ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 червня 2021 року
м. Київ
справа № 360/2175/20
адміністративне провадження № К/9901/4641/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В.Е.,
суддів: Данилевич Н. А., Радишевської О.Р.,
розглянув в порядку письмового провадження касаційну скаргу Луганської обласної прокуратури
на ухвалу Першого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2021 року (головуючий суддя: Геращенко І.В., судді: Казначеєв Е.Г., Міронова Г.М.)
у справі №360/2175/20
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора, Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора, Луганської обласної прокуратури
про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправним та скасування наказу від 30.04.2020 року № 530к, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, -
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора, Луганської обласної прокуратури, Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора, в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення Кадрової комісії № 2 від 05 березня 2020 року за № 14 "Про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора" ОСОБА_1;
- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Луганської області від 30 квітня 2020 року за № 530к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора Відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську, що поширює свою діяльність на Луганську область Прокуратури Луганської області та органів прокуратури;
- поновити ОСОБА_1 на посаді прокурора Відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованого у місті Краматорську, що поширює свою діяльність на Луганську область Прокуратури Луганської області або на рівнозначній посаді з 06 травня 2020 року, зарахувавши час вимушеного прогулу у загальний строк служби в органах прокуратури України;
- стягнути з Прокуратури Луганської області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 06.05.2020 по дату винесення судового рішення.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Луганського окружного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року у задоволенні позову відмовлено повністю.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що наказ Прокуратури Луганської області від 30 квітня 2020 року № 530к про звільнення ОСОБА_1 є таким, що прийнятий у межах, спосіб та порядку, що визначені чинним законодавством, у зв`язку з чим підстави для його скасування відсутні.
Враховуючи, що позовні вимоги про поновлення позивача на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу є похідними від вимоги про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення ОСОБА_1 з займаної посади, тому підстави для задоволення цих позовних вимог також відсутні.
Не погодившись із вказаним рішенням суду, позивач подала апеляційну скаргу.
Ухвалою Першого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2021 року апеляційне провадження у справі № 360/2175/20 за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Другої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур Офісу Генерального прокурора, Луганської обласної прокуратури про визнання протиправним та скасування рішення, визнання протиправним та скасування наказу від 30.04.2020 року № 530к, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу зупинено до набрання законної сили рішенням Конституційного Суду України у справі №3/116 (20) за поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-IX (зі змінами).
Приймаючи ухвалу про зупинення провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що існує об`єктивна неможливість розгляду цієї справи до вирішення Конституційним Судом України справи за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону № 113-ІX.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги. Позиція інших учасників.
Не погоджуючись з ухвалою суду апеляційної інстанції, Луганська обласна прокуратура звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення норм процесуального права, просить скасувати ухвалу суду апеляційної інстанції та направити справу для продовження розгляду.
Касаційна скарга мотивована тим, що висновок суду апеляційної інстанції про неможливість розгляду цієї справи до вирішення Конституційним Судом України справи за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону №113-ІX є необґрунтованим і таким, що суперечить законодавству, оскільки рішення Конституційного Суду України не має ретроактивності та змінює законодавче регулювання лише для правовідносин, що матимуть місце з дати ухвалення рішення, та не може застосовуватись до правовідносин, які виникли до прийняття такого рішення.
У касаційній скарзі вказано про те, що суд апеляційної інстанції, зупинивши провадження в справі, позбавив апелянта можливості захистити свої права та інтереси, відповідно порушив його право на захист прав, свобод та інтересів і розгляд справи у розумні строки.
Позивачем та Офісом Генерального прокурора відзивів на касаційну скаргу не подано, що не перешкоджає перегляду ухвали суду апеляційної інстанції.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду від 23 лютого 2021 року відкрито касаційне провадження за скаргою Луганської обласної прокуратури на ухвалу Першого апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2021 року.
04 березня 2021 року справа надійшла до Верховного Суду.
Ухвалою від 08 червня 2021 закінчено підготовчі дії у справі та призначено касаційну скаргу до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 КАС України на 09 червня 2021 року.
Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанцій норм процесуального права, виходить з такого.
Відповідно до ухвали Верховного Суду від 23 лютого 2021 року касаційне провадження у справі відкрито з метою перевірки доводів касаційної скарги про порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, зокрема статей 236, 242 КАС України щодо неможливості розгляду цієї справи до вирішення Конституційним Судом України справи № 3/116 (20), що є підставою касаційного оскарження згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України.
Щодо зупинення провадження в адміністративній справі з підстав неможливості розгляду справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, Верховний Суд зазначає таке.
