Постанова
Іменем України
07 червня 2021 року
м. Київ
справа № 564/2567/20
провадження № 61-18846св20
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:
Яремка В. В. (суддя-доповідач), Гулейкова І. Ю., Погрібного С. О.,
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1,
відповідач - Міністерство соціальної політики України,
розглянув у попередньому судовому засіданні у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Костопільського районного суду Рівненської області від 19 жовтня 2020 року у складі судді Левчук В. В. та постанову Рівненського апеляційного суду від 01 грудня 2020 року у складі колегії суддів: Ковальчук Н. М., Боймиструка С. В., Хилевича С. В.,
ВСТАНОВИВ:
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог та рішень судів
У жовтні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міністерства соціальної політики України (далі - Мінсоцполітики) про захист соціальних прав під час карантину, у якому просив: визнати факт порушення конституційних прав позивача, зокрема звуження прав і свобод позивача шляхом прийняття нормативного акту (пункт 22 мотивувальної частини позовної заяви та пункт 4 прохальної частини позовної заяви); визнати факт піддання позивача дискримінації діями Мінсоцполітики (пункти 14, 15 мотивувальної частини позовної заяви та пункт 5 прохальної частини позовної заяви); визнати факт порушення права позивача "законних очікувань", заснованих на нормах національного права, шляхом припинення виплати допомоги (пункти 14-14б мотивувальної частини позовної заяви та пункт 6 прохальної частини позовної заяви); визнати факт порушення права позивача на мирне володіння майном (допомогою), заснованого на міжнародних нормах права, зокрема передбачених у додатку до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) - стаття 1 Першого протоколу (пункт 16 мотивувальної частини позовної заяви та пункт 8 прохальної частини позовної заяви); зобов`язати Мінсоцполітики виплатити позивачу соціальну допомогу за період дії карантину та додатково за один місяць після завершення, починаючи з липня 2020 року, в якому вона перестала надходити, у розмірі 394 грн за кожен місяць, починаючи з липня 2020 рокута додатково за один місяць після повного завершення карантину (тобто вже не менше ніж за сім місяців з урахуванням абзацу 6а позовної заяви, в сумі 2 758 грн (пункт 8 прохальної частини позовної заяви); стягнути з відповідача на користь позивача 225 000 грн на відшкодування моральної шкоди (пункт 9 прохальної частини позовної заяви).
Ухвалою Костопільського районного суду Рівненської області від 19 жовтня 2020 року, залишеною без змін постановою Рівненського апеляційного суду від 01 грудня 2020 року, у відкритті провадження відмовлено на підставі пункту 1 частини першої статті 186 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України), оскільки заява не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Відмовляючи у відкритті провадження, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що позов підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
Короткий зміст та узагальнені доводи касаційної скарги і позиції інших учасників
У грудні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права і порушення норм процесуального права, просивухвалу Костопільського районного суду Рівненської області від 19 жовтня 2020 року та постанову Рівненського апеляційного суду від 01 грудня 2020 року скасувати, справу передати до суду першої інстанції для відкриття провадження у справі.
Касаційна скарга мотивована тим, що суд першої інстанції не розглянув його заяву про відвід судді до початку розгляду позовної заяви, спір у цій справі підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства, оскільки однією із сторін є фізична особа та незалежно від того, що учасником справи є суб`єкт владних повноважень.
Рух справи в суді касаційної інстанції
Ухвалою Верховного Суду від 27 січня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі та витребувано її матеріали.
Ухвалою Верховного Суду від 04 червня 2021 року відзив Мінсоцполітики повернуто заявнику без розгляду.
Підставою відкриття касаційного провадження у вказаній справі є підстава, передбачена частиною другою статті 389 ЦПК України, - порушення норм процесуального права.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Позиція Верховного Суду
Згідно з частиною третьою статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до частини першої статті 401 ЦПК України попередній розгляд справи проводиться у порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи.
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частини третьої статті 401 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Вивчивши матеріали цивільної справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційна скарга є необґрунтованою та підлягає залишенню без задоволення з огляду на таке.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Відповідно до змісту позовної заяви суб`єктний склад учасників процесу складається із позивача - фізичної особи та відповідача - юридичної особи публічного права. Предметом позову в справі, що переглядається є: визнання факту порушення конституційних прав, зокрема, звуження прав і свобод позивача шляхом прийняття нормативного акта; визнання факту піддання позивача дискримінації діями Мінсоцполітики; визнання факту порушення права позивача "законних очікувань", заснованих на нормах національного права шляхом припинення виплати допомоги; визнання факту порушення права позивача на мирне володіння майном (допомогою), заснованого на нормах міжнародного права, зокрема, передбачених у додатку до Конвенції - стаття 1 Першого протоколу; зобов`язання Мінсоцполітики виплатити позивачу соціальну допомогу за період дії карантину та додатково за один місяць після завершення, починаючи з липня 2020 року, в якому вона перестала надходити у розмірі 394 грн за кожен місяць, починаючи з липня 2020 року та додатково за один місяць після повного завершення карантину (тобто, не менше, ніж за сім місяців з урахуванням абзацу 6а позовної заяви, в сумі 2 758 грн); стягнення з відповідача на користь позивача 225 000 грн на відшкодування моральної шкоди як наслідок допущених відповідачем неправомірних дій.
Постановляючи ухвалу про відмову у відкритті провадження в справі, суд першої інстанції виходив з того, що вказаний спір предметно не підсудний Костопільському районному суду Рівненської області, оскільки позивачем допущено помилку при визначенні характеру правовідносин, які за своїм характером є публічно-правовими, а тому позовна заява не підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства відповідно до пункту 1 частини першої статті 1 статті 186 ЦПК України.
Про те, що справа за позовом ОСОБА_1 має розглядатись в порядку адміністративного судочинства дійшов висновку й апеляційний суд, у зв`язку із чим залишив без змін ухвалу суду першої інстанції про відмову у відкритті проводження в справі.
Верховний Суд дійшов висновку, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій відповідають вимогам цивільного процесуального законодавства України.
Судова юрисдикція - це компетенція спеціально уповноважених органів судової влади здійснювати правосуддя у формі визначеного законом виду судочинства щодо встановленого кола правовідносин.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
Частиною першою статті 19 ЦПК України визначено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Тобто в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових відносин.
Визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням приватного права певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
У пунктах 1, 2, 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) наведено такі визначення:
адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір;
публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;
суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Статтями 2, 4 та 19 КАС України визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, іншим суб`єктом при здійсненні публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
З аналізу наведених процесуальних норм убачається, що до адміністративної юрисдикції відносяться справи, які виникають зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Визначальні ознаки приватноправових відносин - юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права (як правило, майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються, зокрема: права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов`язки громадянина; основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім`ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; виховання, освіти, культури і охорони здоров`я; екологічної безпеки (пункти 1, 6).
Позовні вимоги ОСОБА_1 зводяться до оскарження неправомірних рішень, дій та бездіяльності Мінсоцполітики, які на думку заявника проявилися у прийнятті нормативного акта, який звужує його права і свободи, діях, що носять дискримінаційний характер, невиплаті позивачу соціальної допомоги за період дії карантину та додатково за один місяць після його завершення, визнання у зв`язку з цим факту порушення права позивача на "законні очікування", на мирне володіння майном (допомогою) та як наслідок допущених відповідачем неправомірних діянь покладення на Мінсоцполітики обов`язку виплатити позивачу соціальну допомогу за певний період та відшкодувати моральну шкоду.
ОСОБА_1 посилається на неправомірне припинення з 01 липня 2020 року виплати йому соціальної допомоги, яка була призначена йому на підставі Закону України від 01 червня 2000 року № 1768-III "Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім`ям" (далі - Закон № 1768-III) з мотивів запровадженням Кабінетом Міністрів України карантину.
Питання призначення державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім`ям регулюється Законом № 1768-III, статтею 1 якого передбачено, що державна соціальна допомога малозабезпеченим сім`ям (далі - державна соціальна допомога) - це щомісячна допомога, яка надається малозабезпеченим сім`ям у грошовій формі в розмірі, що залежить від величини середньомісячного сукупного доходу сім`ї.
Частиною першою статті 6 Закону № 1768-III передбачено, що державна соціальна допомога призначається на шість місяців.
За змістом статті 4 Закону № 1768-III призначення і виплата державної соціальної допомоги здійснюються структурними підрозділами з питань соціального захисту населення районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх утворення) рад за місцем проживання уповноваженого представника сім`ї.
Порядок призначення, умови виплати та підстави для припинення виплати державної соціальної допомоги, перелік документів, необхідних для призначення допомоги згідно із цим Законом, встановлюються Кабінетом Міністрів України.
На виконання вимог згаданої норми Закону № 1768-III Кабінет Міністрів України постановою від 24 лютого 2003 року № 250 затвердив Порядок призначення і виплати державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім`ям (далі - Порядок № 250), який визначає умови призначення і виплати малозабезпеченим сім`ям державної соціальної допомоги, передбаченої Законом № 1768-III.
Пунктом 2 Порядку № 250 визначено, що державна соціальна допомога малозабезпеченим сім`ям призначається і виплачується у грошовій формі малозабезпеченим сім`ям, які постійно проживають на території України, мають середньомісячний сукупний дохід, нижчий від прожиткового мінімуму для сім`ї.
За статтею 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Отже, державна соціальна допомога малозабезпеченим сім`ям призначається у встановленому законом порядку та відноситься до компетенції органів державної влади як суб`єктів владних повноважень, які реалізують державну політику у сфері соціального захисту населення.
Предметом спору є дії, бездіяльність та рішення відповідача - Мінсоцполітики, які на думку позивача порушують його права, призвели до припинення виплати державної соціальної допомоги малозабезпеченим сім`ям, яка фінансується за рахунок державного бюджету у встановленому законом порядку.
Відповідачем у справі є орган державної влади - субʼєкт владних повноважень, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства.
Предметом позову є оскарження рішень органів державної влади, визнання протиправними їхніх дій і бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, і як наслідок відшкодування моральної шкоди.
Тобто між сторонами виник публічно-правовий спір, пов`язаний зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, тому цей спір належить до юрисдикції адміністративних судів.
За таких обставин суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, дійшов обґрунтованого висновку про відмову у відкритті провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 186 ЦПК України, оскільки заява не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Підстави для висновків про те, що суди порушили правила предметної чи суб`єктної юрисдикції, Верховний Суд не вбачає.
Аналогічний висновок у подібних правовідносинах викладений Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 05 червня 2019 року у справі № 521/12963/18 (провадження № 14-153цс19).
Також у подібних правовідносинах у спорі за позовом фізичної особи до Управління праці та соціального захисту населення Немишлянського району Харківської міської ради про зобов`язання відповідача, який діє як суб`єкт владних повноважень, вчинити дії з продовження надання позивачу субсидій, які призначаються у встановленому законом порядку, відшкодування майнової та моральної шкоди, Велика Палата Верховного Суду, погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції про закриття провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 255 ЦПК України, оскільки справа не підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства, зазначила, що відповідачем у справі є орган державної влади - суб`єкт владних повноважень, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, тобто між сторонами виник публічно-правовий спір, пов`язаний зі здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, тому цей спір належить до юрисдикції адміністративних судів (постанова від 12 червня 2019 року у справі № 645/212/18 (провадження № 14-183цс19).
Отже, врахувавши суб`єктивний склад учасників спору та характер спірних правовідносин, суди дійшли обґрунтованого та вмотивованого висновку, що справа за позовом ОСОБА_1 до Мінсоцполітики про захист соціальних прав під час карантину підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.
У зв`язку з наведеним Верховний Суд відхиляє доводи касаційної скарги про порушення судами норм процесуального права у питанні визначення правил предметної чи суб`єктної юрисдикції.
Ці доводи зводяться до власного тлумачення заявником норм процесуального права.
Щодо доводів касаційної скарги про те, що суд першої інстанції не розглянув заяви ОСОБА_1 про відвід судді до початку розгляду позовної заяви Верховний Суд виходить з такого.
Відповідно до статті 33 ЦПК України визначення судді, а в разі колегіального розгляду - судді-доповідача для розгляду конкретної справи здійснюється Єдиною судовою інформаційно-телекомунікаційною системою під час реєстрації документів, зазначених у частині другій статті 14 цього Кодексу, а також в інших випадках визначення складу суду на будь-якій стадії судового процесу, з урахуванням спеціалізації та рівномірного навантаження для кожного судді, за принципом випадковості та в хронологічному порядку надходження справ. Результати автоматизованого розподілу (повторного розподілу) справи оформлюються протоколом (частини перша та чотирнадцята).
Підстави для відводу (самовідводу) судді та випадки недопустимості повторної участі судді в розгляді справи передбачені статтями 36 та 37 ЦПК України.
Згідно з частиною третьою статті 39 ЦПК України відвід повинен бути вмотивованим і заявленим протягом десяти днів з дня отримання учасником справи ухвали про відкриття провадження у справі, але не пізніше початку підготовчого засідання або першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження.
Водночас відповідно до частини першої статті 40 ЦПК України питання про відвід (самовідвід) судді може бути вирішено як до, так і після відкриття провадження у справі.
За змістом зазначених норм права право на відвід судді позивач може реалізувати лише після пред`явлення позову та визначення судді, уповноваженого на розгляд справи.
Відповідно подання заяви про відвід до зазначеного моменту не є відводом у розумінні статті 39 ЦПК України.
Тому суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, дійшов обгрунтованого висновку про відсутність підстав для розгляду заяви позивача про відвід судді, яка подана до автоматизованого розподілу справи.
Водночас суди помилково зазначили, що заява про відвід може бути подана лише після відкриття провадження у справі, що не відповідачє змісту частини першої статті 40 ЦПК України. Проте зазначене не вплинуло на правильність вирішення процесуального питання судом, пов`язаного з вирішенням питання юрисдикції заявленого спору.
Верховний Суд також зауважує, що підстави відводу суддям, який намагався заявити ОСОБА_1, стосувалися непогодження із судовими рішеннями, ухваленими суддями в інших справах з його участю, проте відповідно до частини четвертої статті 36 ЦПК України незгода сторони з процесуальними рішеннями судді, рішення або окрема думка судді в інших справах, висловлена публічно думка судді щодо того чи іншого юридичного питання не може бути підставою для відводу.
Отже, оскаржувані судові рішення ухвалені з додержанням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги не дають підстав для їх скасування.