07.2018;
поновити ОСОБА_1 на посаді першого заступника Голови Миколаївської обласної ради;
стягнути з Миколаївської обласної ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу по день постановлення судового рішення.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ РІШЕНЬ СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 січня 2019 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2019 року, у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ) до Миколаївської обласної ради (вул. Адміральська, 22, м. Миколаїв, 54001 ідентифікаційний код 25696652) про визнання протиправним та скасування рішення Миколаївської обласної ради від 05.07.2018 № 5 "Про взяття до відома заяви ОСОБА_1 ", поновлення ОСОБА_1 на посаді першого заступника Голови Миколаївської обласної ради та стягнення з Миколаївської обласної ради на користь ОСОБА_1 середнього заробітку за час вимушеного прогулу по день постановлення судового рішення, відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що передбачене Регламентом всебічне обговорення проектів рішень спрямованих на вирішення зовнішніх відносин, які зачіпають права та обов`язки необмеженого кола фізичних та юридичних осіб депутатами та громадськістю, з метою недопущення прийняття необґрунтованих рішень не поширюється на вирішенням внутрішніх (кадрових) питань в обласній раді, що відбувається за спрощеною процедурою розгляду. Також суди зазначили, що законодавчими актами України, Регламентом або іншими рішеннями обласної ради, не визначено, що неприйняття радою рішення з того чи іншого питання, не є підставою для імперативної заборони для ради розглядати відповідне питання повторно. Суд звернули увагу на той факт, що з 28 березня 2018 року або з 12 квітня 2018 року до 05 липня 2018 року у Позивача було достатньо часу для відкликання своєї заяви про дострокове припинення повноважень першого заступника голови обласної ради шляхом подачі письмової заяви до канцелярії Відповідача, що фактично позбавило б Миколаївську обласну раду підстав розглядати проект рішення про "Про взяття до відома заяви ОСОБА_1 ". Однак, дані дії Позивач не вчинив, фактично не висловив волевиявлення щодо подальшого перебування на посаді. Посилання Позивача на те, що він оскаржив розпорядження про своє звільнення до суду, тим самим висловив своє волевиялення, не бралися судами до уваги, оскільки оскарження розпорядження фактично не нівелювало змісту заяви ОСОБА_1, від 28.03.2018 про припинення повноважень з 29 березня 2018 року, що і було підтверджено висновками суду в рішенні від 20 серпня 2018 р. №814/1155/18, що набрало законної сили, в якому було взято до уваги факт прийняття рішення від 05.07.2018 року №5, який безпосередньо вплинув на висновок суду щодо позовної вимоги ОСОБА_1 про поновлення на посаді.
КОРОТКИЙ ЗМІСТ ВИМОГ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ (ЗАПЕРЕЧЕНЬ)
25 квітня 2019 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 січня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2019 року, в якій позивач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати зазначені рішення судів та ухвалити нове, яким задовольнити позов повністю.
В обґрунтування поданої касаційної скарги ОСОБА_1 вказує на те, що відповідачем, при прийнятті оспорюваного рішення, порушено норми ст.ст. 2.3.1 та 2.6.3 Регламенту в частині неоприлюднення проекту рішення та прийняття його без обговорення. Відтак, прийняття оспорюваного рішення з порушенням порядку, визначеному Регламентом ради є підставою для визнання його протиправним. Крім того, скаржник вважає, що відповідач не мав права повторно вирішувати питання щодо поданої позивачем заяви про дострокове припинення повноважень від 28.03.2018, оскільки остання була визнана неприйнятною депутатами Ради на пленарному засіданні 12.04.2018, шляхом неприйняття рішення про взяття до відома заяви позивача. Тобто, дострокове припинення повноважень позивача не було підтверджено радою. У цьому випадку, на думку скаржника, необхідне було подання нової заяви про звільнення, а не повторний розгляд поданої раніше позивачем заяви.
29 травня 2019 року судом касаційної інстанції отримано відзив відповідача на дану касаційну скаргу, в якій він, вважаючи її безпідставною, просить відмовити в її задоволенні.
Ухвалою Верховного Суду від 06 травня 2019 року за даною касаційною скаргою відкрито касаційне провадження.
