ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 червня 2021 року
м. Київ
справа № 2040/5680/18
адміністративне провадження № К/9901/68336/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 07.11.2018 у складі колегії суддів: Бершова Г.Є. (головуючий), Ральченка І.М., Катунова В.В. у справі №2040/5680/18 за позовом ОСОБА_1 до Мізіна Андрія Олександровича - державного інспектора відділу контролю за використанням та охороною земель у Близнюківському, Лозівському, Первомайському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Харківській області, Головного управління Держгеокадастру у Харківській області про визнання протиправними дій та скасування приписів
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 (надалі - ОСОБА_1 ), звернувся до суду з позовом до Мізіна Андрія Олександровича - державного інспектора відділу контролю за використанням та охороною земель у Близнюківському, Лозівському, Первомайському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру в Харківській області (надалі - інспектор Мізін А.О.) та Головного управління Держгеокадастру у Харківській області (надалі - ГУ Держгеокадастру), в якому просив:
1.1. Визнати противоправними дії інспектора Мізіна А.О. щодо проведення перевірок 23.11.2017 та 02.03.2018 про дотримання вимог земельного законодавства.
1.2. Визнати противоправними та скасувати приписи інспектора Мізіна А.О. від 23.11.2017 за №579- ДК/0284Пр/03/01/-17 та від 02.03.2018 за №43ДК/0057Пр/03/01-18.
2. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 10.09.2018 позов задоволено.
2.1. Визнано противоправними дії інспектора Мізіна А.О. щодо проведення перевірок 23.11.2017 та 02.03.2018 про дотримання вимог земельного законодавства.
2.2. Визнано противоправними та скасовано приписи інспектора Мізіна А.О. від 23.11.2017 за №579- ДК/0284Пр/03/01/-17 та від 02.03.2018 за №43ДК/0057Пр/03/01-18.
3. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 07.11.2018 скасовано рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 10.09.2018 і ухвалено нове, яким у задоволенні позову відмовлено.
4. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:
4.1. 23.11.2017 інспектором Мізіним А.О., на підставі наказу начальника ГУ Держгеокадастру від 24.10.2017 №579-ДК, було проведено перевірку та складено акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства від 23.11.2017 відносно Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю "Мрія" (надалі - СТОВ "Мрія") в особі директора ОСОБА_1 .
4.2. Зі змісту акту перевірки вбачається, що в ході її проведення інспектор Мізін А.О. встановив, що земельна ділянка державної форми власності, яка відноситься до категорії земель сільськогосподарського призначення, несільськогосподарські угіддя (землі під господарськими будівлями і дворами) площею 5,9 га, розташована за межами населених пунктів на території Царедарівської сільської ради Лозівського району Харківської області використовується СТОВ "Мрія". Документи, що посвідчують право власності, право користування або право оренди зазначеної земельної ділянки відсутні, чим порушено вимоги статей 125, 126 Земельного кодексу України (надалі - ЗК України) та статей 3, 4 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно".
4.3. У зв`язку з цим, інспектор Мізін А.О. виніс припис від 23.11.2017 №579-ДК/0284Пр/03/01/-17, яким зобов`язав СТОВ "Мрія" в особі керівника ОСОБА_1 припинити виявлені порушення вимог земельного законодавства України у строк до 21.12.2017.
4.4. 05.02.2018 інспектором Мізіним А.О., на підставі наказу начальника ГУ Держгеокадастру від 05.02.2018 №43-ДК, було проведено повторну перевірку та складено акт від 02.03.2018, під час якої встановлено, що керівник СТОВ "Мрія" ОСОБА_1 самовільно без правовстановлюючих документів використовує земельну ділянку площею 5,9 га, яка розташована за межами населених пунктів на території Царедарівської сільської ради Лозівського району Харківської області, а вимоги припису від 23.11.2017 №579-ДК/0284Пр/03/01/-17 не виконано.
4.5. У зв`язку з цим, інспектор Мізін А.О. виніс припис від 02.03.2018 №43ДК/0057Пр/03/01-18, яким зобов`язав СТОВ "Мрія" в особі керівника ОСОБА_1 усунути порушення у 30-денний термін.
4.6. Крім того, відносно ОСОБА_1 складено протокол про адміністративне правопорушення від 02.03.2018 №43Дк/0046П/07/01/-18 та 12.03.2018 винесено постанову про накладення адміністративного стягнення №43-ДК/0044По/08/01/-18, якою визнано його винним у вчиненні адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачено статтею 188-5 Кодексу України про адміністративні правопорушення та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 340 грн.
4.7. Рішенням Лозівського міськрайонного суду Харківської області від 02.05.2018, яке залишене без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 04.07.2018, постанову про накладення адміністративного стягнення №43-ДК/0044По/08/01/-18 скасовано, а справу про адміністративне правопорушення закрито.
5. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що відповідачами не доведено правомірність оскаржуваних перевірок та приписів, оскільки відомості про те, що саме СТОВ "Мрія" використовувало відповідну земельну ділянку без правовстановлюючих документів не підтверджені достатніми доказами, а перевірки здійснювалися за відсутності позивача.
6. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції послався на те, що право позивача, який звернувся до суду як фізична особа, оспорюваними діями та приписами порушене не було, а відтак позовні вимоги не підлягали до задоволення.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
7. Позивач - ОСОБА_1, подав касаційну скаргу на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 07.11.2018, в якій просить оскаржуване судове рішення скасувати та залишити в силі рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10.09.2018.
7.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та допущення ним порушень норм процесуального права. Скаржник наполягає, що оспорювані дії щодо проведення перевірок та оспорювані приписи є протиправними, а права позивача безпосередньо порушені.
8. Відповідач 2 - ГУ Держгеокадастру, подав відзив на дану касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
8.1. На обґрунтування відзиву зазначає, що оскаржуване судове рішення ухвалене на основі правильного застосування норм матеріального права і з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги є безпідставними.
9. Відповідач 1 - інспектор Мізін А.О., до закінчення встановленого судом строку відзиву на касаційну скаргу не подав.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
10. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
11. Згідно статей 187-188 ЗК України, контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України. Державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.
12. Статтею 2 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" від 19.06.2003 №963-IV (надалі - Закон №963-IV) передбачено, що основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель є, серед іншого, забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України (абзац 2).
13. За приписами частини 1 статті 5 Закону №963-IV та Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15, державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру в особі її територіальних органів, як центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.
14. При цьому, частиною 1 статті 10 Закону №963-IV встановлено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право давати обов`язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов`язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків (абзац 3).
15. Як встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, оспорюваними приписами, винесеними інспектором Мізіним А.О., від 23.11.2017 за №579- ДК/0284Пр/03/01/-17 та від 02.03.2018 за №43ДК/0057Пр/03/01-18 було зобов`язано усунути виявлені порушення вимог земельного законодавства СТОВ "Мрія" в особі керівника ОСОБА_1
16. У свою чергу, відповідно до частини другої статті 55 Конституції України, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.
17. Згідно з частиною 1 статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси і просити про їх захист.
18. Виходячи зі змісту наведених норм, судовому захисту підлягає виключно порушене право особи. До адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється. Водночас, відповідно до зазначених норм право особи на звернення до адміністративного суду обумовлено суб`єктивним уявленням особи про те, що її право чи законний інтерес потребує захисту, однак обов`язковою умовою здійснення такого захисту судом є наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду.
19. Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб`єктивних прав та обов`язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов`язку. Якщо ж таке право не є порушеним, то, відповідно, воно не може бути захищеним (поновленим) судом, а тому відсутність порушеного права є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову.
20. Відтак, рішення суб`єкта владних повноважень є такими, що порушують права і свободи особи в тому разі, якщо такі рішення прийняті суб`єктом владних повноважень поза межами визначеної законом компетенції, або ж оспорюванні рішення є юридично значимими, тобто такими, що мають безпосередній вплив на суб`єктивні права та обов`язки особи шляхом позбавлення можливості реалізувати належне цій особі право або шляхом покладення на цю особу будь-якого обов`язку.
21. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 21.08.2018 у справі №295/14795/16-а, від 23.11.2018 у справі №296/10121/17, від 29.01.2019 у справі №826/10853/17, від 05.03.2019 у справі №360/2334/17.
22. З урахуванням наведених висновків, оскільки оспорювані приписи покладали обов`язок щодо усунення зазначених у них порушень вимог земельного законодавства на СТОВ "Мрія", проте, в особі його керівника ОСОБА_1, то у випадку спірних правовідносин неможливо стверджувати, що вказані приписи не порушували прав, свобод та інтересів позивача.
23. Крім того, статтею 188-5 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачено, що невиконання законних розпоряджень чи приписів, інших законних вимог посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів, ненадання їм необхідної інформації або надання неправдивої інформації, вчинення інших перешкод для виконання покладених на них обов`язків - тягнуть за собою накладення штрафу на громадян від дев`яти до п`ятнадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від п`ятнадцяти до сорока п`яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
24. Існування даної норми також свідчить про те, що у разі невиконання оспорюваних приписів, обов`язок щодо виконання яких покладений безпосередньо на позивача як на керівника СТОВ "Мрія", останній міг бути притягнутий до адміністративної відповідальності, у зв`язку з чим, такі приписи порушували права позивача.
25. Отже, є безпідставними висновки суду апеляційної інстанції про те, що право позивача, який звернувся до суду як фізична особа, оспорюваними діями та приписами відповідачів не порушене та про необхідність відмови у задоволенні позовних вимог з цих підстав.
26. Разом з тим, відповідно до частини 3 статті 341 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.
27. Згідно з пунктом 4 частини 3 статті 353 КАС України, порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
28. Водночас, прийняття судами попередніх інстанцій рішень у даній адміністративній справі відбулось без залучення СТОВ "Мрія" до участі у справі, попри те, що судові рішення за наслідками розгляду заявлених в межах цього позову вимог прямо стосуються його права, свобод та інтересів, а також обов`язків, адже їх було вчинено та прийнято у відношенні цього товариства.
29. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає до задоволення частково, а судові рішення судів попередніх інстанцій слід скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції. У зв`язку з цим, колегією суддів Верховного Суду не надається оцінка решті доводів касаційної скарги.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,