ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 червня 2021 року
м. Київ
справа №500/603/19
адміністративне провадження №К/9901/32478/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г., Рибачука А.І.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №500/603/19
за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1
до Управління Держпраці у Тернопільській області
про визнання протиправною та скасування постанови
за касаційною скаргою Управління Держпраці у Тернопільській області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.10.2019 (колегія у складі: головуючого судді Макарика В.Я., суддів: Бруновської Н.В., Матковської З.М.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. 11.03.2019 Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернулася до Тернопільського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Управління Держпраці у Тернопільській області, в якому просила визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ТР1443/414/АВ/ТД-ФС від 23.11.2018, винесену Управлінням Держпраці в Тернопільській області відносно фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 .
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що інспекційним відвідуванням Управління Держпраці у Тернопільській області було встановлено порушення трудового законодавства, а саме допуск громадянку ОСОБА_2 до виконання роботи в якості офіціанта без оформлення трудового договору, яке стало підставою для винесення оскарженої постанови та накладення штрафу. За фактом перевірки Управлінням Держпраці складено протокол про адміністративне правопорушення, передбачене ч. 3 ст. 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП). Постановою Монастириського районного суду Тернопільської області від 16.01.2019 визнано винною за ч.3 ст. 41 КУпАП та притягнуто до відповідальності у вигляді штрафу в розмірі 8 500,00 грн. Отже, враховуючи той факт, що позивач вже притягнута до відповідальності за діяння, яке їй інкримінують, ФОП ОСОБА_1 вважає постанову про накладення штрафу протиправною та просить скасувати, щоб не допустити подвійної відповідальності.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Тернопільський окружний адміністративний суду рішенням від 16.04.2019 відмовив у задоволенні позову.
4. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції зазначив, що накладення на юридичних осіб і фізичних осіб - підприємців, які використовують найману працю, санкцій відповідно до статті 256 КЗпП України не охоплюється поняттям "притягнення до адміністративної відповідальності", а адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності компетентних органів (посадових осіб) щодо накладення таких санкцій не підпадають під дію пункту 1 частини 1 статті 20 КАС України та, відповідно підсудні окружним адміністративним судам". На підставі викладеного, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України, а постанова від 23.11.2018 №ТР1443/414/АВ/ТД-ФС про накладення штрафу на позивача є правомірною та скасуванню не підлягає.
5. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 23.10.2019 скасував рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 16.04.2019 та задовольнив позов. Визнав незаконною та скасував постанову Управління Держпраці у Тернопільській області від 23.11.2018 № ТР1443/414/АВ/ТД-ФС про накладення штрафу за порушення законодавства про працю.
6. Задовольняючи позов, апеляційний суд виходив з того, що враховуючи пріоритетність тлумачення норм права, яке у найбільшій мірі відповідає інтересам людини, суд приходить до висновку, що правопорушення, передбачені у частині 2 статті 265 КЗпП України так само, як і правопорушення, передбачене у частині 3 статті 41 КУпАП, належить до адміністративної відповідальності. Апеляційний суд звернув увагу, що за допуск фізичної особи до роботи без оформлення трудового договору підприємця ОСОБА_1 уже притягнуто до адміністративної відповідальності постановою Монастириського районного суду Тернопільської області від 16.01.2019, що набрала законної сили. Застосовано стягнення у вигляді штрафу у розмірі 8500 грн. Накладення на неї штрафу за те саме правопорушення також постановою Управління Держпраці у Тернопільській області №ТР1443/414/АВ/ТД-ФС від 23.11.2018 є притягненням до того самого виду відповідальності за те саме порушення вдруге, що є порушенням ст. 61 Конституції України. У зв`язку з вказаним суд визнав протиправним та скасував постанову відповідача про накладення штрафу.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погодившись з судовим рішенням апеляційної інстанції, 20.11.2019 Управління Держпраці у Тернопільській області направило до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просило скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.10.2019 і відмовити у задоволенні позову.
