ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
11 червня 2021 року
м. Київ
справа № 360/2209/20
адміністративне провадження № К/9901/9130/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Соколова В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №360/2209/20
за позовом ОСОБА_1
до Луганської обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора
про визнання протиправним і скасування рішення кадрової комісії, наказу про звільнення, поновлення на посаді і стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу
за касаційною скаргою Луганської обласної прокуратури
на ухвалу Першого апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2021 року (головуючий суддя Блохін А.А., судді Гаврищук Т.Г., Сіваченко І.В.).
УСТАНОВИВ:
І. Історія справи
ОСОБА_1 у червні 2020 року звернувся до суду з позовом до Прокуратури Луганської області, Офісу Генерального прокурора, в якому просив:
- визнати протиправним і скасувати рішення кадрової комісії №2 від 2 квітня 2020 року №137 "Про неуспішне проходження прокурором атестації у зв`язку з неявкою";
- визнати протиправним і скасувати наказ прокурора Луганської області О. Ляшенка від 30 квітня 2020 року №536к про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника управління підтримання обвинувачення в суді прокуратури Луганської області;
- поновити ОСОБА_1 на посаді, чи на іншій рівнозначній посаді, в прокуратурі Луганської області або правонаступника цієї установи, яка буде у штатному розписі на день поновлення на роботі, яку він займав станом на 30 квітня 2020 року;
- стягнути з прокуратури Луганської області або правонаступника цієї установи на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 5 травня 2020 до дати ухвалення судового рішення.
Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 13 листопада 2020 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з рішенням суду, позивач оскаржив його в апеляційному порядку.
Ухвалою Першого апеляційного адміністративного суду від 23 лютого 2021 року на підставі пункту 3 частини першої статті 236 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України") зупинено провадження у цій справі до набрання законної сили рішенням Конституційного Суду України у справі №3/116(20) за поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-IX (зі змінами).
Постановляючи ухвалу, апеляційний суд виходив з того, що відповідачі при прийнятті спірних рішень керувалися нормами Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", конституційність якого на теперішній час є предметом розгляду Великої палати Конституційного Суду України, тому існує об`єктивна неможливість розгляду цієї справи до вирішення Конституційним Судом України справи №3/116(20).
У касаційній скарзі Луганська обласна прокуратура просить скасувати ухвалу суду апеляційної інстанції, а справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник вказує на відсутність підстав для зупинення провадження, з огляду на те, що зупинення провадження в адміністративній справі з підстав неможливості її розгляду до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, є доцільним у випадку, коли предметом розгляду органу конституційної юрисдикції є норми закону чи іншого акту, якими врегульовано питання щодо юридичної відповідальності фізичної особи (мають зворотну силу). В інших випадках визнання неконституційним закону чи іншого акту не матиме впливу на правове регулювання відносин, що виникли (відбулися) до ухвалення рішення Конституційним Судом України. Отже, рішення Конституційного Суду України не має ретроактивності і змінює законодавче регулювання лише для правовідносин, що матимуть місце з дати ухвалення рішення, і не може застосовуватись до правовідносин, які виникли до прийняття такого рішення. Вказане узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, висловленою в постановах від 23 січня 2019 року в справі №820/2462/17, від 19 листопада 2018 року в справах №755/4893/18, №755/18431/15-а, від 15 травня 2019 року в справі №640/20317/16а, від 23 грудня 2019 року в справі №814/1274/17, від 17 березня 2020 року в справі №826/7286/18. Отже, на думку скаржника, оскаржувана ухвала суду апеляційної інстанції не відповідає вимогам статей 236, 242 КАС України, застосування яких, на думку заявника касаційної скарги, призвели до неправильного вирішення питання в справі, що в силу частини першої статті 353 КАС України є підставою для скасування оскаржуваної ухвали і направлення справи до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Позивач відзив на касаційну скаргу не подав, копію ухвали про відкриття касаційного провадження від 5 квітня 2021 року отримав представник позивача адвокат Дашко Ю.І.
Офіс Генерального прокурора відзив на касаційну скаргу не подав, копію ухвали Верховного Суду від 5 квітня 2021 року про відкриття касаційного провадження отримав 12 квітня 2021 року.
Ознайомившись із доводами скаржника, Верховний Суд вважає необхідним задовольнити касаційну скаргу з огляду на таке.
ІІ. Мотиви Верховного Суду
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 236 КАС України суд зупиняє провадження у справі, зокрема, у разі об`єктивної неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, - до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі. Суд не може посилатися на об`єктивну неможливість розгляду справи у випадку, коли зібрані докази дозволяють встановити та оцінити обставини (факти), які є предметом судового розгляду.
Під неможливістю розгляду справи до вирішення іншої справи слід розуміти те, що обставини, які розглядаються в такій іншій справі, не можуть бути встановлені адміністративним судом самостійно через обмеженість своєї юрисдикції щодо конкретної справи внаслідок непідвідомчості, обмеженості предметом позову, неможливості розгляду тотожної справи, певної черговості розгляду вимог тощо.
Вирішуючи питання щодо зупинення провадження в адміністративній справі підстав неможливості її розгляду до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, суд повинен належним чином проаналізувати імовірні наслідки ухвалення Конституційним Судом України рішення за результатом розгляду справи, їх взаємозв`язок зі спірними правовідносинами, що є предметом розгляду в адміністративній справі, підставами позову, і відобразити відповідні висновки у своїй ухвалі.
Водночас згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - "Конвенція") кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
За правилами статті 6 КАС України та статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" норми Конвенції і практика Європейського суду з прав людини (надалі - "ЄСПЛ", "Суд") є джерелами права для судів України.
ЄСПЛ неодноразово у своїх рішеннях указував на необхідність дотримання судами держав - учасниць Конвенції принципу розгляду справи судами впродовж розумного строку. Практика ЄСПЛ із цього питання є різноманітною й залежною від багатьох критеріїв, серед яких складність справи, поведінка заявника, судових та інших державних органів, важливість предмета розгляду і ступінь ризику терміну розгляду для заявника тощо (§ 124 рішення у справі "Kudla v. Poland", § 30 рішення у справі "Vernillo v. France", § 43 рішення у справі "Frydlender v. France", § 43 рішення у справі "Wierciszewska v. Poland", § 23 рішення в справі "Capuano v. Italy" та ін.).
Не вдаючись до детального аналізу практики ЄСПЛ із питання, що розглядається, Верховний Суд нагадує про відображений у § 45 Рішення у справі Frydlender v. France (заява №30979/96) висновок Суду, згідно з яким "Договірні держави повинні організувати свої правові системи таким чином, щоб їх суди могли гарантувати кожному право на остаточне рішення протягом розумного строку при визначенні його цивільних прав та обов`язків (див. Caillot v. France, № 36932/97, § 27, 4 червня 1999 року). Далі Суд знову зазначає, що працівник, який вважає, що роботодавець неправомірно відсторонив чи звільнив його, має важливий особистий інтерес до забезпечення швидкого судового розгляду питання законності цього заходу, оскільки трудові спори за своєю природою вимагають оперативного вирішення, враховуючи вагомість цього питання для зацікавленої особи, яка через звільнення втрачає засоби для існування (див. рішення Obermeier v. Austria від 28 червня 1990 року, § 72, та рішення Caleffi v. Italy від 24 травня 1991 року, § 17)".
Отже, тривале зволікання судами з розглядом трудових спорів, різновидом яких є спори щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, ставить під загрозу дотримання з боку України пункту 1 статті 6 Конвенції.
У справі, що розглядається, суд апеляційної інстанції, зупиняючи провадження у справі, не обґрунтував належним чином наявності зв`язку між очікуваним рішенням Конституційного Суду України за наслідками розгляду згаданим конституційним поданням і предметом цього спору, в тому числі не конкретизував, у чому саме полягає об`єктивна неможливість розгляду цієї справи без попереднього вирішення органом конституційної юрисдикції зазначеного подання.
Подібні висновки щодо застосування згаданих норм процесуального права висловлені у постанові Верховного Суду від 12 грудня 2019 року в адміністративній справі №826/25204/15, прийнятій у складі об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду.
Слід зазначити, що зупинення провадження в справі щодо проходження публічної служби покладає на обох сторін надмірний тягар правової невизначеності.
Так, орган, з якого звільнено особу, не може прийняти на цю посаду іншу особу з огляду на можливість поновлення на цій посаді попереднього працівника, а особа, яку звільнено, не розуміє перспективи свого подальшого проходження публічної служби і потреби у працевлаштуванні.
У зв`язку з цим, для цієї категорії справ законодавством встановлено стислі процесуальні строки з метою своєчасного і оперативного розгляду, а саме: місячний строк для звернення до суду замість загального шестимісячного.
Крім того, трудові спори пов`язані з можливістю поновлення особи на роботі. У такому випадку на користь особи стягується середній заробіток за час вимушеного прогулу, який за рахунок надміру тривалого розгляду справи може сягнути величезних розмірів за відсутності у цьому вини органу.
За наведеного правового регулювання й обставин справи Верховний Суд констатує, що оскаржуване судове рішення не відповідає визначеним КАС України критеріям законності та обґрунтованості. Отже, суд допустив порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконної ухвали, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Крім того, згадане конституційне провадження за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" розглядається з 26 червня 2020 року. Станом на момент касаційного розгляду справа залишається нерозглянутою, що додатково викликає сумнів у доцільності подальшого зупинення провадження у цій справі.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 3 червня 2021 року в справі №200/5488/20-а.
Відповідно до частин першої та четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом.
Отже, касаційну скаргу Луганської обласної прокуратури необхідно задовольнити, а оскаржуване судове рішення скасувати і направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати у зв`язку з розглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд