ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 червня 2021 року
м. Київ
справа № 419/3813/17
адміністративне провадження № К/9901/62951/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Новоайдарської селищної ради Луганської області на рішення Новоайдарського районного суду Луганської області від 06.06.2018 у складі судді Іванової О.М. та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 22.08.2018 у складі колегії суддів: Блохіна А.А. (головуючий), Гаврищук Т.Г., Сухарька М.Г. у справі №419/3813/17 за позовом ОСОБА_1 до Новоайдарської селищної ради Луганської області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 (надалі - ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Новоайдарської селищної ради Луганської області (надалі - Новоайдарська селищна рада), в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив:
1.1. визнати протиправними дії Новоайдарської селищної ради щодо відмови у розгляді заяви ОСОБА_1 від 29.09.2017 про надання земельної ділянки загальною площею 13,7879 га (вх. №331) у користування для ведення фермерського господарства;
1.2. зобов`язати Новоайдарську селищну раду розглянути заяву ОСОБА_1 від 29.09.2017 про надання земельної ділянки загальною площею 13,7879 га (вх. № 331) у користування для ведення фермерського господарства.
2. Рішенням Новоайдарського районного суду Луганської області від 06.06.2018, яке залишене без змін постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 22.08.2018, позов задоволено частково.
2.1. Визнано дії Новоайдарської селищної ради щодо відмови у розгляді заяви ОСОБА_1 від 29.09.2017 (вх. № 331) про надання земельної ділянки загальною площею 13,7879 га у користування для ведення фермерського господарства протиправними.
2.2. Зобов`язано Новоайдарську селищну раду розглянути заяву ОСОБА_1 від 29.09.2017 (вх. №331) про надання земельної ділянки загальною площею 13,7879 га у користування для ведення фермерського господарства та прийняти відповідне рішення згідно вимог статті 123 Земельного кодексу України (надалі - ЗК України).
3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні обставини:
3.1. 25.09.2015 ОСОБА_1 звернувся до Новоайдарської селищної ради з клопотанням про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою (вх. №Ж-81 від 25.09.2015), щодо відведення земельної ділянки в оренду для ведення фермерського господарства, строком на 49 років, загальною площею 13,7879 га, розташованої в межах населеного пункту смт. Новоайдар Луганської області, на території, яка за даними Державного земельного кадастру враховується в Новоайдарській селищній раді Новоайдарського району Луганської області.
3.2. 15.10.2015 рішенням Новоайдарської селищної ради №42/3-6 ОСОБА_1 було відмовлено в наданні дозволу на розробку проекту щодо відведення земельної ділянки.
3.3. Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 15.03.2016 у справі №419/2190/15-а визнано противоправним та скасовано рішення Новоайдарської селищної ради №42/3-6 від 15.10.2015 в частині відмови в наданні дозволу на розробку проекту щодо відведення земельної ділянки, вказаної в заяві вх. № Ж-81 від 25.09.2015.
3.4. 29.03.2016 ОСОБА_1 звернувся до Новоайдарської селищної ради із заявою (вх. №88 від 29.03.2016) про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду для ведення фермерського господарства, розташованої в межах населеного пункту смт. Новоайдар Новоайдарської селищної ради Луганської області.
3.5. 11.04.2016 рішенням Новоайдарської селищної ради №8/2 відмовлено у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду ОСОБА_1 для ведення фермерського господарства, розташованої в межах населеного пункту смт. Новоайдар, на території, яка за даними Державного земельного кадастру враховується в Новоайдарській селищній раді Новоайдарського району Луганської області.
3.6. 29.09.2017 ОСОБА_1 направив відповідачу проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки з клопотанням прийняти рішення про надання йому земельної ділянки у користування, терміном на 49 років, загальною площею 13,7879 га, ділянка № НОМЕР_1 площею 1,8406 га кадастровий номер 4423155100:42:012:0126, ділянка № НОМЕР_2 площею 5,7164 га кадастровий номер 4423155100:42:012:0149, ділянка № НОМЕР_3 площею 6,2309 га кадастровий номер 4423155100:42:012:0150, розташованої в межах населеного пункту смт. Новоайдар, на території, яка за даними Державного земельного кадастру враховується в Новоайдарській селищній раді Новоайдарського району Луганської області, для ведення фермерського господарства.
3.7. 19.10.2017 ОСОБА_1 було отримано лист Новоайдарської селищної ради за №893 від 13.10.2017, в якому вказано наступне: "Прохання, викладене у Вашій заяві, вже розглядалось Новоайдарською селищною радою. Відповіді були надіслані на Вашу адресу листування. Зважаючи на вищевикладене та керуючись частиною другою статті 8 Закону України "Про звернення громадян" від 02.10.1996 №393/96-ВР Ваша заява від 29.09.2017, вхідний селищної ради №331 від 29.09.2017, не підлягає розгляду".
3.8. Даним листом відповідач фактично відмовив у прийнятті рішення про надання земельної ділянки у користування позивачу відповідно до частини 6 статті 123 ЗК України, по отриманому 29.09.2017 проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення фермерського господарства.