8. В обґрунтування своїх вимог, скаржник зазначив, що постанова про накладення штрафу №ТР1443/414/АВ/ТД-ФС від 23.11.2018 винесена уповноваженою посадовою особою Управління Держпраці у Тернопільській області з урахуванням норм Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення та на підставі абзацу 2 частини 2 статті 265 Кодексу законів про працю, а отже є законною і скасуванню не підлягає. Крім того, зазначає, що оскаржена постанова винесена відповідачем не в порядку, визначеному Кодексом України про адміністративні правопорушення, а на підставі норм Кодексу Законів про працю України. Тобто, в даному випадку до позивача застосовано два різні види юридичної відповідальності, що не суперечить Конституції України.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
9. 22.11.2019 в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
10. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.11.2019 , визначено склад колегії суддів: головуючий суддя ОСОБА_3, судді Стародуб О.П., Чиркін С.М.
11. Ухвалою Верховного Суду від 04.12.2019 залишено без руху касаційну скаргу відповідача у зв`язку з невідповідністю її вимозі ч. 4 ст. 330 Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки не додано документу про сплату судового збору. Суд надав строк десять днів з дня вручення копії ухвали для усунення цього недоліку шляхом подання документу про сплату судового збору або зазначення підстав звільнення від його сплати.
12. На виконання вимог ухвали суду від 04 грудня 2019 року про залишення касаційної скарги без руху скаржник надав до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду документ про сплату судового збору.
13. На підставі службової записки судді-доповідача ОСОБА_3 від 10.01.2020 №42/0/64-20 щодо настання обставин, які унеможливлюють розгляд судових справ, у зв`язку з відпусткою суддів Чиркіна С.М., Стародуба О.П., Шарапи В.М. та Єзерова А.А., які входять до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справ, на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 10.01.2020 №18/0/78-20, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10.01.2020, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі: головуючий суддя ОСОБА_3, судді: Берназюк Я.О., Кравчук В.М.
14. Ухвалою Верховного Суду від 10.01.2020 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Управління Держпраці у Тернопільській області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.10.2019 у справі за позовом фізичної особи - підприємця ОСОБА_1 до Управління Держпраці у Тернопільській області про визнання протиправною та скасування постанови.
15. У зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09.04.2020 №923/0/15-20 "Про звільнення ОСОБА_3 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку", на підставі розпорядження в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 24.04.2020 №654/0/78-20, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27.04.2020, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді: Стрелець Т.Г., Рибачук А.І.
16. Ухвалою Верховного Суду від 14.06.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 15.06.2021.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Як встановлено судами попередніх інстанції, згідно з наказом Управління Держпраці у Тернопільській області від 10.10.2018 №645 про проведення інспекційних відвідувань (аркуш справи 32), на підставі листа Головного управління ДФС у Тернопільській області від 04.10.2018 №3437/19-00-13-02/ НОМЕР_1 (аркуш справи 31) та направлення на проведення заходу державного контролю за додержанням законодавства про працю (інспекційного відвідування) від 10.10.2018 №ТР/1443/414 (аркуш справи 33) було проведено інспекційне відвідування фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 за місцем здійснення підприємницької діяльності у кафе-барі, який розташований за адресою: АДРЕСА_1 .
18. За результатами інспекційного відвідування складено акт від 25.10.2018 за №ТР1443/414/АВ, яким встановлено порушення ФОП ОСОБА_1 вимог ч. 3 ст. 24 КЗпП України, а саме: фізична особа-підприємець ОСОБА_1 фактично допустила до роботи на об`єкті підприємницької діяльності - кафе-барі по АДРЕСА_1, пов`язаної з реалізацією товарів, матеріальною відповідальністю, у тому числі підакцизних товарів з використанням касового апарату (РРО) в якості офіціанта без повідомлення Державної фіскальної служби та без укладення трудового договору у письмовій формі відповідно до вимог п.6 ч. 1 статті 24 КЗпП України громадянку ОСОБА_2, що на день інспекційного відвідування 17.10.2018 перебувала у цивільно-правових відносинах з ФОП ОСОБА_1, а з 03.09.2018 року як прибиральниця - різноробоча. Окрім цього, укладений з ОСОБА_2 цивільно-правовий договір має всі ознаки трудового договору, а саме: фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 здійснювався облік виконуваної працівником ОСОБА_2 роботи шляхом ведення табелю обліку використання робочого часу (ч. 2 ст.30 Закону України "Про оплату праці", у цивільно-правовому договорі відсутній об`єм виконуваної роботи, відсутній термін виконання роботи, а зазначено на невизначений час, що є ознакою безстрокового трудового договору (ст. 23 КЗпП України), заробітна плата по цивільно-правовому договорі виплачувалась відомістю, у якій вказано, що це зарплата за певний період, наприклад "зарплата за вересень 2018 року" (стаття 94 КЗпП України регламентує, що заробітна плата - це винагорода, яку власник або уповноважений ним орган виплачує працівникові (а не виконавцеві) за виконану ним роботу, як вбачається із пункту 1.1 цивільно-правової угоди, "виконавець приймає на себе зобов`язання виконувати наступну разову роботу - прибиральниця-різноробоча", що свідчить про те, що предметом цивільно- правової угоди є трудова функція, яка фактично передбачає виконання робіт за посадою (професією) "прибиральниця-різноробоча". Дані професії передбачені Класифікатором професій ДК 003:2010, затвердженим наказом Держспоживстандарту України від 28.07.2010 р. № 327 (зі змінами). Крім того фактично виконувані роботи за згаданою професією визначені Довідником кваліфікаційних характеристик професій працівників. Оплата за цивільно- правовим договором встановлена ОСОБА_2 у розмірі мінімальної заробітної плати є державною соціальною гарантією (ст. 95 КЗпП України). Таким чином, у укладеній між ФОП ОСОБА_1 та ОСОБА_2 фактично наявні ознаки трудового договору (трудових відносин), передбачені статтями 23, 94, 95 Кодексу законів про працю України, ст. 30 Закону України "Про оплату праці", Класифікатором професій ДК 003:2010, Довідником кваліфікаційних характеристик професій та видів робіт (аркуш справи 35-36).
19. Відповідно до наявної у матеріалах справи копії акту перевірки №ТР1443/414/АВ від 25.10.2018, вказаний акт підписано ФОП ОСОБА_1 без зауважень (аркуш справи 34-37).
20. Управлінням Держпраці у Тернопільській області 25.10.2018 складено протокол про адміністративне правопорушення №ТР1443/414/АВ/П/ПТ, який направлено для розгляду до Монастириського районного суду.
21. Постановою Монастириського районного суду від 16.01.2019 визнано винною у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого ч.3 ст.41 КУпАП та накладено на неї адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі п`ятсот неоподаткованих мінімумів доходів громадян, що становить 8500,00 грн. (аркуш справи 16-18).
22. В подальшому, листом від 05.11.2018 Управління Держпраці у Тернопільській області направлено 07.11.2018 позивачу повідомлення про те, що розгляд справи про накладення фінансових санкцій на ФОП ОСОБА_1 відбудеться 14.11.2018 о 11:00 год. (аркуш справи 44). Даний розгляд справи був відкладений на 22.11.2018 на 11:15 год. (аркуш справи 45), однак ФОП ОСОБА_1 не прибула на розгляд справи.
23. Начальником Управління Держпраці у Тернопільській області 23.11.2018 прийнято постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами №ТР1443/414/АВ/ТД-ФС, керуючись ст. 295 КЗпП України, ст. 53 Закону України "Про зайнятість населення", ч.3 ст. 34 Закону України "Про місцеве самоврядування", п.8 Порядку накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення та на підставі абз. 2 ч.2 ст. 265 КЗпП України на ФОП ОСОБА_1 накладено штраф у розмірі 111 690,00 грн (аркуш справи 47-48).
24. Позивач, не погоджуючись з постановою відповідача, звернувся із позовною заявою до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
26. З матеріалів справи та прийнятих за результатами її розгляду судових рішень вбачається, що оскільки позивачем визнаються і не оспорюються факти виявлених в ході здійснення перевірки порушень і підставою позову вказана лише безпідставність притягнення її до подвійного виду відповідальності за одне і теж порушення, тому, суди першої та апеляційної інстанцій досліджували лише законність прийнятого рішення з цих підстав. З цих же підстав касаційний суд перевірятиме законність оскаржуваного рішення.
27. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Згідно з положеннями ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
29. Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
30. Частиною 1 статті 265 КЗпП України (тут і надалі в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, винні у порушенні законодавства про працю, несуть відповідальність згідно з чинним законодавством.
31. Абзацом 2 частини 2 статті 265 КЗпП України встановлено, що юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі: фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту) - у тридцятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення.
