П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
09 червня 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/55/19
Провадження № 11-257заі20
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,
за участю:
секретаря судового засідання Орєшко Ю. О.,
представника позивачки - Кротюка О. В.,
розглянула у відкритому судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про скасування рішення, зобов`язання вчинити дії
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28 липня 2020 року (судді Смокович М. І., Білак М. В., Губська О. А., Кашпур О. В., Шишов О. О.).
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія), у якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення відповідача від 05 листопада
2018 року, ухвалене у пленарному складі, яким було відмовлено судді Франківського районного суду міста Львова ОСОБА_1 в перегляді рішення ВККС від 07 червня
2018 року № 130/зп-18 щодо результатів виконаного нею практичного завдання;
- зобов`язати відповідача розглянути по суті заяву судді Франківського районного суду міста Львова ОСОБА_1 від 23 серпня 2018 року про перегляд у пленарному складі рішення ВККС від 07 червня 2018 року № 130/зп-18 щодо виконаного нею практичного завдання в процедурі кваліфікаційного оцінювання судді.
2. У позові зазначає, що кваліфікаційне оцінювання суддів врегульовано Законом України "Про судоустрій і статус суддів", Положенням про порядок та методологію кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення, затвердженого рішенням ВККС від 03 листопада 2016 року № 143/зп-16 (далі - Положення), та Порядком проведення іспиту та методики встановлення його результатів у процедурі кваліфікаційного оцінювання, затвердженого рішенням ВККС від 04 листопада 2016 року № 144/зп-16 (далі - Порядок).
3. Разом з тим, на думку позивачки, вказані нормативні акти не містять положень щодо порядку і підстав перегляду Комісією рішення колегії відносно оцінених практичних завдань.
4. Вказує, що відсутність такого нормативно визначеного порядку і підстав перегляду створює умови, за яких Комісія, переглядаючи рішення, діє не у спосіб, визначений законом, а отже і оскаржуване рішення є необґрунтованим та протиправним.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
5. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 28 липня 2020 року відмовив у задоволенні позову.
6. Постановляючи рішення, суд першої інстанції виходив з того, що Комісія при ухваленні рішення від 07 червня 2018 року № 130/зп-18 дотрималася вставленої Порядком процедури перевірки виконаного позивачкою практичного завдання шляхом використання спеціального програмного забезпечення, в якому на момент оцінювання та перевірки неможливо ідентифікувати автора роботи, та визначила з використанням спеціального програмного комплексу остаточний результат виконаного практичного завдання на підставі оцінок членів Комісії шляхом проставлення середнього арифметичного бала з округленням до найближчого цілого числа або числа з коефіцієнтом 0,5.
7. Суд не виявив порушень порядку та процедури встановлення Комісією результатів виконаного ОСОБА_1 практичного завдання, які могли б стати приводом для перегляду цього рішення ВККС на підставі частини другої статті 85 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", або обставин, які є безумовними підставами для скасування рішення Комісії.
Короткий зміст та обґрунтування вимог апеляційної скарги
8. В апеляційній скарзі позивачка, посилаючись на порушення судом норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просить скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28 липня 2020 року та постановити нове, яким позов задовольнити повністю.
9. Зазначає, що висновок суду першої інстанції ґрунтується виключно на суб`єктивних поглядах колегії суддів, а не на положеннях чинного законодавства, спотворює явні, очевидні та зрозумілі правові очікування позивачки стосовно розгляду по суті її заяви про перегляд рішення ВККС щодо виконаного нею практичного завдання, як це визначено положеннями статті 85 Закону України "Про судоустрій і статус суддів".
10. Зауважує, що судом не витребувано та не досліджено жодних документів, які стосуються питання процедури складання іспиту ОСОБА_1 .
11. Наголошує на відсутності у відповідача повноважень на прийняття рішення про відмову у перегляді рішення колегії.
Позиція інших учасників справи стосовно апеляційної скарги
12. Від ВККС відзиву на апеляційну скаргу до суду не надходило.
Рух апеляційної скарги
13. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 02 вересня 2020 року відкрила апеляційне провадження у справі, а ухвалою від 17 грудня 2020 року призначила справу до розгляду.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Установлені обставини справи, оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
14. Суд першої інстанції встановив та з матеріалів справи вбачається, що Указом Президента України від 25 липня 2008 року № 674/2008 ОСОБА_1 призначена на посаду судді Франківського районного суду міста Львова строком на п`ять років.
15. Постановою Верховної Ради України від 06 червня 2013 року № 326-VII обрана суддею вказаного суду безстроково.
16. ВККС рішенням від 02 березня 2018 року № 33/зп-18 призначила проведення
03 квітня 2018 року іспиту для 63 суддів місцевих судів (цивільна спеціалізація) під час процедури кваліфікаційного оцінювання на відповідність займаній посаді, зокрема і судді ОСОБА_1 .
17. Позивачка 03 квітня 2018 року склала анонімне письмове тестування та виконала практичне завдання.
18. Рішенням ВККС від 07 червня 2018 року № 130/зп-18 затверджено результати першого етапу кваліфікаційного оцінювання, відповідно до якого суддя ОСОБА_1 за анонімне письмове тестування набрала 82,125 бала; за виконане практичне завдання - 49,5 бала (тобто менше 50 відсотків від максимально можливого бала, визначеного пунктом 9 розділу V Положення).
19. Позивачка звернулася до ВККС із заявою про перегляд рішення, ухваленого щодо результатів виконаного нею практичного завдання.
20. Відповідач рішенням від 05 листопада 2018 року № 1923/ко-18 відмовив
ОСОБА_1 у перегляді рішення ВККС від 07 червня 2018 року № 130/зп-18.
У цьому рішенні Комісія зазначила, що остаточний результат виконаного позивачкою практичного завдання визначений спеціальним програмним комплексом на підставі оцінок членів Комісії шляхом проставлення середнього арифметичного бала з округленням до найближчого цілого числа або числа з коефіцієнтом 0,5, а тому підстав для перегляду рішення ВККС від 07 червня 2018 року № 130/зп-18 про затвердження таких результатів немає.
21. Уважаючи рішення відповідача від 05 листопада 2018 року № 1923/ко-18 про відмову у перегляді рішення ВККС від 07 червня 2018 року № 130/зп-18 щодо результатів виконаного позивачкою практичного завдання протиправним,
ОСОБА_1 звернувся до суду із цим позовом.
22. Положеннями частини першої статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
23. Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
24. Відповідно до частини третьої статті 124 Основного Закону юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення.
У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
25. Згідно з частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист одним із способів, передбачених цією статтею, або в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
26. Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року
№ 18-рп/2004 поняття "порушене право", за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права;
б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
27. Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
28. Положеннями частини четвертої статті 22 КАС визначено, що Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження, зокрема, актів, дій чи бездіяльності ВККС.
29. Особливості розгляду цієї категорії спорів визначено у статті 266 КАС.
30. Згідно з підпунктом 4 пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України з дня набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності вказаним Законом, має бути оцінена в порядку, визначеному законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади. Порядок та вичерпні підстави оскарження рішення про звільнення судді за результатами оцінювання встановлюються законом.
31. Відповідно до пункту 20 розділу ХІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про судоустрій і статус суддів" відповідність займаній посаді судді, якого призначено на посаду строком на п`ять років або обрано суддею безстроково до набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", оцінюється колегіями ВККС у порядку, визначеному цим Законом. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади за рішенням Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) на підставі подання відповідної колегії ВККС.
32. За правилами частин першої, другої та п`ятої статті 83 Закону України
"Про судоустрій і статус суддів" кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями.
Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); професійна етика; доброчесність.
Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються ВККС.
33. Рішенням ВККС від 04 листопада 2016 року № 144/зп-16 затверджено Порядок,
а рішенням ВККС від 03 листопада 2016 року № 143/зп-16 затверджено Положення.
34. Згідно із частинами першою та другою статті 85 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" кваліфікаційне оцінювання включає такі етапи: складення іспиту; дослідження досьє та проведення співбесіди. Рішення про черговість етапів проведення кваліфікаційного оцінювання ухвалює Комісія.
Іспит є основним засобом встановлення відповідності судді (кандидата на посаду судді) критерію професійної компетентності та проводиться шляхом складення анонімного письмового тестування та виконання практичного завдання з метою виявлення рівня знань, практичних навичок та умінь у застосуванні закону, здатності здійснювати правосуддя у відповідному суді та з відповідною спеціалізацією.
35. Положеннями частини другої статті 85 цього Закону визначено, що ВККС у пленарному складі може переглядати рішення, прийняті палатою чи колегією, щодо результатів виконаного учасником іспиту практичного завдання.
36. Відповідно до частин першої, третьої статті 88 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" ВККС ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.
Суддя (кандидат на посаду судді), який не згодний із рішенням ВККС щодо його кваліфікаційного оцінювання, може оскаржити це рішення в порядку, передбаченому КАС. Рішення Комісії, ухвалене за результатами проведення кваліфікаційного оцінювання, може бути оскаржене та скасоване виключно з таких підстав: 1) склад членів Комісії, який провів кваліфікаційне оцінювання, не мав повноважень його проводити; 2) рішення не підписано будь-ким із складу членів ВККС, який провів кваліфікаційне оцінювання; 3) суддя (кандидат на посаду судді) не був належним чином повідомлений про проведення кваліфікаційного оцінювання - якщо було ухвалено рішення про непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді з підстав неявки для проходження кваліфікаційного оцінювання; 4) рішення не містить посилання на визначені законом підстави його ухвалення або мотивів, з яких Комісія дійшла відповідних висновків.
37. Відповідно до частин сьомої та восьмої статті 101 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" рішення ВККС можуть бути оскаржені до суду з підстав, установлених цим Законом. Рішення Комісії щодо надання рекомендацій можуть бути оскаржені тільки разом з рішенням, ухваленим за відповідною рекомендацією.
38. Аналіз наведених норм свідчить про те, що кваліфікаційне оцінювання є спеціальною процедурою, що має на меті визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями.
39. У межах цієї ж процедури ВККС у пленарному складі має право переглядати рішення, прийняті палатою чи колегією, щодо результатів виконаного учасником іспиту практичного завдання.
40. Водночас з аналізу положень статті 85 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" можна зробити висновок, що здійснення такого перегляду є правом Комісії, а не її обов`язком. Реалізація такого права може здійснюватися за наявності певних обставин, що об`єктивно свідчать про необґрунтованість встановленого результату виконаного практичного завдання, зокрема, порушення порядку перевірки виконаного учасником іспиту практичного завдання, встановлення помилок у спеціальному програмному забезпеченні, що надавали можливість ідентифікувати автора роботи, тощо.
41. За результатами проведення кваліфікаційного оцінювання Комісія ухвалює мотивоване рішення про підтвердження або непідтвердження здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді.
42. Виявлення за результатами такого оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання є підставою для звільнення судді з посади.
43. Відповідно до статті 1 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" ВРП є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм Конституції і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.
44. Статтею 3 цього Закону визначено, що ВРП, зокрема, ухвалює рішення про звільнення судді з посади.
45. Відповідно до частини першої статті 34, частини першої статті 35 Закону України "Про Вищу раду правосуддя" рішення ВРП ухвалюється більшістю членів ВРП, які беруть участь у засіданні ВРП, якщо інше не визначено цим Законом. Рішення ВРП може бути оскаржене до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня його ухвалення.
46. Отже, вирішення питання про звільнення судді належить до виключної компетенції ВРП після розгляду на її засіданні подання ВККС про звільнення судді. За результатами такого розгляду ВРП приймає рішення про звільнення судді або про відмову в задоволенні подання ВККС про звільнення судді.
47. Відповідно таке рішення має правові наслідки і може бути оскаржене особою, щодо якої його винесено, в судовому порядку відповідно до статті 35 Закону України
"Про Вищу раду правосуддя".
48. Виходячи із процедурної послідовності етапів кваліфікаційного оцінювання - призначення кваліфікаційного оцінювання, його проведення, прийняття ВККС рішення щодо результатів його проходження суддею, направлення відповідного подання до ВРП, прийняття ВРП рішення за результатами розгляду цього подання, - можна зробити висновок, що правові наслідки для особи, які реально впливають на її статус як судді, виникають після прийняття відповідного рішення ВРП.
49. Рішення ВККС при цьому не має самостійних наслідків для судді, адже є проміжним етапом процедури підтвердження здатності здійснювати правосуддя.
50. Саме ВРП перевіряє вмотивованість та обґрунтованість рішення ВККС, і в разі виявлення недоліків, що мають суттєве значення, зокрема вплинули на об`єктивність оцінювання, ВРП має не лише право, але й обов`язок запобігти порушенню прав судді.
51. У такий спосіб ВРП забезпечує конституційні гарантії незалежності судді, складовою якої є неможливість дострокового звільнення судді з підстав, прямо не передбачених Конституцією України.
52. ВРП може ухвалити рішення про відмову у задоволенні подання про звільнення судді з посади. В цьому випадку суддя продовжує перебувати на посаді, а рішення ВККС про непідтвердження суддею здатності здійснювати правосуддя у відповідному суді втрачає юридичне значення.
53. Зважаючи на наведене правове регулювання, а також статус та повноваження ВРП та ВККС у процедурі кваліфікаційного оцінювання судді, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що передбачене статтею 88 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" право на оскарження рішення ВККС за наслідками кваліфікаційного оцінювання судді може бути реалізоване після того, як таке рішення було предметом розгляду ВРП.
54. В іншому випадку виникає ситуація, за якої оцінка наявності або відсутності підстав для звільнення судді (наведених у рішенні ВККС за результатами кваліфікаційного оцінювання) буде надана до вирішення цього питання ВРП. У такому разі її рішення оскаржуватиметься окремо від підстав його прийняття, а реалізація ВРП її конституційних повноважень матиме суто формальний характер, що є неприпустимим в силу того, що розгляд питання про звільнення судді з посади віднесений до її виключної компетенції.
55. Аналогічні висновки висловлені Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 26 лютого 2020 року у справі № 9901/637/18, від 27 січня 2021 року у справах № 9901/966/18, № 9901/37/19, від 24 березня 2021 року у справі
№ 9901/715/18.
56. У цій справі позивачка оскаржує рішення ВККС від 05 листопада 2018 року
№ 1923/ко-18 про відмову у перегляді рішення ВККС від 07 червня 2018 року
№ 130/зп-18 щодо результатів виконаного нею практичного завдання у межах процедури кваліфікаційного оцінювання суддів на відповідність займаній посаді.
57. Указане рішення прийнято Комісією в межах процедури кваліфікаційного оцінювання згідно із частиною другою статті 85 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" і саме собою не породжує для позивачки жодних юридичних наслідків.
58. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
59. Водночас Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне також зазначити, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
60. Суд враховує практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), який у пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі "Меньшакова проти України" зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі "Ашинґдейн проти Сполученого Королівства" (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).
61. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що оскаржуване рішення ВККС не може бути самостійним предметом судового оскарження, а отже, рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28 липня 2020 року підлягає скасуванню із закриттям провадження у справі.