ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 червня 2021 року
м. Київ
справа № 826/6598/17
провадження № К/9901/7957/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.,
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2020 року (головучий суддя Файдюк В.В., судді Мєзєнцев Є.І., Чаку Є.В.)
у справі № 826/6598/17
за позовом ОСОБА_1
до Київської міської ради
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Київської міської ради, в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Київської міської ради щодо невинесення відповідного рішення за клопотанням позивача від 24 березня 2017 року в порядку ст. 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з цільовим призначенням під будівництво житлового будинку, яка розташовано на перетині АДРЕСА_1 у встановлений діючим законодавством місячний строк;
- визнати протиправною бездіяльність Київської міської ради в частині фактичного ненадання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з цільовим призначенням під будівництво житлового будинку, яка розташована на перетині АДРЕСА_1 ;
- зобов`язати Київську міську раду винести на розгляд сесії клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з цільовим призначенням під будівництво житлового будинку, яка розташована на перетині АДРЕСА_1 .
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 листопада 2019 року позов ОСОБА_1 задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність Київської міської ради щодо невинесення відповідного рішення в порядку ст. 118 ЗК України за результатами розгляду клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки з цільовим призначенням під будівництво житлового будинку, яка розташована на перетині АДРЕСА_1 у встановлений законодавством місячний строк; зобов`язано Київську міську раду винести на розгляд сесії клопотання ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту відведення земельної ділянки з цільовим призначенням під будівництво житлового будинку, яка розташована на перетині АДРЕСА_1 . У решті позовних вимог відмовлено.
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2020 року скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 листопада 2019 року і ухвалено нове судове рішення, яким ОСОБА_1 у позові відмовлено.
4. Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, позивач звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 лютого 2020 року і залишити в силі рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 13 листопада 2019 року у справі №826/6598/17.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 24 березня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Київської міської ради з клопотанням, яке зареєстровано 17 травня 2017 року за вхідним №08/Б-5131, в якому просив надати дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки площею 0,10 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд у Голосіївському районі міста Києва згідно з доданою схемою.
6. Листом Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 20 червня 2017 року № 057021-08/Б-5131-6671 позивача повідомлено, що відповідно до рішення Київської міської ради від 13 листопада 2013 року №648/10136 запитувана земельна ділянка включена до переліку для опрацювання можливості продажу її на земельних торгах.
7. Позивач, вважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо невинесення протягом місяця (від дати реєстрації клопотання) на пленарне засідання сесії Київської міської ради питання стосовно надання позивачу дозволу на розробку проекту землевідводу земельної ділянки, звернувся до суду цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
8. Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції керувався тим, що Київською міською радою допущено протиправну бездіяльність щодо порушення порядку розгляду клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, встановленого ст.ст. 116, 118 ЗК України. При цьому, суд не погодився з доводами відповідача щодо обов`язку Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради підготувати та передати на розгляд Київської міської ради відповідний проект рішення про надання дозволу про розроблення проекту землеустрою позивачу, оскільки такі твердження не узгоджуються з вимогами ч.7 ст. 118 ЗК України щодо обов`язку саме Київської міської ради у місячний строк розглянути клопотання і надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надати мотивовану відмову у його наданні.
9. Суд апеляційної інстанції з висновками суду першої інстанції не погодився та виходив з того, що підстав для визнання незаконною та протиправною бездіяльності відповідача щодо не розгляду клопотання позивача немає, оскільки підготовлений Департаментом земельних ресурсів проект рішення Київської міської ради про надання (чи відмову у наданні) дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не передавався на розгляд Київської міської ради.
10. При цьому суд апеляційної інстанції керувався тим, що саме Департамент земельних ресурсів за результатами опрацювання клопотання про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою готує проект рішення Київської міської ради про надання дозволу (проект рішення Київської міської ради про відмову у наданні дозволу) на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, який розглядається Київською міською радою в порядку, встановленому Регламентом Київської міської ради, та у строк, встановлений законодавством.
Своєю черго, подане позивачем клопотання не відповідало вимогам ЗК України, адже відповідно до рішення Київської міської ради від 13 листопада 2013 року № 648/10136 "Про відмову в продажу земельної ділянки товариству з обмеженою відповідальністю "Планета-Авто" на перетині вулиць Амурської та Сумської у Голосіївському районі м. Києва та надання дозволу на опрацювання можливості продажу цієї земельної ділянки на земельних торгах" Департаменту земельних ресурсів надано дозвіл на опрацювання земельної ділянки на перетині АДРЕСА_1, яка може бути виставлена на земельні торги, а також надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою та іншої документації, передбаченої законодавством України, необхідної для підготовки зазначеної земельної ділянки до продажу на земельних торгах та зобов`язано вжити організаційних заходів, пов`язаних з підготовкою та проведенням земельних торгів з продажу земельної ділянки на перетині АДРЕСА_1, відповідно до ЗК України.