4. Задовольняючи позовні вимоги частково суди попередніх інстанцій виходили з того, що законодавством на відповідача покладений обов`язок здійснити розгляд поданих громадянами заяв з питань надання земельних ділянок у користування незалежно від факту подання їх повторно. Також, суди відхили доводи відповідача з приводу порушення позивачем вимог частини 1 статті 47 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) внаслідок подання останнім заяви про уточнення позовних вимог після закінчення підготовчого судового засідання, оскільки зазначене порушення на думку судів не призвело до неправильного вирішення спору по суті.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Відповідач - Новоайдарська селищна рада, подала касаційну скаргу на рішення Новоайдарського районного суду Луганської області від 06.06.2018 та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 22.08.2018, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.
5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанції норм матеріального права та допущення ними порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник наполягає, що суди попередніх інстанцій порушили вимоги статті 47 КАС України, оскільки прийняли до уваги заяву про уточнення позовних вимог, подану позивачем після закінчення підготовчого засідання. Крім того, на переконання скаржника, суди попередніх інстанцій не дослідили тієї обставини, що заяви позивача про затвердження йому проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду від 29.03.2016 та від 29.09.2017 стосуються однієї і тієї ж самої земельної ділянки, а відтак відповідно до статті 8 Закону України Закону України "Про звернення громадян" від 02.10.1996 №393/96-ВР (надалі - Закон №393/96-ВР) повторно подане позивачем звернення розгляду відповідачем не підлягало. Скаржник вважає також, що суди попередніх інстанцій не мали повноважень зобов`язувати відповідача розглянути заяву, подану позивачем, згідно статті 123 ЗК України та неправильно здійснили розподіл судових витрат.
6. Позивач - ОСОБА_1, до закінчення встановленого судом строку відзиву на касаційну скаргу не подав.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7. Під час розгляду даної касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України (в редакції до 08.02.2020), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
8. Згідно з пунктом "а" частини 3 статті 22 ЗК України (тут і надалі в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), громадянам, зокрема, для ведення фермерського господарства передаються у власність та надаються у користування землі, віднесені до категорії земель сільськогосподарського призначення, якими визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
9. Частиною 1 статті 123 ЗК України передбачено, що надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
10. Частинами 2-3 цієї статті встановлено, що особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, не надав дозволу на розроблення документації із землеустрою або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення документації із землеустрою без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
11. Частиною 6 цієї статті визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи приймає рішення про надання земельної ділянки у користування.
12. За змістом частин 13-14 цієї статті, підставою відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів. Зміна типу акціонерного товариства або перетворення акціонерного товариства в інше господарське товариство не є підставою для відмови у затвердженні проекту землеустрою або технічної документації із землеустрою. Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки у користування або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
13. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у користування є завершальною стадією процедури відведення земельної ділянки. При цьому, стаття 123 ЗК України встановлює вичерпний перелік підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою, зокрема, його невідповідність вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, тобто, поданий проект землеустрою за своїм змістом і формою має відповідати вимогам законів та інших нормативно-правових актів.
14. Аналогічна позиція висловлена Верховним Судом у справі №820/5348/17 від 19.06.2018.
15. Отже, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про протиправність відмови відповідача у здійсненні розгляду заяви позивача від 29.09.2017 про надання йому земельної ділянки у користування для ведення фермерського господарства з підстав, що не передбачені нормою частини 13 статті 123 ЗК України.
16. При цьому, суди попередніх інстанцій правильно відхили посилання відповідача на норми частини 2 статті 8 Закону №393/96-ВР, відповідно до яких не розглядаються повторні звернення одним і тим же органом від одного і того ж громадянина з одного і того ж питання, якщо перше вирішено по суті, а також ті звернення, терміни розгляду яких передбачено статтею 17 цього Закону, та звернення осіб, визнаних судом недієздатними.
17. Норма статті 123 ЗК України встановлює спеціальний порядок розгляду питання про надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування. Зокрема, згідно з частинами 6, 13 цієї статті розгляду уповноваженим органом підлягає проект землеустрою, а не лише заява зацікавленої особи. Тому, відсутні підстави вважати, що звернення позивача до відповідача із заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у користування для ведення фермерського господарства є саме зверненням громадян і на нього поширюються обмеження щодо розгляду, передбачені частиною 2 статті 8 Закону №393/96-ВР.
18. Відповідно до частини 1 статті 47 КАС України, крім прав та обов`язків, визначених у статті 44 цього Кодексу, позивач має право на будь-якій стадії судового процесу відмовитися від позову. Позивач має право змінити предмет або підстави позову, збільшити або зменшити розмір позовних вимог шляхом подання письмової заяви до закінчення підготовчого засідання або не пізніше ніж за п`ять днів до першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження.
19. Разом з тим, як встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом 20.11.2017 та у подальшому подав заяву про уточнення змісту позовних вимог, яка не носила характеру заяви про зміну предмету, підстав позову, тому доводи скаржника про порушення судами попередніх інстанцій частини 1 статті 47 КАС України є безпідставними та необґрунтованими.
20. Крім того, згідно з частинами 1, 3 статті 139 КАС України, при задоволенні позову сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа. При частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.
21. Суд першої інстанції вірно здійснив розподіл судових витрат, адже часткове задоволення позову полягало у зобов`язанні відповідача не лише розглянути заяву позивача, але і прийняти відповідне рішення згідно вимог статті 123 ЗК України, що свідчить про те, що позовні вимоги не були задоволені в обсязі, меншому від заявленого.
22. Подібна правова позиція у справах за участі тих самих сторін викладена у постанові Верховного Суду від 03.09.2020 у справі №419/3815/17.
23. За змістом статті 350 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,