Ухвалою Верховного Суду від 13 травня 2021 року касаційну скаргу ОСОБА_1 призначено до касаційного розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
23.02.2017 Рада рішенням № 3 одинадцятої сесії сьомого скликання обрала ОСОБА_1 першим заступником голови Ради. Відповідно до розпорядження голови Ради від 23.03.2017 № 17-рк "Про початок виконання обов`язків першого заступника голови Миколаївської обласної ради сьомого скликання Кухти І.В.", датою початку виконання позивачем обов`язків було визначено 24 березня 2017 року.
28.03.2018 позивач подав офіційну заяву про припинення повноважень з 29 березня 2018 року, яка була зареєстрована канцелярією.
На розгляд двадцятої позачергової сесії Ради сьомого скликання, головою Миколаївської обласної Ради було внесено проект рішення "Про дострокове припинення повноважень голови обласної ради ОСОБА_1 ". Згідно з витягом з протоколу пленарного засідання Ради від 12.04.2018 № 20, відповідне рішення Відповідачем прийнято не було.
Розпорядженням від 12.04.2018 № 21-рк "Про звільнення ОСОБА_1 ", на підставі заяви позивача від 28.03.2018, Позивача було звільнено з посади з 12.04.2018.
Позивач оскаржив дане розпорядження до суду, рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 20.08.2018 в справі №814/1155/18, позов ОСОБА_1 до голови Миколаївської обласної ради Москаленко Вікторії Вікторівни, Миколаївської обласної ради задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Миколаївської обласної ради Москаленко Вікторії Вікторівни від 12.04.2018 № 21-рк "Про звільнення ОСОБА_1 ". Стягнуто з Миколаївської обласної ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 13.04.2018 по 05.07.2018 в сумі 39 781,29 грн., без врахування середнього заробітку за один місяць за період з 13.04.2018 по 13.05.2018, що підлягає негайному виконанню. Стягнуто з Миколаївської обласної ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за один місяць в сумі 20 428,23 грн., та в цій частині рішення суду звернуто до негайного виконання. Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Миколаївської обласної ради на користь ОСОБА_1 витрати на професійну правничу допомогу в сумі 7128 грн. В задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
Постановою П`ятого апеляційного суду від 20.12.2018 в справі №814/1155/18 рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 20.08.2018 залишено без змін, з цієї дати рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 20.08.2018 набрало законної сили.
05 липня 2018 року на пленарному засіданні Миколаївської обласної ради під №5 було розглянуто проект рішення "Про взяття до відома заяви ОСОБА_1". На момент голосування на пленарному засіданні були присутні 52 депутата з 64. Усього проголосували 52, з них: "за" - 37, "проти" - 0, "не голосували" 15. Рішення під №5 було прийнято.
Згідно висновку науково-правової експертизи від 31.07.2018 №126/227 (далі: Висновок експертизи) проведеної на замовлення Позивача, старшим науковим співробітником Інституту держави і права ім.М.Корецького НАН України, кандидатом юридичних наук, доцентом, заслуженим юристом ОСОБА_2, на аркуші 8 визначено: "системно проаналізувавши чинне законодавство, констатуємо, що жодним нормативно-правовим актом не врегульовано відносини, щодо порядку припинення повноважень першого заступника голови обласної ради у разі неприйняття радою рішення, яким береться до відома факт його звернення з особистою заявою до ради про складання ним повноважень".
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Нормами ч.2 статті 56 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" 280/97-ВР, визначено-перший заступник голови обласної ради обирається радою в межах строку її повноважень з числа депутатів цієї ради шляхом таємного голосування і здійснює свої повноваження до припинення ним повноважень депутата ради відповідного скликання, крім випадків дострокового припинення їх повноважень у порядку, встановленому частинами третьою та четвертою цієї статті.
Повноваження першого заступника голови обласної ради, відповідно до ч. 4 ст. 56 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", вважаються достроково припиненими без припинення повноважень депутата відповідної ради в разі звернення з особистою заявою до ради про складення ним повноважень першого заступника голови ради. Зазначені повноваження припиняються з дня прийняття радою рішення, яким береться до відома зазначений факт.
У випадках, передбачених частиною четвертою цієї статті, відповідна особа звільняється з посади першого заступника голови ради з дня припинення її повноважень (частина п`ята статті 56 Закону).
Згідно частини четвертої статті 47 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.
Приписами частини п`ятої цієї ж статті передбачено, що постійні комісії попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань.
Пункт 2 частини 1 статті 15 "Про доступ до публічної інформації": Розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати: нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.