11. Шостий апеляційний адміністративний суд також відзначив, що відповідно до ст. 20 Тимчасового порядку № 63/9120 секретаріат Київської міської ради разом з дорученням (резолюцією) Київського міського голови або заступника міського голови - секретаря Київради у день надходження клопотання або протягом наступного робочого дня надсилає його через приймальню Київради з земельних питань для опрацювання до Департаменту земельних ресурсів. У разі невідповідності клопотання та складу доданих до нього документів вимогам цього Порядку клопотання по суті не розглядається Департаментом земельних ресурсів, про що громадянина інформують відповідним листом.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
12. Касаційна скарга мотивована порушенням судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права та неповним з`ясуванням всіх обставин справи. Зокрема, позивач з посиланням на практику Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 04 грудня 2019 року у справі №520/3939/19, наголошує, що положення ЗК України мають вищу юридичну силу ніж положення Регламенту Київської міської ради, затвердженого рішенням від 12 листопада 2014 року № 351/351, а також на тому, що ОСОБА_1 не звертався до Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради з клопотанням, а звертався до Київської міської ради для надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою. Вказаний Департамент та Київська міська рада є різними юридичними особами, мають різні коди ЄДРПОУ.
13. У касаційній скарзі зазначено, що Київська міська рада допустила протиправну бездіяльність, оскільки не розглянула клопотання позивача протягом місячного строку, своєю чергою листом Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради фактично відмовлено ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою з підстав не передбачених ЗК України.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
15. В силу вимог ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. Обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено у ч. 2 ст. 2 КАС України, де зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
17. Тож адміністративні суди мали з`ясувати, чи були дії відповідача здійснені в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи було його рішення прийнято на законних підставах.
18. Статтею 14 Конституції України регламентовано, що право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
19. Законом, що визначає забезпечення права на землю громадянам є ЗК України.
20. У відповідності до ч. 6 ст. 118 ЗК України, громадяни зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
21. Відповідно до ч. 7 ст. 118 ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
22. Положеннями п. 31 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що питання регулювання земельних відносин відповідно до Закону вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
23. За приписами ч. 5 ст. 60 вказаного Закону органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.
24. Стаття 59 цього Закону визначає, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
25. Відповідно до п.2 ч.1 ст. 22 Закону України від 15.01.1999 №401-XIV "Про столицю України - місто-герой Київ" у зв`язку зі здійсненням містом Києвом функцій столиці України Київська міська рада та Київська міська державна адміністрація, кожна в межах своєї компетенції, встановленої законами України, мають право, зокрема, встановлювати порядок утримання та експлуатації об`єктів, розташованих у місті, та прилеглої до них території, правила благоустрою, торговельного, побутового, транспортного, житлово-комунального та іншого соціально-культурного обслуговування, визначати особливості землекористування та використання інших природних ресурсів.
26. З огляду на вищезазначені норми, питання безоплатної передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян є виключною компетенцією органу місцевого самоврядування, яким в даному випадку є Київська міська рада.
27. Порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності на час виникнення спірних правовідносин регулювався Тимчасовим порядком передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в м. Києві, який затверджений рішенням Київської міської ради "Про Тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві" від 28 лютого 2013 року №63/9120 (далі - Порядок №63/9120).
28. Згідно з ч. 1 ст.2 тимчасовий порядок передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві з метою вирішення питань реалізації права на землю фізичними та юридичними особами визначає загальні положення і встановлює особливості та процедуру надання в постійне користування, передачі в оренду та у власність земельних ділянок із земель комунальної власності територіальної громади міста Києва, процедуру поділу чи об`єднання земельних ділянок комунальної власності, передачі в суборенду та поновлення договорів оренди земельних ділянок комунальної власності, а також визначає засади організації здійснення землеустрою, організації і здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності при проведенні землеустрою, координації діяльності місцевих органів земельних ресурсів.
29. У ч. 1 ст. 21 Порядку №62/9120 встановлено, що громадяни, зацікавлені в одержанні земельної ділянки у межах м. Києва для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), індивідуального гаражного та дачного будівництва чи ведення садівництва, подають безпосередньо до Київської міської ради клопотання про передачу земельної ділянки у власність, а у разі наміру одержати земельну ділянку для зазначених цілей в оренду - клопотання в довільній формі про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою.