32. Водночас, відповідальність за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту) передбачено також Кодексом України про адміністративні правопорушення. Відповідно до частини 3 статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), допуск до роботи іноземця або особи без громадянства та осіб, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, на умовах трудового договору (контракту) без дозволу на застосування праці іноземця або особи без громадянства - тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, фізичних осіб - підприємців, які використовують найману працю, від п`ятисот до однієї тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
33. Отже, частиною 2 статті 265 КЗпП України і частиною 3 статті 41 Кодексу про адміністративні правопорушення України передбачено відповідальність для фізичних осіб - підприємців, які використовують найману працю, у вигляді штрафу, за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту).
34. Суд звертає увагу, що і стаття 265 КЗпП України, і стаття 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення були викладені в такій редакції Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування загальнообов`язкового державного соціального страхування та легалізації фонду оплати праці" від 28.12.2014. Цей Закон вніс комплексні зміни до чинного законодавства України з метою створення умов для стабілізації фінансового стану держави, зниження навантаження на фонд оплати праці та приведення до фінансових можливостей дії положень окремих законів України. Елементом проведеної реформи стало оновлення системи юридичної відповідальності за вчинення відповідних правопорушень, що стосувалося не лише формалізації нових їхніх складів та посилення санкцій, але й запровадження додаткового нормативно-правового регулювання юридичної відповідальності у сфері легалізації зайнятості.
35. Ключовою відмінністю статті 265 КЗпП України та частини третьої статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення є суб`єктний склад правопорушення. Завдяки цьому одночасно до відповідальності може бути притягнута юридична особа як роботодавець (за статтею 265 КЗпП України) і посадова особа цієї юридичної особи (за статтею 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення) за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудових відносин. Тобто при допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору в разі притягнення до відповідальності фізичної особи - підприємця на підставі абзацу другого частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України та частини третьої статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення можуть збігатися суб`єкт відповідальності та вид порушення.
36. Закон не визначає, до якого саме виду юридичної відповідальності належать заходи впливу за правопорушення, передбачені в частині другій статті 265 КЗпП України.
37. Відповідно до пункту 22 частини 1 статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.
38. В межах офіційного нормативного тлумачення вказаного конституційного припису, Конституційний Суд України у пункті 1.1. резолютивної частини Рішення від 30.05.2001 № 7-рп/2001 указав, що ним безпосередньо не встановлюються види юридичної відповідальності. За цим положенням виключно законами України визначаються засади цивільно-правової відповідальності, а також діяння, що є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями як підстави кримінальної, адміністративної, дисциплінарної відповідальності, та відповідальність за такі діяння. Зазначені питання не можуть бути предметом регулювання підзаконними нормативно-правовими актами.
39. Таким чином, на конституційному рівні відсутні обмеження суверенних повноважень держави щодо організації системи державного примусу з метою забезпечення виконання постановлених перед нею завдань і функцій (в частині запровадження на рівні закону як рішення вищої юридичної сили нових видів відповідальності, відповідних їм складів правопорушень і санкцій за їхнє вчинення).
40. Така позиція відповідає і практиці Європейського суду з прав людини, за якою держави повинні мати можливість законно обрати додаткові юридичні заходи у відповідь на соціально небезпечну поведінку (наприклад, недотримання правил дорожнього руху / ухилення від сплати податків) за допомогою різних процедур, що утворюють єдине ціле з тим, щоб вирішувати різні аспекти соціальної проблеми, що виникла, за умови, що застосовані юридичні засоби в сукупності не є надмірним тягарем для такої особи.
41. Частини 3, 4 статті 265 Кодексу законів про працю України конкретизували, що штрафи, накладення яких передбачено частиною другою цієї статті, є фінансовими санкціями і не належать до адміністративно-господарських санкцій, визначених главою 27 Господарського кодексу України. Штрафи, зазначені у частині другій цієї статті, накладаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
42. Згідно зі статтею 238 Господарського кодексу України за порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності до суб`єктів господарювання можуть бути застосовані уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування адміністративно-господарські санкції, тобто заходи організаційно-правового або майнового характеру, спрямовані на припинення правопорушення суб`єкта господарювання та ліквідацію його наслідків. Види адміністративно-господарських санкцій, умови та порядок їх застосування визначаються цим Кодексом, іншими законодавчими актами. Адміністративно-господарські санкції можуть бути встановлені виключно законами.