За правилом пункту 3 частини першої статті 236 КАС України суд зупиняє провадження у справі в разі об`єктивної неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, адміністративного, цивільного, господарського чи кримінального судочинства, - до набрання законної сили судовим рішенням в іншій справі; суд не може посилатися на об`єктивну неможливість розгляду справи у випадку, коли зібрані докази дозволяють встановити та оцінити обставини (факти), які є предметом судового розгляду.
За приписами частин першої та другої статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.
Згідно зі статтею 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи. Ніхто не може відповідати за діяння, які на час їх вчинення не визнавалися законом як правопорушення.
Отже, за чинного правового регулювання закони, інші правові акти або їхні окремі положення втрачають чинність у визначений Конституційним Судом України день, але не раніше дня ухвалення ним рішення. Виключенням із цього правила може бути надання нормі права ретроактивної дії у випадках пом`якшення або скасування юридичної відповідальності фізичної особи.
Під неможливістю розгляду справи до вирішення іншої справи слід розуміти те, що обставини, які розглядаються у такій іншій справі, не можуть бути встановлені адміністративним судом самостійно через обмеженість своєї юрисдикції щодо конкретної справи внаслідок непідвідомчості, обмеженості предметом позову, неможливості розгляду тотожної справи, певної черговості розгляду вимог тощо.
Приймаючи ухвалу про зупинення провадження у справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що конституційність Закону № 113-ІX має безпосередній вплив на вирішення цієї адміністративної справи, а її розгляд до вирішення відповідної справи Конституційним Судом України є неможливим.
Зупинення провадження в адміністративній справі з підстав неможливості її розгляду до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, є доцільним у випадках, коли предметом розгляду органу конституційної юрисдикції є норми закону чи іншого акта, якими врегульовано питання щодо юридичної відповідальності фізичної особи (мають зворотню дію). В інших випадках визнання неконституційним закону чи іншого акта не матиме впливу на правове регулювання відносин, що виникли (відбулися) до ухвалення рішення Конституційним Судом України.
Вирішуючи питання щодо зупинення провадження в адміністративній справі з підстав, визначених пунктом 3 частини першої статті 236 КАС України, суд повинен належним чином проаналізувати ймовірні наслідки ухвалення Конституційним Судом України рішення за результатом розгляду справи, їхній взаємозв`язок із спірними правовідносинами, що є предметом розгляду в адміністративній справі, підставами позову, і відобразити відповідні висновки у своїй ухвалі.
У спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень, пов`язаних із реалізацією Закону № 113-IX, зупинення провадження в адміністративних справах до розгляду Конституційним Судом України питання щодо конституційності положень вказаного Закону може бути визнано доцільним за умов дійсної пов`язаності потенційного результату розгляду цього питання з фактичними обставинами адміністративної справи та належного обґрунтування судом необхідності такого зупинення.
Водночас, вирішуючи питання щодо зупинення провадження у справі, суд апеляційної інстанції належним чином не обґрунтував наявності зв`язку між очікуваним рішенням Конституційного Суду України за наслідками розгляду вказаного конституційного подання і предметом цього спору, а також в достатній мірі не конкретизував, в чому саме полягає об`єктивна неможливість розгляду цієї справи без попереднього вирішення органом конституційної юрисдикції зазначеного подання та не відобразив відповідні висновки у своїй ухвалі.
Фактично підставою для зупинення стало те, що при винесенні спірного наказу відповідач керувався нормами Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-ІХ й конституційність його положень розглядається Конституційним Судом України. Натомість, у чому полягає потреба зупинення провадження та її взаємозв`язок зі спірними правовідносинами, судом не обґрунтовано.
Щодо розгляду справи судами упродовж розумного строку, то необхідно зазначити про те, що конституційне провадження у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону № 113-IX розглядається з 24 грудня 2020 року і станом на момент касаційного розгляду ця справа залишається нерозглянутою.
Згідно з пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР "Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції", кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
Європейський суд з прав людини неодноразово у своїх рішеннях указував на необхідність дотримання судами держав-учасниць Конвенції принципу розгляду справи судами упродовж розумного строку.
Практика Європейського суду з прав людини з цього питання є різноманітною й залежною від багатьох критеріїв, серед яких: складність справи, поведінка заявника, судових та інших державних органів, важливість предмета розгляду та ступінь ризику терміну розгляду для заявника тощо.
Не вдаючись до детального аналізу практики Європейського суду з прав людини з питання, що розглядається, Верховний Суд ураховує висновки цього суду про те, що трудові спори за своєю природою вимагають оперативного вирішення, ураховуючи значимість цього питання для зацікавленої особи, яка через звільнення втрачає засоби для існування.
Отже, тривале зволікання судами з розглядом трудових спорів, різновидом яких є спори щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби, ставить під загрозу дотримання з боку України пункту 1 статті 6 Конвенції.