30. Частинами 4, 5 ст. 21 Порядку №62/9120 передбачено, що Секретаріат Київської міської ради разом з дорученням (резолюцією) Київського міського голови або заступника міського голови - секретаря Київради у день надходження клопотання або протягом наступного робочого дня надсилає його через приймальню Київради з земельних питань для опрацювання до Департаменту земельних ресурсів. У разі невідповідності клопотання та складу доданих до нього документів вимогам цього Порядку клопотання по суті не розглядається Департаментом земельних ресурсів, про що громадянин інформується відповідним листом протягом семи робочих днів з дня надходження клопотання з секретаріату Київської міської ради.
31. На момент виникнення спірних правовідносин порядок діяльності Київської міської ради регулювався чинним на той час рішенням від 12 листопада 2014 року № 351/351 "Про Регламент Київської міської ради" (далі - Регламент).
32. У відповідності до Преамбули Регламенту даний регламент встановлює порядок діяльності Київради, її органів та посадових осіб, депутатських фракцій, груп, депутатів Київради, формування виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації), а також визначає порядок взаємодії Київради та її виконавчого органу.
33. Відповідно до п. 5 ч. 3 ст. 4 Регламенту Київський міський голова скликає сесії та пленарні засідання Київради, вносить пропозиції, формує порядок денний пленарних засідань Київради, узгоджений на засіданні Президії Київради, і головує на пленарних засіданнях Київради.
34. За правилами ч.6 ст. 23 Регламенту Постійні комісії Київради (окрім профільної) протягом чотирнадцяти днів з моменту реєстрації проекту рішення у комісії опрацьовують його та за результатами розгляду проекту рішення 1) підтримують проект рішення Київради: 1.1) візують проект рішення без зауважень; 1.2) візують проект рішення із зауваженнями чи пропозиціями; 2) відхиляють проект рішення.
Зауваження чи пропозиції викладаються у висновку постійної комісії та направляються до профільної постійної комісії. Висловлені зауваження та пропозиції постійних комісій є обов`язковими для розгляду профільною постійною комісією Київради.
У разі ненадходження до профільної постійної комісії письмової інформації про результати розгляду постійною комісією проекту рішення протягом встановленого цією частиною строку, проект рішення вважається погодженим такою постійною комісією.
35. Як встановлено судами, клопотання позивача на пленарному засіданні Київської міської ради не розглядалося.
36. Суд апеляційної інстанції встановив, що клопотання позивача відповідно до доручення заступника міського голови - секретаря Київради від 17 травня 2017 року №08/Б-5131 було розглянуто Департаментом земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та надано відповідь листом №0570291-08/Б-5131-6671, в якій повідомлено про те, що запитувана земельна ділянка включена до переліку для опрацювання можливості продажу її на земельних торгах.
37. У цій справі суд апеляційної інстанції дійшов висновку щодо того, що оскільки відповідний проект рішення не передавався на розгляд Київської міської ради, то у відповідача відсутня можливість розглянути його на пленарному засіданні сесії.
38. Проте Суд не погоджується з наведеними висновками суду апеляційної інстанції в обґрунтування правомірності його дій щодо невинесеня на пленарне засідання сесії і нерозгляду заяви позивача про відведення земельної ділянки, та вважає що така бездіяльність не узгоджуються з вимогами ч. 7 ст. 118 ЗК України щодо обов`язку у місячний строк розглянути клопотання і надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надати мотивовану відмову у його наданні.
39. У постановах Верховного Суду від 12 вересня 2019 року у справі № 826/3163/16 та 22 грудня 2020 року у справі №461/4544/18 сформовано правовий висновок, згідно з яким ЗК України не пов`язує вирішення місцевою радою питання про прийняття такого рішення із фактом проходження його проекту в органах та підрозділах місцевої ради.
40. Колегія суддів погоджується з таким підходом.
41. З огляду на викладене, суд першої інстанції правильно зазначив, що дії відповідача щодо невинесення на пленарне засідання сесії і нерозгляду клопотання позивача про відведення земельної ділянки є протиправними та такими, що не узгоджуються з вимогами ч. 7 ст. 118 ЗК України щодо обов`язку у місячний строк розглянути клопотання і надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надати мотивовану відмову у його наданні.
42. З урахуванням викладеного, висновок суду першої інстанції про часткове задоволення позову є вірним, тоді як суд апеляційної інстанції помилково скасував законне і обґрунтоване рішення окружного адміністративного суду.
43. Відповідно до ст. 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених ст. 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
44. Колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню, постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню, з залишенням в силі рішення суду першої інстанції.
На підставі викладеного, керуючись ст. 139, 242, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,