ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 червня 2021 року
м. Київ
справа № 128/2402/17
адміністративне провадження № К/9901/22441/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 128/2402/17
за позовом ОСОБА_1 до Стрижавської селищної ради Вінницького району Вінницької області (далі - Стрижавська селищна рада), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ОСОБА_2, про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_2
на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 13.12.2018, ухвалене у складі судді Жданкіної Н.В.
та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24.06.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Кузьмишина В.М., суддів Боровицького О.А., Сушка О.О.,
УСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 15.09.2017 ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив:
скасувати рішення Стрижавської селищної ради від 05.06.2003 "Про передачу у власність земельної ділянки ОСОБА_2";
скасувати рішення Стрижавської селищної ради від 15.07.2004 "Про затвердження уточненої площі земельної ділянки та видачу державного акта на право власності на земельну ділянку ОСОБА_2".
Обґрунтовуючи позовні вимоги ОСОБА_1 зазначив, що оспорюваними рішеннями Стрижавська селищна рада порушила його права на володіння, користування та розпорядження земельною ділянкою, на якій розміщений належний йому на праві власності житловий будинок з господарськими будівлями та спорудами АДРЕСА_1 .
2. Вінницький окружний адміністративний суд рішенням від 13.12.2018, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24.06.2019, задовольнив позовні вимоги.
3. 05.08.2019 ОСОБА_2 звернулась до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 13.12.2018 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 24.06.2019, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 12.09.2019 відкрив касаційне провадження та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. У справі, яка розглядається суди встановили, що ОСОБА_1 належить на праві власності житловий будинок з господарськими будівлями та спорудами, розташований за адресою: АДРЕСА_1 загальною площею 31 кв.м., з яких житлова площа 13,4 кв.м., що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 749940205206, запис від 15.10.2015.
Також судами встановлено, що відповідний запис про право власності внесено до реєстру на підставі рішення Вінницького районного суду від 13.07.2015 у цивільній справі №128/1758/15-ц, яким, окрім іншого, визнано за позивачем право власності в порядку спадкування за заповітом на житловий будинок з господарськими будівлями і спорудами, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .
З метою набуття права власності на земельну ділянку для будівництва та обслуговування житлового будинку позивач звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на виготовлення технічної документації щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі по АДРЕСА_1 .
Рішенням Стрижавської селищної ради від 18.08.2016 №29 позивачу було відмовлено у наданні дозволу на виготовлення технічної документації щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі по АДРЕСА_2, з посиланням на те, що вказана у заяві земельна ділянка належить на праві власності іншій особі.
Перебування відповідної земельної ділянки у володінні третьої особи підтверджується наявним в матеріалах справи Актом про право власності на земельну ділянку серії ЯА №099145 від 27.04.2005, виданим на ім`я ОСОБА_2 .
Не погоджуючись із отриманою відмовою позивач оскаржив її до Вінницького міського суду (справа №128/4409/16-ц). Під час розгляду вказаної справи (24.03.2017) позивачу стало відомо, що вказана земельна ділянка приватизована ОСОБА_2 .
З метою встановлення обставин, за яких вказана земельна ділянка була приватизована третьою особою, позивач звернувся в архівний відділ Вінницької районної державної адміністрації з відповідним запитом.
Листом від 12.07.2017 позивачу було надіслано рішення Стрижавської селищної ради від 15.07.2004 №508 "Про затвердження уточненої площі земельної ділянки та видачу державного акта на право власності на земельну ділянку ОСОБА_2", зі змісту якого було встановлено, що вищезазначена земельна ділянка була передана у власність третьої особи за рішенням відповідача "Про передачу у власність земельної ділянки ОСОБА_2" від 05.06.2003.
Не погодившись з указаними рішеннями Стрижавської селищної ради, вважаючи їх протиправними, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
6. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідачем, як суб`єктом владних повноважень не доведено правомірність прийняття оскаржуваних у даній справі рішень, що такі, що порушують право позивача на мирне володіння своїм майном, оскільки позивач набув переважне право користування земельною ділянкою, на якій розміщено відповідний об`єкт нерухомості, в зв`язку з набуттям права власності на нього на підставі судового рішення.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
7. Касаційна скарга ОСОБА_2 мотивована, зокрема, тим, що суди попередніх інстанцій ухвалюючи рішення по суті позовних вимог, не звернули у ваги на те, що приватизація нею земельної ділянки, щодо якої виник спір у цій справі, відбулась у 2003 році, тобто значно раніше ніж було складено заповіт стосовно позивача, що призвело до позбавлення її майна, яке належить їй на законних підставах.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
8. Розглядаючи справу по суті заявлених позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій керувалися тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
9. Проте такий висновок не ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права.
10. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
11. Відповідно до частини другої статті 2 КАС України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
12. На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
13. Згідно із частиною другою статті 4 КАС України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
14. Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду) визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
15. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15.12.2017), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
16. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
17. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
18. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
19. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
20. Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
21. Разом з цим обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Таким чином, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення суб`єкта владних повноважень, яке безпосередньо порушує права, свободи чи законні інтереси позивача.
22. Отже, публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
22. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
23. Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
24. З установлених судом фактичних обставин справи видно, що оспорюваним у цій справі рішенням від 05.06.2003 вирішено передати ОСОБА_2 у власність земельну ділянку, а рішенням від 15.07.2004 - затверджено уточнення площі цієї земельної ділянки та вирішено видати ОСОБА_2 державний акт на право власності на цю земельну ділянку.
25. При цьому, з матеріалів справи видно, що на підставі рішення Стрижавської селищної ради від 15.07.2004 ОСОБА_2 видано державний акт на право власності на земельну ділянку площею 0, 1345 га серії ЯА № 099145 від 27.04.2005, який зареєстровано в Книзі записів реєстрації державних актів на право власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі за № 010555900052.
26. Так, Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини рішення від 16.04.2009 № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв`язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, у тому числі отримання державного акта на право власності на земельну ділянку.
27. Отже, у разі прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (користування), тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації, подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися в порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.
28. Скасування такого акта не породжує наслідків для користувача земельної ділянки, оскільки в такої особи виникло право користування земельною ділянкою, яке ґрунтується на правовстановлюючих документах. Відтак обраний спосіб захисту порушеного права (оскарження рішення суб`єкта владних повноважень про розпорядження земельною ділянкою) не забезпечує його реального захисту.
29. Тобто, предметом розгляду в цій справі є не стільки рішення органу місцевого самоврядування, як суб`єкта, наділеного владно-управлінськими функціями, скільки приватний інтерес позивача щодо набуття права власності на земельну ділянку, належну третій особі - ОСОБА_2, що свідчить про приватноправовий, а не публічно-правовий характер спірних правовідносин.
30. За правилами частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.
31. Водночас, відповідно до частини першої статті 15 Цивільного кодексу України (далі- ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
32. Так, згідно із пунктом 10 частини першої статті 16 ЦК України способами захисту цивільних прав та інтересів можуть бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
33. Такі висновки узгоджуються із правовою позицією, викладеною, зокрема у постановах Великої Палати Верховного Суду від 04.04.2018 у справі №439/1593/16-а, від 29.08.2018 у справі № 623/2207/16-а.
34. Таким чином, оскільки позовні вимоги ОСОБА_1 заявлено на захист порушеного, на його думку, права власності на об`єкт нерухомого майна (земельну ділянку), то цей спір стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Спір із цих правовідносин з огляду на суб`єктний склад сторін має вирішуватися судами за правилами ЦПК України.
35. При цьому колегія суддів наголошує на тому, що визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі й обов`язок суб`єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися "судом, встановленим законом" у розумінні частини першої статті 6 Конвенції.
36. Відповідно до пункту 5 частини першої стаття 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
37. Згідно зі статтею 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
38. Відповідно до статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, зокрема, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (пункт 1 частина перша).
41. Враховуючи викладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що цей спір не є публічно-правовим, а тому, захист порушених прав позивача, за захистом яких він звернувся до суду з даним позовом, слід здійснювати за правилами цивільного судочинства, що в свою чергу виключає можливість розгляду даної справи за правилами адміністративного судочинства, у зв`язку з чим, за правилами статті 354 КАС України провадження у справі підлягає закриттю.
42. Відповідно до частини першої статті 239 КАС України (у редакції Закону України від 15.01.2020 №460-IX) якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи. Суд касаційної інстанції повинен також роз`яснити позивачеві про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.
Керуючись статтями 343, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,