ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
10 червня 2021 року
м. Київ
справа № 1340/5098/18
адміністративне провадження № К/9901/34447/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу № 1340/5098/18
за позовом ОСОБА_1 до Військової прокуратури Західного регіону України про визнання протиправними дій та рішення,
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2019 року, ухвалене суддею Коморним О.І.
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2020 року, ухвалене колегією суддів у складі: головуючого судді Кухтея Р.В., суддів Шевчук С.М., Шинкар Т.І.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У жовтні 2018 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Львівського окружного адміністративного суду із позовом до Військової прокуратури Західного регіону України (далі - відповідач), у якому просив визнати протиправним рішення та дії Військової прокуратури Західного регіону України щодо скерування у квітні 2018 року в Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - НАЗК) повідомлення про неподання до 01 квітня 2018 року ним, як особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, декларації про доходи за 2017 рік.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що з 1988 року проходив військову і державну службу на різних посадах у Збройних Силах СРСР, України та військових прокуратурах України. 31 серпня 2016 року наказом Генерального прокурора України № 359-вк звільнений з посади першого заступника військового прокурора Західного регіону України на підставі пункту 3 статті 3 Закону України "Про очищення влади" від 16 вересня 2014 року № 1682-VII (далі - Закон № 1682-VII, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин) і зарахований в розпорядження Генерального прокурора України. Позивач стверджує, що з серпня 2016 року не перебував на посадах в державних органах, у тому числі Генеральної прокуратури України чи Військової прокуратури Західного регіону України, та обов`язків за такими посадами не виконував, а тому з 31 серпня 2016 року не є суб`єктом декларування (не є військовою посадовою особою та не перебуває на прокурорсько-слідчих посадах в органах прокуратури). Зазначає, що у березні 2017 року він подав електронну декларацію про доходи за минулий 2016 рік. З огляду на наведене позивач уважає рішення та дії Військової прокуратури Західного регіону України щодо інформування 02 квітня 2018 року про неподання ним декларації за 2017 рік протиправними і незаконними.
3. Заперечуючи проти задоволення позову, відповідач наполягав, що у 2017 році ОСОБА_1 виконував функції держави та був військовою посадовою особою на підставі контракту від 02 вересня 2014 року про проходження громадянами України військової служби у Збройних Силах України. Зазначав, що наказом військового прокурора Західного регіону України від 26 березня 2018 року № 162к ОСОБА_1 на час перебування у розпорядженні прокурора регіону, зобов`язано виконувати обов`язки, встановлені першим заступником військового прокурора Західного регіону України. При цьому, звертав увагу, що особа є службовою не тільки тоді, коли вона здійснює відповідні функції чи виконує обов`язки постійно, а й тоді, коли вона робить це тимчасово або за спеціальними повноваженнями, за умови, що зазначені функції чи обов`язки покладені на неї правомочним органом або правомочною службовою особою. На підставі викладеного відповідач стверджував, що ОСОБА_1 на час перебування у розпорядженні прокурора регіону, продовжував проходити військову службу та виконувати обов`язки військової служби в межах, визначених посадовою особою, у розпорядженні якої він перебуває, тимчасово мав у підпорядкуванні трудовий колектив та здійснював керівництво ділянкою роботи, а тому був суб`єктом декларування у розумінні статті 3 Закону України "Про запобігання корупції" № 1700-VII (далі - Закон № 1700-VII, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин), який зобов`язаний до 01 квітня 2018 року подати шляхом заповнення на офіційному веб-порталі НАЗК декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування за 2017 рік за визначеною формою, у зв`язку з чим позовні вимоги вважав необґрунтованими та просив суд відмовити в задоволенні позову.
3.1. Крім того, відповідач звертав увагу, що обґрунтував у позовній заяві у чому полягає порушення його прав та інтересів спірними діями відповідача, не зазначив жодної норми матеріального права, яку порушено внаслідок подання військовою прокуратурою регіону до НАЗК повідомлення про неподання позивачем декларації за 2017 рік.
Установлені судами фактичні обставини справи
4. Наказом Генерального прокурора України 31 серпня 2016 року № 359-вк ОСОБА_1 звільнено з посади першого заступника військового прокурора Західного регіону України на підставі пункту 3 статті 1 Закону № 1682-VII та зараховано в розпорядження Генерального прокурора України.
5. Начальник відділу роботи з кадрами військової прокуратури Західного регіону України надіслав НАЗК повідомлення від 02 квітня 2018 року № 10/5-1906вих-18 про факт неподання чи несвоєчасного подання декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в якому зазначено, що ОСОБА_1, який працює у Військовій прокуратурі Західного регіону України не подав щорічної декларації за 2017 рік відповідно до вимог статті 49 Закону України "Про запобігання корупції" № 1700-VII (далі - Закон № 1700-VII, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин). У вказаному повідомленні зазначено посаду позивача: "в розпорядженні прокурора Західного регіону України".
6. Листом НАЗК від 30 жовтня 2019 року №111-11/77664/19 про розгляд звернення позивача від 16 вересня 2019 року, повідомлено ОСОБА_1 про відсутність підстав для подання щорічної декларації, якщо останній після звільнення не перебував на посаді в органах прокуратури та не був військовою посадовою особою.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
7. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2020 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
8. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач не є суб`єктом декларування відповідно до Закону з 2016 року та на нього не поширюються вимоги статті 45 Закону № 1700-VII, оскільки він був звільнений на підставі пункту 3 статті 1 Закону № 1682-VII і зарахований в розпорядження Генерального прокурора України та, відповідно, не обіймав посад в органах прокуратури та не був військовою посадовою особою. Тому, взявши до уваги відповідь НАЗК щодо відсутності обов`язку подання позивачем щорічної декларації відповідно до Закону № 1700-VII та відсутності відповідальності за неподання такої декларації, суд першої інстанції дійшов висновку, що оспорювані дії відповідача, які полягають у надісланні повідомлень про факт неподання декларації, не визначають ані прав, ані обов`язків позивача, відтак вчинення таких дій відповідачем як суб`єктом владних повноважень не порушують у площині публічно-правових відносин прав та інтересів позивача, що є підставою для відмови у позові.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
9. 14 грудня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна ОСОБА_1, у якій скаржник просить скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 11 грудня 2019 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 05 листопада 2020 року і ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
10. В обґрунтування касаційної скарги скаржник вказує на те, що оскаржувані рішення ухвалені судами попередніх інстанцій з неправильним застосуванням норм матеріального права за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, зокрема статті 55 Конституції України у взаємозв`язку з частиною четвертою статті 32 Конституції України.
10.1. На думку скаржника, суди попередніх інстанцій механічно застосували Рішення Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011, при цьому не врахували взаємозв`язок статті 55 Конституції України з частиною четвертою статті 32 Конституції України (щодо права спростовувати недостовірну інформацію про себе та права вимагати вилучення будь-якої інформації) та з положеннями статті 49 Закону України "Про запобігання корупції", відповідно до якої сам факт направлення суб`єктом владних повноважень повідомлення про неподання декларації суб`єктом декларування тягне повідомлення НАЗК про це керівника відповідного органу, вищому органу управління відповідного громадського об`єднання, іншого непідприємницького товариства та спеціально уповноважених суб`єктів у сфері протидії корупції.
10.2. Скаржник уважає такими, що не відповідають дійсності висновки судів попередніх інстанцій щодо відсутності порушення прав позивача при направленні відповідачем до НАЗК інформації про порушення ним Закону № 1700-VII у зв`язку з неподанням декларації за 2017 рік. При цьому, скаржник наполягає, що порушення його прав такими діями відповідача полягає у: примушуванні відповідачем через державний орган (НАЗК) до виконання не передбачених Законами чи іншими нормативно-правовими актами обов`язків щодо декларування своїх доходів і видатків; розповсюдженні недостовірної інформації щодо порушення ОСОБА_1 законодавства про запобігання корупції; порушенні прав ОСОБА_1 на недоторканність особистого життя, честі, гідності та ділової репутації; створенні реальних загроз до притягнення ОСОБА_1 . НАЗК до адміністративної відповідальності чи ініціювання притягнення до кримінальної відповідальності.
10.3. Також, скаржник зауважує, що твердження суду першої інстанції про те, що НАЗК зазначено у 2019 році про відсутність підстав для подання ОСОБА_1 декларації про доходи, а відтак відсутність порушених прав і законних інтересів позивача є помилковим, оскільки позов ОСОБА_1 поданий у жовтні 2018 року. Відтак, станом на дату його подання були ризики, в тому числі, притягнення позивача до відповідальності за неподання декларації про доходи за 2017 рік.
11. 14 грудня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
12. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 лютого 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
13. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 09 червня 2021 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в попередньому судовому засіданні відповідно до приписів пункту 3 частини першої статті 340 та статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Позиція інших учасників справи
14. До Верховного Суду від Військової прокуратури Західного регіону України надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому відповідач проти доводів та вимог касаційної скарги заперечує і просить залишити її без задоволення, а оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
14.1. Зазначає, що гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване в законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб твердження про порушення прав було обґрунтованим. Натомість при зверненні до суду позивачем не обґрунтовано порушення його прав та інтересів, не наведено жодної норми матеріального права, яку порушено спірними діями відповідача.
Джерела права
15. Відповідно до частини третьої статті 32 Конституції України кожному гарантується судовий захист права спростовувати недостовірну інформацію про себе і членів своєї сім`ї та права вимагати вилучення будь-якої інформації, а також право на відшкодування матеріальної і моральної шкоди, завданої збиранням, зберіганням, використанням та поширенням такої недостовірної інформації.
16. Частиною першою статті 55 Конституції України установлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
17. Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон № 1700-VII.
18. Відповідно до частин першої, другої статті 45 Закону №1700-VII особи, зазначені у пункті 1, підпунктах "а" і "в" пункту 2, пункті 5 частини першої статті 3 цього Закону, зобов`язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному веб-сайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - декларація), за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.
Особи, зазначені у пункті 1, підпунктах "а" і "в" пункту 2, пункті 5 частини першої статті 3 цього Закону, які припиняють діяльність, пов`язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, подають декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за період, не охоплений раніше поданими деклараціями.
Особи, які припинили діяльність, пов`язану з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, або іншу діяльність, зазначену у підпунктах "а" і "в" пункту 2, пункті 5 частини першої статті 3, зобов`язані наступного року після припинення діяльності подавати в установленому частиною першою цієї статті порядку декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік.
19. Частиною першою статті 1 Закону №1700-VII визначено суб`єктів декларування, як осіб, зазначених у пункті 1, підпунктах "а" і "в" пункту 2, пункті 4 частини першої статті 3 Закону, інших осіб, які зобов`язані подавати декларацію відповідно до цього Закону.
20. Згідно з підпунктом "г" пункту 1 частини першої статті 3 Закону №1700-VII суб`єктами, на яких поширюється дія цього Закону, зокрема є військові посадові особи Збройних Сил України, Державної служби спеціального зв`язку та захисту інформації України та інших утворених відповідно до законів військових формувань, крім військовослужбовців строкової військової служби, курсантів вищих військових навчальних закладів, курсантів вищих навчальних закладів, які мають у своєму складі військові інститути, курсантів факультетів, кафедр та відділень військової підготовки
21. Частиною дванадцятою статті 6 Закону України "Про військовий обов`язок та військову службу" визначено, що військові посадові особи - військовослужбовці, які обіймають штатні посади, пов`язані з виконанням організаційно-розпорядчих чи адміністративно-господарських обов`язків, або які спеціально уповноважені на виконання таких обов`язків згідно із законодавством.
22. Абзацом першим частини другої статті 49 Закону №1700-VII встановлено обов`язок, зокрема, державних органів, перевіряти факт подання суб`єктами декларування, які в них працюють (працювали або входять чи входили до складу утвореної в органі конкурсної комісії, до складу Громадської ради доброчесності) відповідно до цього Закону декларацій та повідомляти Національне агентство про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій у визначеному ним порядку.
23. Національне агентство перевіряє факт подання відповідно до цього Закону декларацій особами, зазначеними у пункті 5 частини першої статті 3 цього Закону (абзац другий частини другої статті 49 Закону №1700-VII).
24. Згідно з частиною третьою статті 49 Закону №1700-VII якщо за результатами контролю встановлено, що суб`єкт декларування не подав декларацію, Національне агентство письмово повідомляє такого суб`єкта про факт неподання декларації, і суб`єкт декларування повинен протягом десяти днів з дня отримання такого повідомлення подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 цього Закону.
Одночасно Національне агентство письмово повідомляє про факт неподання декларації спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції, а також керівнику державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права, вищому органу управління відповідного громадського об`єднання, іншого непідприємницького товариства про факт неподання декларації відповідним суб`єктом декларування.
25. Рішенням НАЗК від 06 вересня 2016 року № 19, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 15 листопада 2016 року за № 1479/29609, затверджено Порядок перевірки факту подання суб`єктами декларування декларацій відповідно до Закону №1700-VII та повідомлення НАЗК про випадки неподання чи несвоєчасного подання таких декларацій (далі - Порядок № 19, у редакції станом на час виникнення спірних правовідносин).
26. Абзацом першим пункту 3 Порядку № 19 визначено, що перевірка факту подання декларацій та повідомлення Національного агентства про випадки неподання чи несвоєчасного подання декларацій покладаються на уповноважений підрозділ (особу) з питань запобігання та виявлення корупції відповідного органу, або інший структурний підрозділ такого органу (далі - відповідальний підрозділ (особа)), визначений керівником органу.
27. Згідно з пунктами 5, 6 Порядку № 19 відповідальний підрозділ (особа) органу, в якому працюють (працювали) суб`єкти декларування, перевіряє факт подання декларацій шляхом пошуку та перегляду інформації в публічній частині Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, на офіційному веб-сайті Національного агентства.
У випадку встановлення факту неподання чи несвоєчасного подання декларацій суб`єктами декларування відповідно до вимог Закону відповідальний підрозділ (особа) органу, в якому працюють (працювали) суб`єкти декларування, повідомляє про це Національне агентство упродовж трьох робочих днів з дня виявлення такого факту. Повідомлення Національного агентства про факт неподання чи несвоєчасного подання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (додаток 1), надсилається на адресу електронної пошти, зазначену на офіційному веб-сайті Національного агентства, та засобами поштового зв`язку (рекомендованим листом з повідомленням про вручення).
Зазначене повідомлення надсилається відповідним органом окремо за кожним фактом такого неподання чи несвоєчасного подання.
28. У випадку встановлення факту неподання декларації суб`єктом декларування відповідно до вимог Закону Національне агентство письмово повідомляє такого суб`єкта про факт неподання декларації, і суб`єкт декларування повинен протягом десяти днів з дня отримання такого повідомлення подати декларацію (абзац перший пункту 7 Порядку №19).
29. Згідно з абзацом першим пункту 8 Порядку № 19 у разі встановлення факту неподання декларації суб`єктом декларування Національне агентство письмово повідомляє про це керівника відповідного органу, вищому органу управління відповідного громадського об`єднання, іншого непідприємницького товариства та спеціально уповноважених суб`єктів у сфері протидії корупції.