43. Однією з таких санкцій є й адміністративно-господарський штраф.
44. Визначення адміністративно-господарських санкцій відповідає розумінню заходів державного примусу, що є наслідком вчинення відповідного правопорушення, та має єдину онтологічну основу із заходами юридичної відповідальності.
45. Нормативне номінування штрафів за статтею 265 Кодексу законів про працю України як фінансових санкцій та формальне відмежування їх законодавцем від адміністративно-господарських свідчить про здійснення формальної правової кваліфікації відповідно до національного законодавства в межах автономного виду відповідальності з тяжінням до означення фінансової відповідальності.
46. За цих умов, нормативних та фактичних підстав відносити штрафи за статтею 265 Кодексу законів про працю України до заходів адміністративної відповідальності немає.
47. Водночас, частиною 3 статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення встановлено адміністративну відповідальність за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), допуск до роботи іноземця або особи без громадянства та осіб, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, на умовах трудового договору (контракту) без дозволу на застосування праці іноземця або особи без громадянства у формі накладення штрафу на посадових осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, фізичних осіб - підприємців, які використовують найману працю, від п`ятисот до однієї тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
48. Незважаючи на формальну відмінність видів відповідальності та, у зв`язку із цим, дотримання гарантій частини 1 статті 61 Конституції України, абсолютна тотожність складу правопорушення та природи санкцій, вирішення питання одночасного застосування статті 265 Кодексу законів про працю України та частини 3 статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення потребує саме у контексті принципу верховенства права особи, а не об`єктивної законності, передбачає необхідність дослідження відповідальності з позиції "комплексності" дії санкцій як елементів єдиної системи боротьби з правопорушенням, а не дублювання заходів відповідальності з метою фіскалізації штрафів.
49. Дослідження Пояснювальної записки до проекту, що у подальшому був прийнятий і набув чинності як Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування загальнообов`язкового державного соціального страхування та легалізації фонду оплати праці" від 28.12.2014 № 77-VIII, вказує на те, що суб`єктом відповідальності за статтею 265 Кодексу законів про працю України належало визначати юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, в той же час, стаття 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення за нормативним підходом щодо суб`єкта адміністративної відповідальності, суб`єктом правопорушення встановлювала лише спеціального суб`єкта - посадових осіб юридичних осіб. Такий підхід мав забезпечувати очевидний комплексний характер впливу як щодо безпосереднього роботодавця, так і осіб, які формують та приймають рішення від його імені.
50. У практиці, зокрема, адміністративного судочинства застосовується загальний принцип in dubio pro tributario (пріоритет з найбільш сприятливим для особи тлумаченням норми права): у разі якщо норма закону або іншого нормативного акта, виданого на основі закону, або якщо норми різних законів або нормативних актів дозволяють неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов`язків особи у її взаємовідносинах з державою (в особі відповідних суб`єктів владних повноважень), тлумачення такого закону здійснюється на користь особи (суб`єкта приватного права).
51. Норми про застосування правила про пріоритет норми з найбільш сприятливим для особи тлумаченням закріплені, зокрема, у частині сьомій статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності": у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав і обов`язків суб`єкта господарювання або повноважень органу державного нагляду (контролю), така норма трактується в інтересах суб`єкта господарювання.
52. Загальний принцип "non bis in idem" не виключає проведення подвійного провадження, за умови, що будуть виконані певні умови. Зокрема, в аспекті статті 4 Протоколу № 7 ЄСПЛ такою умовою називає доведення, що подвійні провадження були "досить тісно пов`язані за суттю та у часі". Інакше кажучи, що вони об`єднані на комплексній основі і утворюють єдине ціле. Це означає, що не тільки мета і засоби, які використовуються для її досягнення мають доповнювати одне одного за суттю та бути пов`язаними у часі, а й те, що можливі наслідки такого правового реагування на відповідну поведінку мають бути пропорційними і передбачуваними для осіб, яких вони стосуються.
53. Матеріальні критерії для визначення того чи існує досить тісний зв`язок за суттю, включають в себе:
- чи переслідують різні провадження взаємодоповнюючі цілі і, таким чином, стосуються не тільки in abstracto, але й in concreto, різних аспектів соціально неправомірної поведінки;
- чи є подвійність провадження передбачуваним наслідком (як в законодавстві так і на практиці), одного й того ж оспорюваного діяння (idem);
- чи проводяться паралельні провадження таким чином, щоб уникнути, наскільки це можливо, будь-якого дублювання у збиранні, а також оцінці доказів, зокрема, шляхом належної взаємодії між різними компетентними органами з тим, щоб факти, встановлені в одному провадженні також використовувалися в іншому провадженні;
- і, перш за все, чи враховується санкція у першому завершеному провадженні в тих провадженнях, які завершуються пізніше з тим, щоб особа, якої вони стосуються, не несла надмірний тягар. Останній ризик буде менш ймовірним у правових системах, де налагоджений компенсаційний механізм, призначений для забезпечення пропорційності загальної суми накладених штрафів (п.п. 130, 132 рішення Великої палати Європейського суду з прав людини у справі "А. та Б. проти Норвегії" (А. and B. v. Norvey) (заяви №№ 24130/11, 29758/11) від 15.11.2016 р.).
54. В умовах одночасного застосування санкцій до фізичної особи - підприємця за статтею 265 Кодексу законів про працю України та частиною 3 статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення, очевидно, що провадження не є пов`язаними за своєю суттю, виходячи з озвучених критеріїв, оскільки за цілями та застосовуваними санкціями не є взаємодоповнюючими, а передбачають подвійне застосування щодо однієї і тієї ж особи двох штрафних каральних заходів. Це є не лише непропорційним та надмірним обтяженням щодо такої особи, але й ставить у нерівне правове становище при вчиненні аналогічного правопорушення у діяльності юридичної особи та фізичної особи-підприємця не на користь останнього.
55. Розмежування статусу фізичної особи та фізичної особи - підприємця не зумовлює можливостей відходу від цих висновків, оскільки в обидвох випадках каральна мета відповідальності реалізується щодо єдиного суб`єкта права - фізичної особи, яка з метою законного здійснення господарської діяльності отримує додатковий правовий статус. Оскільки правовий статус підприємця фізична особа з повною цивільною дієздатністю набуває в порядку реалізації свого права на здійснення підприємницької діяльності, яка не заборонена законом (згідно з частиною першою статті 42 Конституції України, частиною першою статті 50 Цивільного кодексу України, частиною першою статті 128 Господарського кодексу України).
56. Отже, фізична особа - підприємець, яка використовує найману працю, не може бути одночасно притягнута до відповідальності за частиною другою статті 265 Кодексу законів про працю України та частиною третьою статті 41 Кодексу України про адміністративне правопорушення в частині допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору у зв`язку з порушенням принципу "non bis in idem" як складового елементу принципу верховенства права.
57. За таких обставин, Колегія суддів вважає, що штрафи передбаченні статтею 265 Кодексу законів про працю України є заходами фінансової відповідальності, підстав відносити їх до заходів адміністративної відповідальності немає.
58. Фізична особа - підприємець, яка використовує найману працю, не може бути одночасно притягнута до відповідальності за частиною другою статті 265 Кодексу законів про працю України та частиною третьою статті 41 Кодексу України про адміністративне правопорушення в частині допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору у зв`язку з порушенням принципу "non bis in idem" як складового елементу принципу верховенства права.
59. Такий правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду від 22.12.2020 у справі №260/1743/19.
60. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, за допуск фізичної особи до роботи без оформлення трудового договору підприємця ОСОБА_1 уже притягнуто до адміністративної відповідальності постановою Монастириського районного суду Тернопільської області від 16.01.2019, що набрала законної сили. Застосовано стягнення у вигляді штрафу у розмірі 8500 грн.
61. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що накладення на позивача штрафу за те саме правопорушення також постановою Управління Держпраці у Тернопільській області №ТР1443/414/АВ/ТД-ФС від 23.11.2018 є притягненням до того самого виду відповідальності за те саме порушення вдруге, що є порушенням ст. 61 Конституції України, у зв`язку з чим постанова про накладення штрафу є протиправною та підлягає скасуванню.
62. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
63. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
64. Суд також враховує позицію ЄСПЛ (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану в пункті 58 рішення у справі "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).
65. Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
66. Оскільки колегія суддів не встановила порушення судом апеляційної інстанції норм права, то постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 23.10.2019 слід залишити без змін.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд